3. Области применения Федерально-целевых программ

На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства Российской Федерации).

Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.

Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. (9, 141 с. )

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.(42)

Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции должно приниматься в каждом отдельном случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду, что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.(46)

Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более. (37. 638 с.)

Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Также должны быть максимально использованы такие преимущества федеральных целевых программ и целевых расходов, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.(33, 472 с.)

Перенос акцента на целевое финансирование позволит осуществлять на основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели бюджетной эффективности должны включать оценку влияния результатов реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета соответствующего уровня.

Рост доли целевого финансирования в структуре расходов федерального бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых для достижения аналогичных результатов.( 46)

Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить и систематизировать расходную часть федерального бюджета с целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

Такой подход будет способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных целевых программ от функционального к целевому управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.(19, стр 115)

Таким образом, ФЦП являются важным и неотъемлемым элементом целостной социально- экономической государственной политики. Главным преимуществом программно-целевого метода является то, что он дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий разных организаций. Широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что ФЦП являются наиболее эффективным способом реализации стратегии развития государства или региона.

Новые федеральные целевые программы разрабатываются в соответствии с государственной программой Российской Федерации "Развитие науки и технологий"4. Объём финансирования ФЦП "Исследования и разработки" на 2014-2020 годы за счёт средств федерального бюджета составляет 202,23 млрд. рублей, объём финансирования ФЦП "Кадры" на 2014-2020 годы за счёт средств федерального бюджета составляет 153,48 млрд. рублей.

Основной целью ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы" является формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора прикладных исследований и разработок, в том числе:

- формирование опережающего научно-технологического задела по приоритетам развития науки, технологий и техники и перспективным направлениям технологической модернизации для обеспечения возможностей дальнейшего внедрения новых конкурентоспособных технологий в производство и выпуска новых видов продукции;

- переход к 2017 году на преимущественное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских (опытно-технологических) работ, выполняемых в рамках комплексных программ исследований по приоритетам развития научно-технической сферы;

- создание эффективной системы формирования тематик научно-исследовательских и опытно-конструкторских (опытно-технологических) работ с учётом существующих инструментов государственно-частного партнёрства (в том числе технологических платформ, кластеров) и государственной поддержки исследований и разработок на докоммерческой стадии.

При этом реализация мероприятий программы обеспечит:

- рост доли внутренних затрат на исследования и разработки в валовом внутреннем продукте;

- увеличение объёма внебюджетных средств в общем объёме внутренних затрат на исследования и разработки;

- рост числа публикаций российских авторов в научных журналах;

- рост числа заявок на выдачу патентов на изобретения, полезные модели, промышленные образцы и заявок на государственную регистрацию программ для электронно-вычислительных машин, баз данных, топологий интегральных микросхем, поданных отечественными заявителями в Российской Федерации;

- снижение среднего возраста исследователей;

- рост числа организаций - пользователей научным оборудованием центров коллективного пользования научным оборудованием.

Целью ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014-2020 годы является развитие системы эффективного воспроизводства высокопрофессионального кадрового потенциала научной и научно-образовательной сферы и повышение его конкурентоспособности на мировом уровне. Достижение цели программы будет обеспечиваться решением следующих основных задач:

- развитие системы механизмов расширения количественного и улучшения качественного состава научных и научно-педагогических кадров;

- повышение результативности научных и научно-педагогических кадров, развитие механизмов стимулирования их научной и инновационной активности;

- развитие внутрироссийской и международной мобильности научных и научно-педагогических кадров;

- развитие сети национальных исследовательских университетов.

На сайте Правительства Российской Федерации опубликованы два документа, одним из которых постановляется утвердить федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 годы», другим – ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России». Ранее правительством были утверждены концепции этих программ.

Объём финансирования ФЦП «Исследования и разработки» на 2014–2020 годы составляет 239,03 миллиарда рублей, из которых на средства федерального бюджета приходится 202,24 миллиарда рублей, а на средства внебюджетных источников – 36,79 миллиарда рублей (в ценах соответствующих лет). Основной целью программы является формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора исследований и разработок в области прикладных исследований. Ожидается, что по итогам реализации программы число публикаций по результатам исследований и разработок в ведущих научных журналах составит 24,75 тысячи единиц, число патентных заявок, поданных по результатам исследований и разработок, достигнет почти трёх тысяч единиц, а средний возраст исследователей – участников программы снизится с 47 лет в 2014 году до 43 лет к 2020 году. Программа должна создать 900 рабочих мест

Объём финансирования программы «Кадры» на 2014–2020 годы составляет 201,02 миллиарда рублей, из которых на средства федерального бюджета приходится 153,48 миллиарда. «В программе на 2014–2020 годы акцент делается на повышение результативности научной деятельности, переход к работе с наиболее успешными научными коллективами путём использования адресности финансирования, расширяются финансируемые из бюджета возможности для молодых исследователей», – говорится на сайте правительства. Средний возраст исследователей – участников программы на 2014–2020 годы должен составить 43 года (в 2012 году – 49 лет), а количество участников программы, являющихся студентами, аспирантами, докторантами и молодыми исследователями организаций, должно постепенно увеличиться на 13 тысяч человек по сравнению с 2012 годом

Государственным заказчиком-координатором обеих ФЦП на 2014–2020 годы является Министерство образования и науки Российской Федерации.

Достижение цели программы к концу 2020 года позволит Российской Федерации иметь конкурентоспособный кадровый потенциал научной и научно-образовательной сферы, квалификация и результативность которого будут соответствовать потребностям инновационной экономики и мировому уровню.