Прокурорский надзор

1. Концепция прокурорского надзора на современном этапе

Концепция означает систему взглядов, определенное понимание явлений, процессов в целях выработки конкретных направлений совершенствования деятельности в любой сфере общественной жизни. С 1965 года прокурорский надзор является самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей - самостоятельной учебной дисциплиной. Именно с этого времени, хотя на протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры предпринимались такие попытки, в теории и практике чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по устранению установленных им нарушений закона и др.

В период реформирования государства (с 1990 года) прокурорский надзор, как самостоятельный вид государственной деятельности, стал предметом острой научной дискуссии. Тогда и возникла необходимость разработать научно- обоснованную концепцию организации и деятельности прокуратуры в этих условиях. После серии научно-практических конференций, научных публикаций видных правоведов страны в 1993-1994 годах в стенах НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ был разработан проект концепции развития прокуратуры на переходный период как многофункционального органа за надзором и исполнением законов. Реализация подавляющего большинства положений этой концепции нашла свое отражение в новой редакции ФЗ «О прокуратуре РФ» 1995 года. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения на четко обозначенной концептуальной основе¹.

С точки зрения ученых и практиков, выработанной на основе аналитических и прогностических исследований, предмет и содержание концепции прокурорского надзора, ее сущность состоят в том, чтобы определить:

- степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;

- необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;

- место органов прокуратуры в системе государственных органов;

- соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов государства;

- дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ;

- конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию, организации и деятельности прокуратуры².

Научными исследованиями в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти. В этой связи реформирование российской прокуратуры на современном этапе предлагается осуществить на основе следующих концептуальных идей:

Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Однако правовое государство трудно представить без сильной многофункциональной прокуратуры.

Актуальнейшая проблема единства федерального государства находится в тесной связи с борьбой против местничества и сепаратизма (обеспечение вертикали власти). Позитивное ее решение возможно только при условии реального обеспечения единства законности на всей территории страны. В качестве важнейшего института, цементирующего Российское государство, способна выступить прокуратура как своеобразный гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров всех уровней (кроме Генерального прокурора) не так просто. Принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры препятствует ст. 13 ФЗ «О прокуратуре РФ», где прописана необходимость согласования назначения прокурора субъекта РФ по согласованию с органами государственной власти этих субъектов. На взгляд видных специалистов укреплению независимости прокуроров может послужить законодательное закрепление принципа несменяемости прокуроров (ст. 121 Конституции РФ обеспечивает в отношении судей реализацию этого принципа)³.

Изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране объективно способствует совершенствованию деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях.

Использование такого рода опыта отдельных зарубежных стран по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничеству с общественными организациями, правовой экспертизе нормативных актов определено в концепции как приоритетное направление, заимствование этого опыта. Но вместе с тем, по замыслу авторов концепции, следует избегать принудительного характера внедрения инородных правовых образований в государственно-правовую материю российского общества. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы.

Такой подход, обозначенный в Концепции, предопределяет два этапа реформирования института прокуратуры в РФ: переходного периода и политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания устойчивого правопорядка и реальной борьбы с преступностью. Для осуществления этого направления концепции должны найти законодательное закрепление⁴.

Усиление правозащитной функции прокуратуры. Правозащитный потенциал ФЗ «О прокуратуре РФ» усилен выделением специальной функции надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В концепции выдвигается необходимость решения следующих задач для органов прокуратуры; дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны прав граждан.

И главное - результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.

Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны.

Под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства в настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Соответственно ограничены права прокуроров в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

В концепции предлагается существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в следующих сферах экономики:

- финансов и налогов;

- охране государственной собственности;

- охране природных ресурсов;

- в землепользовании;

- во внешнеэкономической деятельности;

- в добывающих отраслях.

Однако при этом придется преодолеть попытки заинтересованных кругов верхних слоев нашего общества по дальнейшему ослаблению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики⁵.

Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Концепция развития органов прокуратуры излагает необходимость четкого установления пределов и предмета общенадзорной деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала:

- на обеспечении прав граждан и коллективов, определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалиды, недееспособные, несовершеннолетние, престарелые), и предъявление исков в их защиту;

- деятельность тех структур органов власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов - их административная деятельность);

- активизации надзора за совершенствованием ведомственного и местного нормотворчества на предмет их соответствия законам РФ;

- внесении поправки в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» и включении в предмет прокурорского надзора деятельность коммерческих и некоммерческих организаций;

- восстановлении права прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение должностным лицам, допустившим правонарушение.

Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности. Многообразие задач координации круга ее участников, разнопланового характера их деятельности диктует необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ». По замыслу авторов концепции, ее необходимо выделить в законе в самостоятельный раздел, в котором обозначить предмет, основные параметры правового статуса и полномочий прокуроров, как координаторов, а также правовых средств реализаций данной функции⁶.

Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Судебная власть, при безусловном обеспечении независимости суда, не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности. Взаимодействие суда и прокуратуры - это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Здесь следует исходить из того, что любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, ожидает перерождение. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений, путем их опротестования в вышестоящие суды, не может рассматриваться как способ ограничения их независимости.

Напротив, Концепция предполагает необходимую активизацию взаимного контроля суда и прокуратуры за законностью процессуальных действий и решений путем дальнейшего закрепления этих позиций в законодательстве.

2. Решение ситуационной задачи

В квартальном плане работы прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исполнительных учреждениях указаны следующие мероприятия:

1) провести целевую проверку состояния готовности к новому учебному году в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа;

2) проводить проверки жалоб осужденных с выездом в колонию;

3) обеспечить надлежащее реагирование по всем выявленным нарушениям в деятельности администрации ИУ.

Правильно ли определены мероприятия, включенные в план работы названной прокуратуры?

Основные принципы планирования деятельности прокуратуры?

Какие виды планирования существуют в органах прокуратуры?

Опишите учёт и отчётность в органах прокуратуры.

Таким образом, не правильно определены мероприятия, включенные в план работы названной прокуратуры. В план работы можно включить такие мероприятия как посещение учреждения предварительного задержания, заключения, учреждения уголовно-исполнительной системы и учреждения, исполняющие иные меры принудительного характера, назначаемые судом; проверка соблюдений порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутым мерам принудительного характера.

Планирование - разработка системы мероприятий по совершенствованию деятельности прокуратуры на определенный период времени с обязательной их реализацией в работе прокурорских органов.

Планирование представляет собой важнейшее организационное мероприятие, активно влияющее на осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности, способствующее повышению его эффективности, оно позволяет определять перспективы борьбы с правонарушениями, выяснять недостатки в работе прокуратуры и принимать меры по их устранению. Необходимость планирования обусловлена большим объемом текущей работы по рассмотрению и разрешению жалоб, проведению различных проверок, участию в судах по рассмотрению уголовных и гражданских дел и пр. Часто прокурорам приходится стихийно разрешать различные вопросы, касающиеся устранения правонарушений, восстановления нарушенных субъективных прав и охраняемых интересов, привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности. Но, как показывает практика, не все нарушения законности попадают в сферу прокурорского надзора, некоторые оказываются за рамками текущей работы. Во избежание подобных упущений необходимо планировать работу прокуратуры, разрабатывать меры по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.

Планирование способствует совершенствованию деятельности прокуратуры. Известно, что при осуществлении надзора за соблюдением законности подчас выявляются различные недостатки: не всегда правильно устанавливаются нарушения законности, используется устаревшая методика проведения проверок, допускаются ошибки в толковании и применении норм права. Необходимо выяснять причины и условия происшедшего, принимать надлежащие меры.

Планирование, основываясь на глубоком и всестороннем анализе состояния законности, не всегда следует за аналитической работой, а будучи функцией управления, выступает способом организации этой работы, развивает и направляет учет, обработку и оценку соответствующей информации. В этом проявляется взаимная связь планирования и информационно-аналитического обеспечения.

Существо планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения мероприятий и их исполнителей.

В прокурорской практике применяется четыре вида планирования: перспективное, текущее, оперативное и координационное.

Перспективное - это планирование мероприятий на один год, основанное на прогнозировании правонарушений. Преступления и другие нарушения законности - явления стихийные, но выделить закономерности все, же можно. Они связаны со временем, территорией, численностью и составом населения, переселением людей из стран ближнего зарубежья, челночной торговлей, спадом производства и т.д. На основе анализа состояния законности в регионе определяются главные направления деятельности прокуратуры, выявляются наиболее неблагоприятные (с точки зрения соблюдения законности) органы, учреждения, предприятия, организации. На базе этого разрабатываются мероприятия по борьбе с правонарушениями. Главное внимание необходимо сосредоточить на устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, особенно тяжких преступлений. Важно, например, принять меры по предупреждению преступности несовершеннолетних, по борьбе с наркоманией, уклонением от уплаты налогов и т. д. Перспективные планы целесообразно согласовывать с администрацией районов, городов, областей, краев. Все финансовые расходы по реализации плановых мероприятий возлагаются на органы местного самоуправления исполнительной власти субъектов РФ.

Текущее - это планирование на период относительно устойчивого состояния законности в регионе. Оно представляет собой своеобразную программу борьбы с нарушениями законности в течение полугодия. Состояние законности постоянно меняется, и планирование, будучи оперативным, должно отражать его. План - своеобразный акт комплексного реагирования на сложившуюся обстановку в районе, городе, области, крае, республике. Текущее планирование является основным и обязательным для каждого прокурорского органа. Вот почему к нему предъявляется жесткое требование: планирование должно быть реальным. Иногда в планы включаются мероприятия, реализация которых не приносит пользы, причем порой они указываются просто для видимости, с тем, чтобы создать мнение об интенсивности работы прокурорского органа.

Реальность планирования обеспечивается тщательным изучением состояния законности в районе, городе, области, крае, республике. Перед составлением плана должны быть выяснены виды совершаемых в регионе правонарушений, степень их тяжести и распространенности, места совершения, недостатки в работе прокуроров, следователей, инспекторов по дознанию и других должностных лиц.

Реальность текущего планирования обеспечивается оперативным планированием - это планирование работы индивидуально каждым помощником, заместителем прокурора района, города. Оперативный план составляется на один месяц, в него включаются мероприятия из основного плана. Это делается для того, чтобы каждый работник знал о порученных ему заданиях и своевременно их выполнял, мог вносить в него те или иные дополнения, связанные со служебными обязанностями.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. Обязанность координации возложена на прокуратуру, потому что она более всех других правоохранительных органов информирована о состоянии преступности в районе, городе, области, крае, республике, федерации. Надзирая за исполнением законов всеми органами дознания и предварительного следствия, прокуроры получают сведения о видах преступлений, степени их распространенности, местах совершения, раскрываемости и т.д. Сами же правоохранительные органы осведомлены лишь о расследуемых преступлениях.

Координационный план составляется на полугодие и включает в себя мероприятия, согласованные с руководством. В его составлении могут принимать участие руководители судов и органов юстиции. Хотя суды и не относятся к правоохранительным органам, но их деятельность неразрывно связана с последними - суды рассматривают уголовные дела и выносят приговоры, определения, постановления, т. е. выполняют главное - определяют наказание виновным в совершении преступлений лицам. Борьба с преступностью немыслима без применения к виновным мер принуждения, а значит, суды тоже должны принимать участие в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

К числу неотъемлемых и значимых видов деятельности по вспомогательному обеспечению работы прокуратуры относится учет и отчетность. В органах прокуратуры установлена единая система учета работы прокуроров и следственной работы. Кроме того, на прокуратуру в полном объеме распространяются правила учета преступлений.

Важным средством повышения эффективности деятельности органов прокуратуры является правильная постановка учета и отчетности, достоверность статистической информации и надлежащее ее использование в решении практических задач. В настоящее время установлена единая система первичного учета работы прокуроров и следователей. Для обеспечения этого важного направления организационной деятельности в прокуратурах субъектов РФ предусмотрены должности старших прокуроров и прокуроров по оперативному учету и статистике.

Инструкция по ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации утверждена Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 8.

Цели ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации:

- представление в установленном порядке Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям и работникам органов прокуратуры Российской Федерации достоверных статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры;

- последующее использование этих данных для совершенствования деятельности органов прокуратуры, повышения качества информационно-аналитической работы.

Основные задачи ведения ведомственного статистического учета:

- формирование, представление и обработка статистических данных, характеризующих состояние надзорной и иных направлений деятельности органов прокуратуры;

- систематизация, накопление и хранение ведомственной статистической информации на электронных и бумажных носителях и предоставление статистических данных в целях информационного обеспечения управленческой деятельности в органах прокуратуры;

- развитие ведомственной статистической отчетности;

- координация деятельности органов прокуратуры по вопросам формирования ведомственной статистической отчетности на основе единой методики статистического учета.

Ведение ведомственного статистического учета включает:

- разработку и утверждение форм отчетности, характеризующей результаты надзорной и иной деятельности органов прокуратуры;

- организационно-методическое обеспечение статистического наблюдения;

- формирование и представление отчетов;

- обработку, хранение, выдачу и анализ статистических данных.

Виды статистических отчетов в органах прокуратуры (в соответствии с Инструкцией):

- статистические отчеты прокуратур городов, районов, приравненных к ним специализированных прокуратур;

- сводные статистические отчеты прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур;

- сводные статистические отчеты аппарата и отчеты подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- сводные отчеты Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Для ведения учета и статистической отчетности в прокуратурах субъектов РФ и в Генеральной прокуратуре РФ образованы и действуют специальные подразделения. В прокуратурах городов и районов, приравненных к ним прокуратурах, ведение учета и подготовка отчетности возложена на прокуроров.

Виды статистических отчетов в органах прокуратуры:

- ведомственная статистическая отчетность «О рассмотрении заявлений и сообщений о преступлении» по форме 2-Е, утвержденная постановлением Госкомстата России от 11 июня 1997 г. № 39. В соответствии с ней городские, районные и приравненные к ним прокуроры каждое полугодие представляют вышестоящим по подчиненности органам единый отчет о результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях;

- ведомственная статистическая отчетность - "Отчет о работе прокурора" по форме П, утвержденная постановлением Госкомстата России от 16 февраля 1993 г. № 20 (с последующими изменениями и дополнениями). Данный отчет состоит из восьми разделов и содержит показатели о надзоре за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, данные об участии прокурора в арбитражном, гражданском и уголовном судопроизводстве, о работе по рассмотрению и разрешению жалоб, за исполнением уголовного наказания и гласности в деятельности прокуратуры (выступлениях в средствах массовой информации);

- федеральная государственная статистическая отчетность - «Отчетность о следственной работе» по форме 1-Е, утвержденная Постановлением Госкомстата России от 20 апреля 2000 г. № 31. Эта отчетность предусматривает представление данных о результатах расследования уголовных дел следователями прокуратуры, органов внутренних дел, а также органами дознания таможенных органов.

В соответствии с правилами единого учета преступлений (зарегистрированных в установленном порядке) на выявленное преступление составляются документы первичного учета в виде: статистических карточек, результатов расследования преступления, на лицо, совершившее преступление, о движении уголовного дела, о результатах возмещения материального ущерба и изъятия предметов преступной деятельности и других данных о преступлениях.

Ведение регистрационных документов на преступления, лиц их совершивших, уголовные дела, а также статистической отчетности по преступлениям возложена на органы внутренних дел. Поэтому вся информация о преступлениях, лицах, их совершивших, и уголовных делах сосредоточивается в информационных центрах МВД. В органах прокуратуры применяются и иные формы отчетности. Одни из них предназначаются для специализированных прокуратур, другие носят временный характер.

Список использованных источников:

Нормативно - правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.] // Российская газета. - 1993. - 25 декабря, (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).

2. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.

Научная и учебная литература:

3. Винокуров Е.Ю. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшее образование, 2011. - 460 с.

4. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: учебное пособие / Н.В. Григорьева, А.Я. Меженцева, А.А.Сумин. - М.: Изд - во Юриспруденция, 2011. - 256 с.

5. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 О прокуратуре Российской Федерации (постатейный) // СПС Консультант Плюс, 2010. - 325 с.

6. Матушевский Р.Г. Прокуратура и прокурорский надзор: учебное пособие / Р.Г. Матушевский, В.А. Пятаков. - М.: Изд - во А-Приор, 2010. - 160 с.

7. Поляков М.П. Прокурорский надзор: конспект лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Высшее образование, 2010. - 165 с.

8. Смоленский М.Б. Прокурорский надзор: учебное пособие / М.Б. Смоленский. – М.: Изд - во Феникс, 2010. - 189 с.

1 О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.

2 Винокуров Е.Ю. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшее образование, 2011. - 460 с.

3 Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.] // Российская газета. - 1993. - 25 декабря, (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).