Тема 3. Административно-правовые отношения. Административно-правовой статус граждан

1. Понятие и виды административно-правовых отношений

2. Субъекты административного права

3. Понятие и содержание административно-правового статуса гражданина Российской Федерации

4. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей.

Административно-правовые отношения возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций, а также по поводу осуществления исполнительными органами управленческих функций.

Объектом административно-правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти.

Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны — субъекта управления (управляющей стороны).

Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица). Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия.

Порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм состоит в том, что ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти.

Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность).

Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это — юридические факты, то есть обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения.

В качестве юридических фактов выступают, действия и события.

События — явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и другие).

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.

Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т. е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие — возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Например, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.

Неправомерные действия не соответствуют требованиям адми- нистративно-правовых норм, нарушают их. Это — дисциплинарные и административные проступки как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относится также бездействие (например, непринятие органами внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

Административно-правовые отношения можно классифицировать по следующим основаниям.

По форме возникновения связи власть-подчинение:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это — собственно властеотношения;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Можно выделить также внешние и внутриорганизационные административно-правовые отношения. В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т. п.);

б) возникающие в рамках внешней сферы управления, т. е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

Различают субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Для первых характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Вторые — это, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).

По юридическому характеру взаимодействия их участников выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Это — связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами);

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т. п.). Эти две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об администра­тивных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти.

2. Субъекты административного права

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений, носителями соответствующих прав и обязанностей.

Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.

К числу индивидуальных субъектов относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

Специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие, должностные лица. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти.

К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации — государственные и негосударственные.

Административная правоспособность определяется особенностями управленческой сферы. Соответственно каждый, кто нормами административного права наделен правами и обязанностями в этой сфере, рассматривается в качестве субъекта административного права.

Административная правоспособность возникает с момента рождения лица или создания организации и прекращается со смертью лица или ликвидации организации.

Под административной дееспособностью понимается способность субъекта административного права своими действиями осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести административную ответственность за свое поведение. Дееспособность также является важнейшим элементом административно-правового статуса наряду с правоспособностью.

Момент возникновения административной дееспособности четко административным законодательством не определен. Так, в соответствии со статьей 60 Конституции Российской Федерации гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

В ряде случаев частичная дееспособность может наступать и ранее этого возраста. Например, граждане, достигшие 14 летнего возраста, обязаны иметь документ, удостоверяющий их личность. Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.

На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т. е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В компетенции выражается административная правоспособность. В ней определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, т. е. их дееспособность. Например, закрепленная в ст. 114 Конституции РФ компетенция Правительства и соответствующие ей полномочия одновременно отражают его право- и дееспособность как субъекта административного права.

Для органов управления способность участвовать в административно-правовых отношениях является их прямой обязанностью, ибо она есть основное средство реализации компетенции, а следовательно, и правоспособности.

Российское государство, субъекты Федерации в конкретных административно-правовых отношениях непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов. Это означает, что субъектом административно-правовых отношений является, например, не республика, не край или область, а их органы управления.

Права и обязанности субъектов административного права делятся на абсолютные и относительные.

Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит только от волеизъявления гражданина. К абсолютным относятся право граждан участвовать в управлении государством непосредственно и через своих представителей; право граждан на объединение; право граждан на свободу, личную неприкосновенность и др.

Относительными являются такие права, реализация которых также зависит от наличия фактических возможностей для их осуществления. Например, обязанность проходить военную службу по призыву в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» имеют только граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, годные к военной службе по состоянию здоровья и не имеющие освобождения или отсрочки от призыва на военную службу.

Другим критерием деления прав и обязанностей субъектов административного права является их деление на общие и специальные.

Общие права и обязанности распространяются на все сферы государственного управления. Специальные административные права и обязанности — это права и обязанности граждан в определенной сфере государственного управления, например, в сфере безопасности транспорта.

К административной ответственности гражданин или организация привлекается за совершение административного правонарушения т. е. виновного действия или бездействия, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Государственные служащие в рамках норм административного права также могут привлекаться к дисциплинарной ответственности.

3. Понятие и содержание административно-правового статуса гражданина Российской Федерации

Гражданин выступает в качестве субъекта административного права как участник административно-правовых отношений, имеющий права и обязанности, закрепленные в актах административного за­конодательства. Административные права и обязанности гражданина образуют в своей совокупности его административно-правовой статус.

Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности.

Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митин­ги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59) и др. Это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно- трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), причем никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35). Наконец, нормы, определяющие адми­нистративно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии. Таким образом, гражданин Российской Федерации приобретает дополнительные к статусу личности права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления можно объединить в три блока.

Первый охватывает права и обязанности граждан, необходимые им для участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также посредством равного доступа к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ). Их реализация требует прежде всего активного волеизъявления самих граждан как субъектов административного права.

Второй блок прав и обязанностей граждан отличается тем, что для их реализации необходима активная деятельность и как минимум — содействие органов государственного управления. В самом деле, без поддержки, помощи и соответствующей реакции органов государственного управления граждане не в состоянии реализовать свое право на проведение собраний, митингов, демонстраций и других публичных мероприятий (ст. 31 Конституции РФ), право на объединение для защиты своих интересов (ст. 30), право на обращение лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), ит. д.

Кроме того, реализация прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления требует от органов исполнительной власти, должностных лиц многообразной функциональной деятельности по их защите, государственной гарантии, созданию условий для практического осуществления, наконец, просто доброжелательного отношения. Так, каждый гражданин имеет право на равную защиту закона от какой бы то ни было дискриминации, никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию и т. д.

Третий блок прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления связан с их участием в деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве членов научно-технических, экспертно-консультативных, координационных советов, межведомственных и рабочих комиссий, внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов.

Административно-правовая защита прав и свобод граждан включает в себя юридические гарантии защиты указанных прав, которые можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.

Суды, рассматривая уголовные, гражданские и другие категории дел, в том или ином виде осуществляют контроль за соблюдением органами исполнительной власти и их должностными лицами прав и свобод граждан, созданием условий для выполнения ими своих обязанностей.

Суд и судь рассматривают дела, вытекающие из административных правоотношений, административно-правовых споров, возникающих в процессе повседневной деятельности органов государственного управления и должностных лиц позитивного характера (например в связи с решением вопросов о выдаче лицензий, разрешений), а также в связи с совершением административных правонарушений как физическими, так и юридическими лицами.

Особое место среди судебных гарантий прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления занимает деятельность Конституционного Суда РФ. По жалобам граждан, запросам должностных лиц органов исполнительной власти (например, главы администрации субъекта РФ), законодательных органов (например, Государственной Думы) он рассматривает дела о проверке конституционности, т. е. о соответствии Конституции РФ конкретных норм (статей), конкретных правовых актов (законов, указов Президента, правительственных актов и др.), как правило, непосредственно связанных с конституционными правами, свободами и обязанностями граждан.

Внесудебные гарантии осуществляются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами и направлены на обеспечение реализации гражданами их прав, свобод, законных интересов и их защиту, а также на обеспечение исполнения гражданами своих обязанностей.

За неисполнение своих обязанностей по реализации и защите прав граждан должностные лица несут ответственность, а акты управления, которые ущемляют права граждан, отменяются.

Одной из важнейших гарантий реализации прав и свобод личности являются механизмы деятельности главы государства — Президента РФ, который, согласно ст. 80 Конституции, является гарантом прав и свобод граждан. Эту функцию Президент РФ реализует путем издания нормативных правовых актов, направленных на защиту личности, а также участвуя в законотворческом процессе. Важное место в защите прав и свобод граждан занимает Администрация Президента Российской Федерации, в составе которой находятся управления по обеспечению конституционных прав граж­дан, по работе с обращениями граждан, а также ряд других, в задачи которых входит содействие реализации полномочий Президента РФ как гаранта основных прав и свобод человека.

Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека был преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.

Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации была учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который вправе направлять в государственные органы и органы местного самоуправления свои заключения, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и интересов детей.

В соответствии со ст. 114 Конституции меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ. Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Прави­тельстве РФ) оно обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, а также осуществляет иные функции в данной сфере.

Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод человека в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренным Конституцией, является институт Уполномоченного по правам человека. Его деятельность регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном г правам человека в Российской Федерации».

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ и о правах гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

В сфере исполнительной власти важными являются и процессуальные механизмы защиты прав и свобод граждан. Осуществление такой защиты происходит в определенном процессуально-процедурном порядке, как правило, с вынесением акта применения.

В соответствии с законодательством РФ защита прав и свобод граждан осуществляется соответствующими государственными органами, для которых характерны свои процессуальные особенности деятельности, в том числе свои механизмы защиты прав и свобод.

4. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации равными правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции), кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

По своему объему и конкретному содержанию административная правосубъектность иностранных граждан может быть общей, особенной и специальной.

Общая административная правосубъектность иностранных граждан по своему содержанию близка к право-дееспособности граждан России, за некоторыми изъятиями и ограничениями. Иностранные граждане, в частности, не могут состоять на государственной и муниципальной службе в России, участвовать в выборах, не могут допускаться к являющимся государственной тайной сведениям, на них не распространяется воинская обязанность российских граждан.

Особенная административная правосубъектность различных категорий иностранных граждан определяется целью, а также длительностью времени их пребывания на территории России (постоянно проживающие, временно пребывающие, проезжающие нашу страну транзитом).

Специальная административная правосубъектность иностранных граждан выражается в наличии специфических прав и обязанностей у некоторых категорий иностранных граждан, например, у дипломата, у получивших политическое убежище лиц и других.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:

документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;

разрешение на временное проживание;

вид на жительство;

иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором РФ в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства включают в себя ряд ограничений их прав и сокращение обязанностей. Так, в частности, они не могут занимать должности в государственных органах и заниматься определенной деятельностью, если законодательством РФ назначение на такие должности и право заниматься такой деятельностью обуславливается гражданством Российской Федерации. Вместе с тем иностранные граждане вправе в соответствии с законодательством РФ поступать на военную службу по контракту.

Согласно Закону в Российской Федерации допускается временное пребывание, временное проживание или постоянное проживание иностранных граждан.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы или указанного срока, если на момент истечения указанных сроков им не получено разрешение на продление срока пребывания либо разрешение на временное проживание.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с названным Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

За нарушение законодательства к иностранным гражданам и лицам без гражданства могут применяться такие меры административного принуждения, как депортация (мера пресечения) и административное выдворение за пределы Российской Федерации (мера административного наказания), назначаемое судом (судьей).