ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

ских страстей - отсутствие тв¸рдых законов, обязательных для всех. Президенту, «возможно, следовало бы вести более самостоятельную политику, опираясь на здоровые силы своего народа», но в России такая традиция, что только поладивший с «самодержцем» имеет крохи с барского стола. Поэтому автор считал, что М.Николаев был прав, когда поддерживал Б.Н.Ельцина, и этим он мудро получил льготы для своего народа.

И вот теперь о третьем - субъективном факторе, который влиял на особый статус республики и, как очевидно из интервью и общения с якутянами, осознавался ими. В политологии и социологии его называют клиентурным. Президента М.Е.Николаева считали другом Б.Н.Ельцина. Напомним, он ещ¸ в горбач¸вские времена отказался отправлять золото и алмазы Союзу и стал передавать их России. А Б.Н.Ельцин сказал ему: «Устанавливай суверенитет, принимай Декларацию».267 20% от стоимости реализованных алмазов стали оставаться в республике. Но, когда российский президент стал болеть и положение его стало непроч- ным, М.Е.Николаев стал налаживать контакты с А.Лебедем. Президентская команда ему этого не простила. А впоследствии им были сделаны попытки установить отношения и с Ю.Лужковым. В 1998 г. удовлетворение потребности в финансовой поддержке для северного завоза сократилась до 5% (в 1990 г. от государства поступало 90%). От республики потребовали «возвратить выделенные по бюджетным ссудам средства».268 Но их все израсходовали, и вернуть было не из чего. В ноябре 1998 г. М.Николаев обратился к федеральному правительству с просьбой списать их. Он считал необходимым «обеспечить государственный протекционизм на территории всего севера России», использовать чрезвы- чайный бюджет для республики и полагал, что «регионы, дающие стране две трети поступлений от экспорта», заслуживают этого.269

Между тем, рыночные отношения меняли принципы взаимодействия предприятий и учреждений. Транспортники, поставщики продукции требовали предоплаты. И в Центре правительство считало, что, пользуясь особыми правами, республика должна брать на себя и больше ответственности. И, как читатель мог видеть из интервью и примечательной дискуссии в печати, в Саха (Якутии) созрела готовность привести в соответствие республиканское законодательство с основами законодательства Федерации. Но вс¸ же условием этого выдвигались гарантии сохранения конституционно-договорных отношений в федерации.270

Были симптомы развития отношений с Центром в этом направлении

267Интервью А.А.Томтосова.//Говорят лидеры республик Российской Федерации: 110 интервью Леокадии Дробижевой. М. 1996, с. 148.

268«Независимая газета», 10 ноября 1998 г., с. 3.

269Òàì æå.

270Бравин А.Д. Государство и общество в развитии федеративных отношений.// Асимметричная федерация: взгляд из Центра, республик и областей. М., 1998, с. 69.

больше средств в Центре.

Стрелки противоречий в одних случаях поворачивались против республик, а в других - ресурсные субъекты Федерации, республики и области - доноры, протестовали против направления собранных у них средств в регионы, так называемой депрессивной группы (Тува, Дагестан, Агинский - Бурятский автономный округ и др.). Поэтому как среди республик, так и среди областей и краев отношение к асимметрии федерации было разным.

В областях, которые добились особого статуса (преимуществ в глазах других субъектов, – например, Свердловская область), асимметрич- ность федерации воспринималась как естественное явление, связанное с той или другой спецификой территорий. Одним из аргументов губернатора Свердловской области Росселя была высокая доля военно-про- мышленного комплекса, в Калининградской области анклавное, пограничное положение, в Магаданской области - особенности северной приморской территории с монопрофильной производственной ориентацией (добыча золота, на продажу которого существует государственная монополия, и рыбный промысел)272 è ò.ä.

Кроме того, аргументом было: среди республик есть те, которые имеют особый статус, значит и области могут заключать особые соглашения, это нормальное явление. «Договорный процесс это новый долгосрочный и мощный инструмент строительства основ российской государственности - с сильными и равноправными между собой северными регионами», - писал один из основных разработчиков магаданского договора - А.Н. Пилясов.273

Вице-губернатор Магаданской области В.И.Кобец в период, когда как раз в Москве шло подписание договора с областью, говорил нам в интервью: «Магаданская область, как и любая территория России, имеет свои особенности... Одна из ошибок (Центра - Л.Д.) это попытка закон сделать единым... распространяя его на все субъекты федерации». Им приводился пример с золотом - это для территории основная отрасль. На него установлена государственная монополия. Область отда¸т золото государству, которое само назначает цену, ориентируясь на мировой рынок (и даже вырученные средства не доходят до области). А тем временем, все другие товары, которые получает недропользователь, он получает на рынке свободных цен. «От республик мы отличаемся тем, что у них очень много прав, а у нас нет. Рядом Саха - республика, она может часть своей продукции продавать, в том числе и на внешнем рынке, алмазы, допустим. Она получает часть золота, а у нас нет этой возможно-

272Российский Север и федерализм: поиски новой модели. Отв. редактор Пилясов А.Н. Магадан, 1997.

273Òàì æå, ñ.5.

сти. Потому что республика - это нечто большее, чем область...

У республик намного больше прав. Я вообще хочу сказать, что, к сожалению, не получается равноправия субъектов Федерации, только обозначено, что они равноправны. Есть много преимуществ у различ- ных субъектов, льгот, которые предоставляет правительство в зависимости от того, республика или область: ряд таможенных льгот, льгот на завоз оборудования, поставляемого на свою территорию, ряд преимуществ, которые республика самостоятельно получает по разным видам дотаций».

Âобласти считали несправедливыми не только особые права Саха (Якутии), но и Москвы в отношении таможенных пошлин. «Если в Москве ввозят товары, имея льготы, то для меня это странно, - говорил вице-губерна- тор, - в Москве есть, а у нас нет. Почему? Это вот неравенство уже не с республиками, а по принципу «кто ближе к Кремлю, тот и в выгоде...»274

Поэтому договор с областью предусматривал ряд соглашений по свободной экономической зоне, по использованию недр и в отношении таможенных пошлин. В области считали, что, как и в Саха (Якутии), здесь должна оставаться часть налоговых поступлений вместо того, чтобы потом, после перекачки налогов в Центр, получить часть их через трансферты. Примечательно, что последнее соображение, высказанное Л.В.Я- кубович - начальником Управления финансов Администрации - связывалось с этнонациональным ущемлением. «Вот мы и почувствовали ущемл¸нность таких исконно русских территорий по сравнению с республиками», - заметила она.275

Этнонациональный аспект асимметричности федерации - это была практически третья ось противоречий. И в кризисных ситуациях - в период борьбы президента и парламента в 1993 г., в пике нарастания экономических трудностей в летние месяцы 1997 и 1998 гг., в Центре и в русских областях всегда находили «невыполненные обязательства» или «привилегии» прежде всего у республик, и подспудно это оборачивалось антитатарскими, антибашкирскими, антиякутскими, антикавказскими настроениями.

Âкниге, которую мы готовили по Проекту «Этнические и административные границы: факторы стабильности и конфликтности»,276 эксперты высказались об отношении к асимметричности федерации. Очень примечательным было мнение председателя Комитета по межнациональным отношениям Администрации Оренбургской области, доктора исторических наук В.В.Амелина. С одной стороны, он писал: «Хочется подчеркнуть, что недовольство асимметрией направлено, в основном,

274См.: Асимметричная федерация…, с. 165-168.

275Асимметричная федерация…, с. 172.

276Под этническими границами имеются в виду не территориальное расселение народов, а субъективно осознаваемая дистанция в межэтнических соглашениях.

против центра». С другой - возмущался тем, что ид¸т сокращение финансовой поддержки большинству регионов, в том числе Оренбургской области: «То есть, ид¸т перекладывание финансовых и социальных издержек, связанных с проводимым экономическим курсом, на области, края. Вместе с тем, основным получателем трансфертов становится Се- веро-Кавказский регион... По многим позициям это несправедливо... Область не имеет тех преимуществ, которые имеют соседние республики - Башкортостан и Татарстан...» Межбюджетные отношения и налоговая политика -центральные, важнейшие вопросы, по мнению автора. «Оренбургская область не дотационная, она доходная, но из центра она постоянно недополучает средства, предусмотренные бюджетом... Фактически унитарная система построения взаимоотношений с субъектами Федерации сохраняется», - замечает В.В.Амелин.277

Оренбургская область представляет по большинству населения русскую область (72%), но соседствует с Башкортостаном, Казахстаном, недалеко Татарстан, Удмуртия. Межрегиональные сравнения здесь вс¸ время пересекаются с этнонациональными. Поэтому, когда приезжаешь в область и разговариваешь с людьми, постоянно слышишь сравнения: «А у татар-то вон как живут», «башкиры, посмотрите, что сделали!».

Не случайно, видимо, в области в 1996 г. прошла большая региональная (с приглашением уч¸ных и политиков из Татарстана, Башкортостана, Москвы) конференция о русском народе. На ней затрагивалось среди других вопросов и положение с конституциями и договорами республик.

Представители Татарстана говорят (И.Тагиров, Р.Хакимов): «Мы поддерживаем идею о выравнивании прав с областями -дотягивайтесь до наших полномочий».

В связи с этим заместитель председателя Законодательного собрания Оренбургской области В.Л.Неф¸дов говорил нам в интервью: «С одной стороны - логично: заключайте договор, применяйте свои какието методы давления на центр. Вроде бы хорошо. Но, первое отличие - у нас нет национального флага. Хитро же вс¸ устроено! Размахивая национальным флагом, добиваются своей экономической независимости. Мы же не можем махать и кричать, что мы - казачья Оренбургская республика и т.д. Во-первых, мы не разыгрываем и не можем разыграть эту национальную идею. Мы - не титульная нация, не имеем здесь никакого государственного образования, не можем выступать от имени русских...

Во-вторых, если каждый «дотянется» до уровня Татарстана и Башкортостана, то центр просто рухнет. Мы тоже это понимаем...

Нужно заключать единый для субъектов Федерации договор. И сделать нивелировочку, что все субъекты Федерации равную часть доли вносят на содержание центра. Не отдельные соглашения должны быть -

277 Òàì æå, ñ. 111, 114, 115.

это порочный круг, а единый Федеральный договор, под которым все должны подписаться.

При подписании такого договора доноры должны быть выделены. Там должно быть сказано, что те, кто являются донорами, имеют условия более мягкие или льготные. Именно доноры. Не потому, что это - республика, а это - область, а важно, что они отдают больше в центр».278 Мэр Москвы Ю.Лужков говорил в Совете Федерации: «Мне вс¸ больше и больше приходит в голову мысль, желание стать городом Татарстана. И в этом случае Москва, потеряв самостоятельность, приобре- т¸т... небывалый экономический потенциал, потому что те налоги, которые платит Татарстан и некоторые другие республики... несоизмеримы с тем, что платит Москва или другой областной... субъект Российской Федерации».279 Это, конечно, не могло не вызвать поддержки у руководителей других областей. Но, когда вс¸ это озвучивалось для более широких масс, то могло вызывать не просто антитатарстанские, но и анти-

татарские настроения.

Высказывания авторитетных представителей правительств (администраций) областей - это мнение элиты. Властной элите в областях люди доверяют, безусловно, больше, чем правительству России, но меньше, чем доверяют массы в республиках своему руководству.

Областная элита довольно конкурентно относилась к правам республик и не всегда считала оправданным то, что у республик есть большие возможности в распоряжении ресурсами. А что думало по этому поводу население?

Мнения городских жителей областей, которые больше информированы, распределились следующим образом: 51% оренбуржцев и 59% магаданцев считали, что «земл¸й, природными богатствами области должна распоряжаться только область», 20% оренбуржцев и 23% магаданцев - что «ими должны распоряжаться и области, и Российская Федерация вместе» и 8% оренбуржцев и 3% магаданцев полагали, что это прерогатива Федерации.

Таким образом, представление о праве региона распоряжаться ресурсами было не только в республиках, но и в областях.

В 1996–1998 гг. имело место усиление регионализма. Особенно в связи с дефолтом. Это выразилось в неуплате налогов (Томск, Омск, Новосибирск, Иркутск и др.), запретах на вывоз продукции, административнопринудительном регулировании цен, попытках контроля за финансовыми потоками (создание совместных расчетных пулов в Самарской области, банковского пула на Камчатке и т.д.). В 1999 г. шла борьба за то, чтобы

278Òàì æå, ñ. 177.

279Архив Совета Федерации. Цит. по: Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века.//Федерализм власти и власть федерализма.

Ì..1998, ñ. 62.

предприятия и организации платили налоги не по месту их регистрации, а реального местонахождения. «Бюджетный федерализм» стал основным спорным сюжетом отнюдь не только в отношении с республиками. В этих условиях уже правительство Е.М.Примакова стало открыто заявлять о необходимости усиления властных полномочий Центра. Сначала стимулировали представление о возможном «развале России», хотя кроме ситуации вокруг Чечни такой опасности уже не было. Россию скрепляют не только железные дороги и другие транспортные магистрали, естественные монополии – РАО ЕЭС, Газпром, нефтяные компании, которые действуют в союзе с федеральным правительством и стали главными проводниками политики Центра, – финансовая система.

Однако руководителям Центра это представляется недостаточным. Укрепление ветвей власти проводится под знаком «закон и порядок», что в общем отвечало, как показывали опросы, общественным настроениям (54% поддержки в 2000 г., по данным ВЦИОМ). В эти представления укладывалось и отношение к отклонениям от Российской Конституции в субъектах федерации, прежде всего в республиках. Отсюда несопротивляемость созданию института уполномоченных президента РФ в 7 округах.

Общественные настроения в республиках и областях заметно меняются. Если ещ¸ несколько лет назад существенно преобладали эмоции, оценки советского прошлого, психологические ощущения ущерба, потерь, задетого чувства достоинства, то теперь вс¸ больше рационального подхода и в поведении, и в отношениях с Центром. В республиках вс¸ чаще осознают рациональность принципа верховенства законов Федерации и, как показывает опыт, ищут компромиссы. Но конкурентность областей с республиками в отношениях с Центром сохраняется и переносится в этнонациональную сферу. Самая большая опасность, которую важно избежать руководству субъектов федерации и федерального Центра, это перенести решение противоречий ветвей власти по вертикали в межнациональные отношения.

n

часть налоговых поступлений должна оставаться в регионах.280 Реализуя свое право на самоопределение, республики в составе РФ

приняли Декларации о государственном суверенитете, отказавшись от статуса автономных республик. Анализ Деклараций о государственном суверенитете показывает, что в правовых документах лишь двух республик из шестнадцати (Мордовия и Дагестан) отсутствует термин “суверенитет”, две республики (Татарстан и Чечено–Ингушетия) не указали, что они “в составе РФ”.

Âдальнейшем, республиками были приняты конституции, куда многие положения деклараций, особенно касающиеся их государственно– правового статуса, вошли без изменений. Практически во все принятые конституции вошло положение деклараций о том, что земля, недра, природные ресурсы и т.д. являются собственностью народов, проживающих на территории республик, то есть, фактически произошло перераспределение собственности между федеральным центром и регионами.

Âконституциях устанавливалось верховенство субъектов РФ в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами (Татарстан, Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная ОсетияАлания, Кабардино-Балкария, Тюменская область). Так, например, если в 1990 г. Республика Татарстан контролировала 2% собственности на своей территории, то в 1993 г. – 90%.

Âдальнейшем, эти положения были конкретизированы в двусторонних договорах и соглашениях, заключенных с субъектами федерации. Соглашения дали республикам дополнительный контроль над природными ресурсами, позволили создавать национальные банки, предоставили большую автономию в международной торговле.281 Так, в Договорах одним из основных элементов является решение вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением землей (Договор с Республикой Татарстан), самостоятельным осуществлением внешнеэкономической деятельности (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Республикой Башкортостан), созданием собственного банка (Договор с Республикой Татарстан, Договор с Республикой Башкортостан), разграничением государственной собственности (Договор с Республикой Татарстан, Калининградской, Ленинградской областями), разграниче- нием природных ресурсов на ресурсы федерального и регионального значения (Договоры с Ленинградской, Нижегородской, Свердловской областью). Заручившись Договорами, регионы стали принимать свое собственное законодательство в этих областях. Так, в Республике Татарстан действуют законы: «О внешнеторговой деятельности» от 11 июля

280Treisman D. After the deluge. Regional crises and political consolidation in Russia.

//The University of Michigan Press. 1999, p. 67.

281Òàì æå, ñ. 35.