612-4 / Основы ГиМУ / Административная реформа

В. Андрианов

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: МИРОВОЙ

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ

Структура государственного управления

Как показывает мировой опыт, успешное социально-экономическое развитие общества во многом зависит от организации государственного управления, от структуры законодательной и исполнительной власти, раз­граничения полномочий между отдельными ветвями власти, характера взаимодействия органов центральной власти с местными органами управ­ления и др.

Историческая справка: Государственное управление напрямую влияло на социально-экономическое развитие различных стран в разные исторические эпохи. Древние греки были одним из первых кто ииституанализировал вопросы государственного управления в форме принципов и правил приема на государственную службу.

Государственное управление в средние века не имело стройной системы, что было связано с размытыми границами между государственным и негосударственным секторами экономики. Лишь по мере разграничения этих секторов в начале XIX века управлению Государством стали уделять пристальное внимание политики и экономисты.

Именно в этот период во Франции была предпринята попытка построить систему государственного управления в современном понимании. Постепенно начался пересмотр сформулированных Адамом Смитом утверждений о самодостаточности «невидимой руки» рынка в управлении экономическими процессами.

В XX в. Кейнс заложил современные взгляды на роль управления в современном мире. Он убедительно доказал, что рациональная система управления не только не сдерживает развитие рыночной экономики, но и способствует ее динамичному и устойчивому развитию. Именно эта идеология лежит в основе управленческой деятельности большинства современных правительств.

Как правило, в промышленно развитых странах, несмотря на различия в государственном устройстве, функции государственного управления эко­номическими процессами возложены на исполнительную власть, которую представляют как правило министерства, комитеты, агентства, службы, де­партаменты или аналогичные им организации.

Опыт многих стран мира показывает, что оптимальное количество мини­стерств или аналогичным им структурам примерно 12-15. Как правило, обязательными являются министерства финансов, иностранных дел, оборо­ны, внутренних дел, здравоохранения, а остальные создаются в зависимо­сти от специфики страны, национальных традиций и тенденций в развитии мировой экономики.

Так, например, на Тайване в структуре исполнительной власти в начале текущего тысячелетия насчитывается лишь 6 министерств, в Швейцарии - 7, в Аргентине - 10, в Малайзии и Сингапуре -11, Таиланде - 12, Австралии -16, Германии - 16, Новой Зеландии - 18, Великобритании - 20.

Владимир Дмитриевич Андрианов, доктор экон. наук, профессор, помощ­ник Председателя Правительства РФ.

3

Маркетинг. * № 4 (77), 2004 г.

Справочно. Примером разумной и весьма эффективной организации системы государственного управления может служить Швейцария. Коллективным главой государства и высшим органом исполнительной власти является Федеральный совет, состоящий из семи федеральных советников, избираемых парламентом страны па четыре года. Каж'дый из советников является начальником одного Федерального департамента (министерства) Таким образом, в Швейцарии фактически семь министерств:

• департамент иностранных дел;

• департамент внутренних дел;

• департамент полиции и юстиции;

• департамент экономики;

• департамент финансов;

• военный департамент;

• департамент транспорта, связи и энергетики.

Согласно конституции все федеральные советники равны в правах и принимают решения строго на коллегиальной основе. Президент Конфедерации, избираемый парламентом из членов Федерального совета ни один год по системе ротации. Президент председательствует на заседаниях совета и выполняет в основном представительские функции.

Уникальность Швейцарии еще и в ее развитой системе местного самоуправления. Большинство вопросов социалъно-экономической жизни кантонов решается на региональном уровне самими гражданами путем референдумов.

Рациональная и эффективная структура государственного управления один из основных факторов, который позволяет Швейцарии занимать одно из первых мест в мире по индексу качества развития институтов.

В Россин в 2004г. на кануне административной реформы в структуре ис-полнительной власти насчитывалось 60 различных органов, в том числе:25 - Федеральных министерства, 7 - Государственных комитетов, 11 -Федераль-ных служб, 7 - Российских агентств, 2 - Федеральные комиссии, 2-Феде-ральных надзора, 6 - иных Федеральных органов исполнительной власти.

Историческая справка; Первыми прообразами структуры государ­ственного управления на Руси были Приказы Верховной власти, кото­рые просуществовали до реформы Петра I. Вместо приказов в 1722 г. были созданы Коллегии, что ознаменовало отказ от феодального прин­ципа управления. Однако отсутствие системы отраслевых местных органов управления (ведомств), громоздкость коллегиального принципа принятия решений и общее несовершенство разделения функций управ­ления привели к кризису коллежской системы.

В результате губернской реформы Екатерины II (1775 г.) большин­ство коллегий было упразднено. Основные функции отраслевого управ­ления (кроме заведования иностранными делами, армией и флотом) пе­решли к наместникам (генерал-губернаторам) и гражданским губерна­торам. Центральным объединяющим началом в управлении оставался лишь генерал-прокурор Сената, ежедневно докладывавший императ­рице по всем делам внутреннего управления империей.

Восстановление коллегий при Павле I и попытки преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия были не­последовательны и в целом мало успешны.

В 1797 г. впервые была введена должность министра уделов, а в 1800 г. —министра коммерции, но соответствующие министерства так и не были созданы. К тому времени назрела насущная необходимость кардинальной реформы системы государственного управления. Толч-

эффективной системы центрального управления в годы консульства, а за­тем и в период правления императора Наполеона.

Создание прообраза министерской систему управления относится к периоду правления Александра 1, который своим Манифестом от 8 сен­тября 1802 г. положил начало административной реформы. В том же году в России впервые было учреждено 8 министерств — Министерство военно-сухопутных сил, Министерство военно-морских сил, Министерство иностранных дел. Министерство внутренних дел, Министерство коммер-ции, Министерство финансов, Министерство народного просвещения и Министерство Юстиции.

Главы министерств входили в Комитет министров, который не был наделен самостоятельными полномочиями. В его ведение входили лишь вопросы межведомственного взаимодействия.

Законодательной основой для регламентации внутреннего устрой­ства и порядка деятельности министерств на многие десятилетия впе­ред стали принятый 17 августа 1810 г. закон «О разделении государ­ственных дел по министерствам» и утвержденное 25 июня 1811 г. по­ложение о министерствах — «Общее учреждение министерств».

Важную роль в формировании министерской системы сыграл М.М.Сперанский, который был одним из авторов указанных законов.

Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (т.е. заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделе­ния на столы. В основу организации каждого министерства был поло­жен принцип единоначалия. Одновременно были провозглашены подчи­нение министров действующим законам и их ответственность за ус­пешность деятельность вверенного им ведомства.

Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству (или главному управлению на правах министерства) в административном отношении и были обя­заны регулярной отчетностью.

Все «места и лица», подчиненные министру, должны были испол­нять его предписания «с точностью и беспрекословно». Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех дол­жностных лиц данного ведомства зависели от министра.

В ведении Министерства внутренних дел сосредоточилось руковод­ство полицией и ее административными учреждениями, охраной об­щественного порядка в городах и сельской местности, пожарным де­лом, городским и земским хозяйством, местными государственными и обгцественными благотворительными заведениями, медицинской и ве­теринарной частью, государственной статистикой.

В различные годы МВД заведовало духовными делами «инословных» (т.е. всех неправославных) исповеданий, ведало гражданским строи­тельством, почтовым делом и др.

В 1863 г. в ведение МВД перешла цензура, а в 1880 г. в состав МВД вошла тайная полиция, занимавшееся политическим сыском и контр­разведкой. В результате, с учетом того, что Министру внутренних дел подчинялись гражданские губернаторы эта должность была ключевой в Российской империи.

В 1865-1868 и 1880-1881 гг. существовало самостоятельное Министер­ство почт и телеграфов, но затем оно окончательно вошло в состав МВД

Министерство юстиции было центральными органом управления всеми судебными учреждениями империи. Министр юстиции был одновременно генерал-прокурором Сената. В его подчинении находились все органы про-

Маркетинг * Mb 4 (77), 2004

куратуры. В 1882 г. на министерство было возложено также рассмотре­ние всех предложений по вопросам государственного управления и законо­дательства, разработанных другими ведомствами, а в 1895 г. -управле­ние местами заключения.

Министерство финансов управляло всеми источниками государ­ственных доходов всеми налогами, повинностями и сборами, заведова­ло бюджетной частью, приходом, расходом и хранением всех государ­ственных средств, государственными кредитными операциями и, со­ответственно, кредитными учреждениями. В отдельные годы в ведении министерства финансов находились недра, горная промышленность и внутренняя и внешняя торговля и таможенные службы. С 1872 г. мини­стерство финансов осуществляло надзор за всеми общественными и час­тными кредитными и страховыми учреждениями, внешними и внутренни­ми займами, изготовлением бумажных и металлических денежных знаков и общими вопросами денежного обращения.

В октябре 1893 г. министру финансов был подчинен созданный тог­да же Отдельный корпус пограничной стралси.

В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государствен­ных счетов, в 1836 г. реорганизованное в Государственный контроль.

В 1905 г. из Министерства финансов в отдельное министерство было выделено Министерство торговли и промышленности, в состав кото­рого вошло Главное управление торгового мореплавания и портов, са­мостоятельно функционировавшее с 1902 по 1905 гг.

Министерство путей сообщения было образовано в 1865 г. из Глав­ного управление путей сообщения и публичных зданий (1832 г.), до это­го Главное управление путей сообщения (1810 г.) и ранее Главное управле­ние водяных и сухопутных сообщений (1809 г.). Создание министерства было связано с динамичным развитием железнодорожного строительства.

Министерство земледелия и государственных имуществ было со­здано в 1894 г. на базе Министерства государственных имуществ (1837 г.) прежде всего с целью упорядочения управления государственными крестьянскими хозяйствами. Постепенно это ведомство стало цент­ральным органом управления сельским хозяйством, а с 1905 г. - инстру­ментом проведения столыпинской аграрной реформы. В 1915 г. это ве­домство было переименовано в Министерство земледелия.

Министерства духовных дел и народного просвещения действовало в качестве самостоятельного министерства в 1865-1868 и в 1880-1881 гг., затем было преобразовано в Министерство народного просве­щения, которое управляло не только государственными учебными за­ведениями, но и Академией наук и государственными научными учреж­дениями и музеями, а одно время и цензурой.

Министерство императорского двора и уделов было образовано в 1826 г. и включало в систему министерского управления такие тради­ционно связанные с личностью монарха и императорской фамилией функции, как заведование дворцами и имениями членов царского семей­ства, российскими орденами, придворными церемониями, императорс­кими театрами и т.д.

Функции Министерства иностранных дел в основном соответство­вали современному пониманию.

В ведении Военного министерства находилось управление казачьи­ми войсками и их территориями, а также некоторыми окраинами, уп­равлявшимися военными губернаторами, а значение министра финан­сов определялось тем обстоятельством, что от него зависело бюджет­ное финансирование всех ведомств. Особое (и независимое от коллег) положение занимали министры иностранных дел, военный и морской, теснее других связанные непосредственно с императором.

Взгляд, мнение, позиция

Стройность системы высших, центральных и местных государствен­ных учреждений Российской империи нарушало наличие Собственной его императорского величества канцелярии, разделенной в 1826 г. на три отделения. Общий контроль за деятельностью учреждений и прохождени­ем службы чиновниками гражданского ведомства осуществляло первое отделение. Второе отделение являлось высшим кодификационным учреж­дением империи. Третье отделение занималось- политическим сыском, охраной государственного строя, а также контролем за деятельностью государственного аппарата управления и выборных учреждений. Министр императорского двора, как правило, был человеком приближенным к импе­ратору.

Упразднение в 1880 г. третьего отделения Канцелярии, а затем и второго отделения означало повышение степени унификации системы министерского управления.

Существенным недостатком сложившейся системы государствен­ного управления было отсутствие коллегиального органа управления в форме «кабинета министров», ведомственная разобщенность, обуслов­ленная правом каждого министра на самостоятельный всеподданней­ший доклад и представление на подпись императору проектов указов, нередко не согласованных с другими министрами и даже противореча­щих политике других ведомств.

Эти причины побудили императора Александра II подписать 15 но­ября 1861 г. Указ о создании Совета министров с целью координации деятельности министерств и сокращения объемов делопроизводства.

Первым Председателем Совета Министров Российской империи был Александра II (12.11. 1861 г. - 01.03. 1881 г.). На этом посту его сменил Александра III, (02.03.1881 — 1882 г.) который также совмещал обязан­ности императора и Председателя Совета Министров Российской им­перии. Поскольку созданный орган не сумел выполнить поставленных перед ним задач он прекратил свое существование в 1882 г.

Упорное нежелание российских императоров создать объединенное правительство во главе с премьер-министром было обусловлено посто­янной боязнью умаления самодержавной власти монарха. От этого принципа пришлось отойти в связи с революционными потрясениями и учреждением первого российского парламента - Государственной думы.

Указом 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в дея­тельности министерств» была декларирована ответственность мини­стров перед Государственной думой и был создан принципиально но­вый орган исполнительной власти - Совет министров, к которому впос­ледствии перешли многие функции, упраздненного 23 апреля 1906 г. Комитета министров.

При этом из ведения председателя Совета министров были выведе­ны главы Военного и Морского министерств, Министерства иностран­ных дел и Министерства императорского двора, подчиненные непос­редственно императору.

В 1905 г. начальник Генерального штаба был выведен из подчинения военному министру, а Главное управление Генерального штаба выделе­но в самостоятельное ведомство. Координация деятельности этих ве­домств и Морского министерства была возложена на Совет государ­ственной обороны.

Председателем Совета Министров Российской Империи был назначен Витте Сергей Юрьевич (19. 10. 1905 г. - 22. 04. 1906 г.). Через год на этом посту его сменил Горемыкин Александр Логгинович (22. 04. 1906 г. - 08. 07. 1906 г.). В середине 1906 г. Председателем Совета Министров Российской Империи стал выдающийся российский реформатор Петр Аркадьевич Столыпин (08. 07. 1906 г. - 11. 09. 1911 г.), который одновременно был и

7

Маркетинг * № 4 (77), 2004 г.

Министром внутренних дел, что давало ему реальную власть для проведе­ния радикальных экономических преобразований. Перед ним стояла слож­ная задача вывести страну из глубокого кризиса вызванного революцион­ными потрясениями, провести реформы практически во всех сферах соци­ально-экономического развития России. Под руководством Столыпина П. А. были разработаны и начали осуществляться земельная, налоговая, воен­ная, судебная реформы, реформы местного самоуправления и в сфере об­разования и культуры.

За пять лет пребывания Столыпина П.А. на посту Премьер-мини­стра ему удалось дать сильный импульс социально-экономическому раз­витию и превратить Россию в одну из наиболее динамично развиваю­щихся стран мира.

Незадолго до трагического убийства Столыпин П.А. начал разра­ботку административной реформы. В структуре государственного уп­равления кроме традиционных министерств:

• Министерство внутренних дел,

• Министерство иностранных дел,

• Министерство финансов,

• Министерство юстиции,

• Министерство торговли и промышленности,

• Министерство земледелия,

• Министерство путей сообщения,

• Военное министерство,

• Морское министерство,

• Министерство народного просвещения, Столыпин П.А. предлагал также создать:

• Министерство здравоохранения,

• Министерство социального обеспечения,

• Министерство труда,

• Министерство местных самоуправлений,

• Министерство национальностей,

• Министерство исповеданий,

Министерство по обследованию, использованию и эксплуатации богатств недр России.

Кроме того, в структуре государственного управления как само­стоятельные ведомства Столыпин П.А. видел Государственный банк и Государственный контроль.

Однако его планом не суждено было сбыться. Трагическая смерть Столыпина П.А. от рук террориста прервала исторические преобразо­вания и впоследствии привела к тяжелейшим социальным катаклизмам.

Новым Председателем Совета Министров Российской Империи стал министр финансов, граф Коковцев Владимир Николаевич (11.09. 1911 г. -30. 01. 1914 г.). После Коковцева В.Н. вновь Председателем Совета Ми­нистров Российской Империи был назначен Горемыкин Александр Лог-гинович (30. 01. 1914 г. - 20. 01. 1916 г.).

Предреволюционный период в истории российской империи, полу­чивший название «распутинщина», ознаменовался агонией царской вла­сти, что, в частности, проявилось в частой смене премьер-министров. Фактически за год сменилось три Председателя Совета Министров Рос­сийской Империи - Штюммер Борис Владимирович (20. 01. 1916 г. — 10. 11. 1916 г.), Трепов Александр Федорович (10. 11. 1916 г. - 27. 12. 1916 г.) и Голицын Николай Дмитриевич (27. 12. 1916 г. -27. 02. 1917 г.)

Если в 1802 г. было создано 8 министерств, то к 1917 г. в Российс­кой империи министерств и главных управлений на правах министерств было 13 (включая Государственный контроль и Главное управление государ­ственного коннозаводства).

Взгляд, .мнение, позиция

Рост числа министерств и их структурных частей был связан прежде всего с усложнением функций государственного организма и экономичес­ким ростом, протекавшим в специфических российских условиях, т.е. при сохранении значительного влияния государства на экономику.

После Февральской революции 1917 г. министерская система в Рос­сии была сохранена. По решению Государственной думы от 1 марта 1917 г. ее члены были назначены комиссарами во все Министерства.

Председателем однородно буржуазного, а затем и первого коали­ционного Временного Правительства России стал Львов Георгий Евге­ньевич (02. 03. 1917 г. - 224.07. 1917 г.). Позднее были утверждены министры Временного правительства.

В мае и августе 1917 г. были образованы новые министерства:

• Министерство труда,

• Министерство почт и телеграфов,

• Министерство продовольствия,

• Министерство государственного призрения, исповеданий. Львова Л.Г. на посту Премьер-министра сменил Керенский Александр

Федорович, который возглавлял второе коалиционное, директорию и третье коалиционное Временное Правительство России (24.07. 1917 г. -25.10. 1917 г.).

После октябрьской революции 1917 г. на основе министерств были созданы Народные Комиссариаты (наркоматы). Первым Председате­лем Совета Народных Комиссаров РСФСР, был избран Ленин (Ульянов) Владимир Ильич. (86.11. 1917 г. - 06.07. 1923 г.)

В структуре государственного управления созданного Союза Совет­ских Социалистических Республик сохранились наркоматы, Совет На­родных Комиссаров СССР также возглавил Ленин В.И. (06.07. 1923 г. — 21.01. 1924 г.).

После смерти Ленина В.И. Председателем Совета Народных Комис­саров СССР был избран Рыков Алексей Иванович (02.02. 1924 г. - 19.12. 1930 г.). После Рыкова А.И. Председателем Совета народных Комисса­ров СССР стал Молотов (Скрябин) Вячеслав Михайлович (19.12. 1930 г. - 06.05. 1941 г.).

Накануне второй мировой войны Председателем Совета Народных Комиссаров СССР был избран Сталин (Джугашвили) Иосиф Виссарио­нович (06.05.1941 г. - 15.03. 1946 г.).

Законом, принятым Верховным Советом СССР 15 марта 1946 г., наркоматы были вновь преобразованы в министерства. Председателем Совета Министров СССР до своей кончины оставался Сталин ИВ. (15.03. 1946 г. - 05.03. 1953 г.).

После смерит Сталина И.В. до распада Советского Союза Предсе­дателями Совета Министров СССР в разные годы были:

• Маленков Георгий Максимилианович (05. 03. 1953 г. - 08. 02. 1955 г.)

• Булганин Николай Александрович (08. 02 1955 г. - 27 03. 1958 г.).

• Хрущев Никита Сергеевич (27.03. 1958 г. - 15. 10. 1954 г.)

• Косыгин Алексей Николаевич (15. 10. 1964 г. - 23. 10. 1980 г. )

• Тихонов Николай Александрович (23. 10. 1980 г. - 27. 09. 1985 г.)

• Рыжков Николай Иванович (27.09. 1985 г. - 26.12 1990 г.).

• Павлов Валентин Сергеевич (14. 01. 1991 г. - 22. 08. 1991 г.) Современная Россия унаследовала от Советского Союза громозд­ кую, достаточно сложную структуру государственного управления. В бывшем Советском Союзе в середине 80-х годов насчитывалось 143 министерства и ведомства, в которых работало 1347,7 тыс. сотрудников аппаратов органов управления. В России в тот период функционировало 54 министерства и ведомства. В 1991 г. после распада СССР в России

Маркетинг *№4 (77), 2004

число министерств и ведомств сократилось почти на треть.

В период экономических реформ 90-х годов делалось несколько попы­ток реформирования системы исполнительной власти.

В частности, в августе 1996 г. в связи с формированием нового прави­тельства была проведена очередная реорганизация органов исполнитель­ной власти. Была объявлено, что повышается роль министерств, на кото­рые были возложены функция по координации деятельности других феде­ральных органов исполнительной власти. Количество министерств сохра­нилось (24), однако название и задачи некоторых министерств изменились. Кроме министерств, в составе органов исполнительной власти России в конце 1996 г. насчитывалось 18 Государственных комитетов, 17 Федераль­ных служб, 5 Федеральных агентств, 3 Федеральные комиссии и 1 Управление.

В апреле 1997 г. в связи с очередной реорганизацией правительства ко­личество министерств было сокращено до 22, однако общее число иных федеральных органов исполнительной власти осталось тем же.

В ходе реорганизации правительства в конце 1998 г. начале 2000 г. были восстановлены отдельные министерства, другие изменили свои названия.

В структуре исполнительной власти, утвержденной после назначения Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова в мае 2000 г. и небольших реорганизаций в 2001-2004 гг. насчитывалось 60 ор­ганов исполнительной власти, ов исполнительной власти —3. Кроме того, функционировали специальные комиссии при Правительстве РФ (табл. 1).

Для структуры федеральных органов исполнительной власти было характерно дублирование фун- _{Таблица L} общее количество кций. Так например, некоторые министерств, ведомств

подразделения администрации в федеральных органах