Дети улиц - состояние и проблемы

устройства детей, его окружных подразделениях, об уполномоченных организациях (службах) по сопровождению замещающих семей и об окружном межведомственном совете по своевременному выявлению детей, находящихся в социально неблагополучном положении [24].

5. Постановление Правительства Москвы от 12 августа 2008 г. №728-ПП «Об итогах реализации Комплексной городской программы профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы и Плане мероприятий по профилактике детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2008-2010 годы». Утверждение названного плана мероприятий сопровождается в постановлении поручениями Департаменту социальной защиты населения города Москвы создать в 2008 году: экспериментальный учебно-методический центр по вопросам профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на базе Государственного учреждения социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних «Отрадное» Северо-Восточного административного округа города Москвы; городскую круглосуточную мобильную службу по оказанию помощи безнадзорным детям на базе Государственного учреждения социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних «Красносельский» Центрального административного округа города Москвы, а также совместно с Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы в течение 2008 г. разработать и внести в Московскую городскую межведомственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав предложения по созданию реестра и добровольной аккредитации общественных организаций, ведущих работу с безнадзорными детьми.

Особого внимания заслуживает пункт 5 постановления, предусматривающий продолжение работы по внедрению ювенальных технологий в работе с детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации. В этой связи, в частности, предусмотрена реализация пилотного проекта «Использование элементов ювенальной юстиции в работе с детьми группы риска в ЮЗАО».

План включает доработку и внедрение модели службы «Ребенок дома»

для межрайонных центров «Дети улиц», расширение деятельности Службы

40

уличной социальной работы [28]. (Следует, однако, учитывать, что в Москве пока утвердилось ограниченное понимание ювенальной юстиции, сводящее ее к специализации судей районных судов города Москвы и особому составу судебной коллегии в Московском городском суде, рассматривающих уголовные дела в отношении несовершеннолетних. Как подчеркивается в докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2007 году, «руководство Московского городского суда продолжает игнорировать интересный и позитивный опыт применения ювенальных технологий в ряде субъектов Российской Федерации» [31]).

Целый ряд постановлений Правительства Москвы был принят в связи с созданием окружных центров «Дети улиц», в том числе:

а) Постановление Правительства Москвы от 6 апреля 1999 г. №276 «О создании Межрайонного центра "Альтернатива" по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних в Западном административном округе»;

б) Постановление Правительства Москвы от 27 апреля 1999 г. №368 «О создании муниципального учреждения "Межрайонный центр по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних" в Зеленоградском административном округе»;

в) Постановление Правительства Москвы от 27 июня 2000 г. №488 «О создании муниципального учреждения "Межрайонный центр по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних" в Северном административном округе»;

г) Постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2001 г. №178-ПП «О создании муниципального учреждения "Межрайонный центр по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних" в Северо-Восточном административном округе»;

д) Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2001 г. №432-ПП «О создании муниципального учреждения "Межрайонный центр по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних" в Северо-Западном административном округе»;

41

е) Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2001 г. №433-ПП «О создании Межрайонного центра по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних в Юго-Восточном административном округе»;

ж) Постановление Правительства Москвы от 18 декабря 2001 г. №1143-ПП «О создании муниципального учреждения "Межрайонный центр по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних" в Южном административном округе».

Правовой статус названных центров в связи с вступлением в силу с 1 января 2003 г. Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве», на основании Гражданского кодекса Российской Федерации и в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 03.06.2003 №419-ПП «О взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы по осуществлению прав собственника имущества государственных унитарных предприятий, казенных предприятий и государственных учреждений города Москвы» был уточнен постановлением Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. №257-ПП «О приведении учредительных документов межрайонных центров "Дети улиц" в соответствие с законодательством» (действует в ред. постановления Правительства Москвы от 29.11.2005 №933-ПП). В результате закрепилась система межрайонных центров «Дети улиц», как государственных учреждений города Москвы [21].

Отдельные аспекты рассматриваемой проблемы представлены в законодательстве Москвы в следующих тематических группах нормативных

правовых актов:

а) акты законодательства, связанные с социальной защитой детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Среди актов этой группы

следует выделить Закон города Москвы от 23 ноября 2005 г. №60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве» и развивающие его положения Закон города Москвы от 20 июня 2007 г. № 22 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года №60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве"» и Закон города Москвы от 5 ноября 2008 г. №56 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года №67 "О ежемесячном пособии на ребенка" и Закон города

42

Москвы от 23 ноября 2005 года №60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве"» [13; 14; 16]. Важную роль в этом направлении сыграло постановление Правительства Москвы от 31 августа 1999 г. №797 «О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – выпускников детских домов и школ-интернатов», установившее четкий правовой режим обеспечения данной категории лиц жилой площадью [18]. В итоге реализации этого режима ни один выпускник, получивший от города квартиру в безвозмездное пользование, не лишился ее. Четкий порядок действий предусматривает постановление Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. №1169-ПП «О реализации мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по оплате жилья и коммунальных услуг в городе Москве» [25] и ряд других нормативных правовых актов, затрагивающих интересы этой категории лиц (в частности это относится к утвержденному постановлением Правительства Москвы от 2 октября 2007 г. №854-ПП новому положению об обеспечении жилыми помещениями в городе Москве детей-сирот и детей,

оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа); б) акты законодательства в сфере образования. Закон города Москвы

от 20 июня 2001 г. №25 «О развитии образования в городе Москве» (в ред. Законов г. Москвы от 10.10.2001 №46, от 29.10.2003 №63, от 22.12.2004 №91, от 15.06.2005 №23) определил позицию в вопросах, касающихся образовательной поддержки детей, которые оказались в сложной жизненной ситуации [8]. В частности, ст. 4.1. (введенная Законом г. Москвы от 22.12.2004 №91) содержит дополнительные гарантии права на образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с Законом активизировалось ведомственное нормотворчество, направленное на решение комплекса проблем, связанных с безнадзорностью детей (например, приказ Департамента образования города Москвы «О дополнительных мерах по совершенствованию воспитательнопрофилактической работы образовательных учреждений Департамента образования города Москвы по предупреждению безнадзорности

и правонарушений обучающихся» №265 от 23.05.2005 г.); в) акты законодательства в сфере государственной молодежной

политики и политики в отношении детства. Основной правовой акт в этой

43

группе – Закон города Москвы от 28 января 2004 г. №4 «О молодежи» (в ред. Закона г. Москвы от 22.11.2006 г. №56). Поскольку возрастные границы, устанавливаемые правом для категорий детей и молодежи, частично пересекаются, к молодежи относится и группа детей в возрасте от 14 до 18 лет. Таким образом, в определенном объеме меры в области государственной молодежной политики относятся и к рассматриваемой проблеме «детей улиц». В частности, в данном Законе выделена глава 5, закрепляющая меры по воспитанию молодых граждан и профилактике негативных проявлений

вмолодежной среде [10]. В политике в отношении детства стратегические цели определены в постановлении Правительства Москвы от 25 марта 2008 г. №195-ПП «О стратегии Правительства Москвы по реализации государственной политики в интересах детей «Московские дети» на 2008-2017 гг.». В документе,

вчастности, утверждается: «Признавая, что в Москве есть дети, живущие

висключительно трудных условиях, и что такие дети нуждаются в особом внимании, Правительство Москвы провозглашает принцип приоритетной адресной поддержки всех категорий социально незащищенных детей, обеспечения реального равенства прав и возможностей для всех маленьких

жителей города» [27].

г) акты законодательства, направленные на государственную поддержку детского движения. В Москве в последние годы этому направлению

государственной деятельности оказывается исключительное внимание. Наиболее значимыми в этой группе нормативных правовых актов следует признать постановление Правительства Москвы от 2 июля 2002 г. №488-ПП «О государственной поддержке детского движения Москвы» и постановление Правительства Москвы от 25 сентября 2007 г. №840-ПП «О Комплексе мероприятий по государственной поддержке развития детского общественного движения в городе Москве на 2008-2010 гг.» [20; 26]. Среди прочих мер последний из названных документов устанавливает требование Префектурам административных округов города Москвы совместно с Департаментом имущества города Москвы передавать в оперативное управление Государственному учреждению города Москвы «Дом детских общественных организаций» Комитета общественных связей города Москвы ежегодно в 20082010 гг. помещения для размещения центров поддержки детского движения

44

вколичестве 8-10 помещений площадью 80-100 кв.м каждое, в том числе

всоответствии с постановлением Правительства Москвы от 18 июня 2002 г. №457-ПП «О размещении на первых этажах строящихся жилых домов объектов социального и общественного назначения» [19].

3.2. Соответствие законодательства Москвы федеральному законодательству и международным стандартам

Представленные в обзоре и другие акты законодательства Москвы соответствуют федеральным законам в той мере, в какой такое соответствие регулируется Конституцией РФ (предметы ведения РФ и субъектов РФ). В своей основе они соответствуют Федеральному закону от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [4], принятие которого исходило из целесообразности имплементации международно-правовых норм, содержащихся в Конвенции ООН о правах ребенка [1], Минимальных стандартных правилах Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) [2] и других актах международного права. Закон 1998 г.

внаибольшей мере (с учетом норм Конвенции ООН и других законодательных актов, прежде всего Семейного кодекса РФ) реализовал в правовой форме идею ответственности государства за реализацию прав ребенка, особенно в трудной жизненной ситуации, в которой он может оказаться.

Законодательство Москвы также соответствует нормам, содержащимся

вФедеральном законе от 24 июня 1999 г. №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», неоднократно подвергавшимся изменениям [5].

Следует подчеркнуть, что в вопросах правовой регламентации по проблемам защиты детства Москва значительно опережает федеральные органы законодательной и исполнительной власти. Достижения в области правотворчества, а еще большие – в программировании мер поддержки детей и молодежи, включая крупное финансовое обеспечение этих мер, являются значительными на фоне явного ослабления деятельности на этом направлении на федеральном уровне. Так, Правительство РФ в 2006 году окончательно

45

отказалось от разработки и принятия Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации (Национальный план действий в интересах детей) и Комплекса первоочередных мер по их реализации. За пятилетие не было принято ни одного федерального закона по защите прав и интересов детей. В ряде случаев законы города Москвы приняты при отсутствии соответствующего федерального закона (как, например, Закон города Москвы «О молодежи»), однако здесь компетенция субъекта РФ не превышена, поскольку в Конституции РФ не определено, в чьей компетенции находятся вопросы государственной молодежной политики.

Анализ актов законодательства Москвы по проблеме беспризорности

ибезнадзорности детей показывает, что к настоящему времени выстроилась достаточно основательная система таких актов, причем наиболее значимыми для практических целей оказываются постановления Правительства Москвы, сопровождающиеся утверждением соответствующих городских программ

икомплексных планов мероприятий.

Сточки зрения содержания этих нормативных правовых актов имеются некоторые спорные установки, которые регулярно проявляются в законодательстве Москвы. Из этих спорных установок обращают на себя

первостепенное внимание следующие.

1.Принимаемые городские программы ориентированы на исполнение

вкрайне короткие сроки, но при этом ожидаемые результаты их реализации существенно завышены, многие из поставленных задач не могут быть признаны реальными. Так, в Городской программе «Год семьи в городе

Москве», утвержденной постановлением Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. №1164-ПП, определены сроки реализации в течение 2008 года, при этом среди прочих ожидаются такие результаты, как сокращение масштабов социального сиротства, обеспечение преимущественного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семейных условиях; создание условий для воспитания в семье и успешной последующей интеграции в общество детей-инвалидов; уменьшение детской безнадзорности и числа правонарушений, совершаемых несовершеннолетними; повышение физического, психического

46

исоциального здоровья населения Москвы [24]. Такие задачи, даже при лучших экономических, кадровых, организационных и других возможностях

иресурсах, заведомо невыполнимы в течение одного года. Аналогично могут быть охарактеризованы ожидаемые результаты от реализации Комплексной программы дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год (утвержденной постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 г. №928-ПП). Среди прочего годовая программа предполагала «обеспечение доступа в Интернет для всех детей» и «создание в городе принципиально новых центров, формирующих у детей мотивацию к знаниям, открытиям, исследованиям, предполагающих реализацию механизмов поощрения развития интеллекта» [23]. Неточность в постановке задач в этом случае грозит формализмом в их исполнении, особенно когда программы и планы фиксируют точные числовые или процентные

показатели.

2. Остается проблемой целесообразность в распределении немалых средств бюджета, выделяемых на цели работы с детьми. Так, «Планом

мероприятий по профилактике детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2008-2010 годы» на цели расширения деятельности Службы уличной социальной работы на весь период предусматривается 160,7 тыс. рублей, в то время как на проведение ежегодных декад правовых знаний в межрайонных центрах «Дети улиц» запланировано затратить 321,5 тыс. рублей [28]. Анализ городских программ, связанных с проблематикой детства, показывает, что при их разработке превалирует стремление свести дело к демонстрации успехов. Слишком много планируется фестивалей, конференций, выставок, издания печатной продукции рекламного характера и т. п., кропотливая работа непосредственно с ребенком за этими мероприятиями иногда почти не видна, в том числе и в аспекте ее финансового обеспечения. Собственно (как показывает и опрос экспертов) эту работу нет времени проводить, поскольку надо значительную часть времени уделять посещению общих мероприятий и установочных учеб (семинаров, совещаний, конференций и т.п.).

47

3.3. Практика применения законодательных актов по проблемам беспризорности и безнадзорности детей

Значительную сложность для Москвы составляет практика правоприменения законодательных актов по проблемам беспризорности и безнадзорности детей. Именно в области правоприменения нередко возникают серьезные противоречия между декларируемой политикой в отношении детей и реальным положением дел.

Проверка исполнения требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности в отношении несовершеннолетних, проведенная Прокуратурой Москвы в 2007-2008 гг., дает аргументы для признания существенных недостатков в системе правоприменения [29]. В частности, проверкой установлено, что за содействием в поиске работы в Службу занятости города Москвы в 2007 г. обратились 30.088 подростков, за 5 месяцев 2008 г. – 7 845, из них по направлению комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в 2007 г. – 119, в 2008 г. (за тот же период) – 29. Службой занятости населения в 2007 г. трудоустроено 24.270 несовершеннолетних, в 2008 году – 6 208, из них по направлениям комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в 2007 г. – 11 подростков, за 5 месяцев 2008 г. – 4. Проверка показала, что содействие в поиске работы несовершеннолетним неэффективно. Надлежащее взаимодействие между комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и службой занятости отсутствует, несмотря на то, что одной из причин совершения правонарушений несовершеннолетними является их незанятость.

Согласно Закону Российской Федерации «О занятости населения

вРоссийской Федерации» (ст. 5) государство содействует обеспечению занятости населения и выделяет категории особо защищаемых граждан, в число которых входит молодежь до восемнадцати лет [3]. В указанных целях введено квотирование рабочих мест для трудоустройства молодежи, закрепленное

вст. 16 ТК РФ, где указывается на возникновение трудовых отношений между работником и работодателем на основании трудового договора в результате направления на работу уполномоченными законом органами в счет

48

установленной квоты. Законом города Москвы «О квотировании рабочих мест

вгороде Москве» от 22 декабря 2004 г. №90 регламентировано, что работодатели, среднесписочная численность работников которых составляет более 100 человек, могут в счет установленной квоты для приема на работу инвалидов трудоустраивать молодежь в возрасте до 18 лет, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет [11]. Согласно информации Государственного учреждения г. Москвы «Центр квотирования рабочих мест», за счет Фонда квотирования рабочих мест

вгороде по состоянию на 07.06.2008 г. создано 1.216 рабочих мест для молодежи до 18 лет, на которые трудоустроено 1.222 лиц. При этом в городе имеются предприятия, не исполняющие требований Закона города Москвы от 22 декабря 2004 г. №90 «О квотировании рабочих мест» в части установленной квоты для приема на работу молодежи в возрасте до 18 лет, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

ввозрасте до 23 лет. Согласно информации Государственного учреждения г. Москвы «Центр квотирования рабочих мест», на территории ЦАО расположено 144 таких предприятий, САО – 34, СВАО – 24, ВАО – 30, ЮВАО – 47, ЮАО – 38, ЮЗАО – 37, ЗАО – 35, СЗАО – 24, Зеленоградский АО – 4. Тем не менее, причины неисполнения требований действующего законодательства указанными предприятиями комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав не выясняют, мер с целью реализации трудовых прав несовершеннолетних не принимается. По результатам проведенных проверок органами прокуратуры в отношении администрации ряда московских предприятий приняты меры прокурорского реагирования. Вместе с тем установлено, что комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав ненадлежащим образом осуществляется контроль за режимом работы несовершеннолетних, а также за созданием необходимых условий для повышения профессионального уровня.

Наиболее сложной для исполнения остается задача эффективной деятельности правоохранительных органов по запрету и искоренению детского труда в соответствии с ратифицированной РФ 25 марта 2004 г. конвенцией МОТ №182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда», где под детским трудом понимается такая работа,

49