Тема 11. Административная юрисдикция.

1. Понятие и основные черты административной юрисдикции.

2. Производство по жалобам.

3. Дисциплинарное производство.

4. Задачи и правовые основы организации производства по делам об административных правонарушениях.

1. Понятие и основные черты административной юрисдикции.

Административная юрисдикция может пониматься в широком и узком смысле.

В узком смысле слова административная юрисдикция - это административно-процессуальная деятельность уполномоченных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемая во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и издания по поводу спора юрисдикционного акта, а также применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.

Действующим административным правом закреплен порядок разрешения индивидуальных дел, в основе которых лежит конкретный спор о праве. Два момента при этом необходимо особо подчеркнуть. Это — защита прав и законных интересов граждан — участников административно-правового спора и возможность применения в результате разрешения конкретного спора мер административной или дисциплинарной ответственности.

Наиболее выраженными вариантами административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.

В широком смысле слова административно-юрисдикционное производство не сводиться исключительно к порядку рассмотрения и разрешения спорных ситуаций. Речь идет о специальных полномочиях по применению не ответственности, а иных мер административного принуждения: административно-предупредительных и административно-пресекательных.

Их применение не является формой юридической реакции на административно-правовые споры. Тем не менее они являются административно-принудительными средствами, равно как и применение, например, мер административной ответственности. Их специфика состоит лишь в отсутствии административно-правового спора.

Подобного рода дела далеко не во всех случаях должным образом процессуально оформлены. Но их разрешение является прямой обязанностью соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), причем в своем подавляющем большинстве подобные индивидуальные дела возникают по инициативе именно этих органов и лиц. Такого рода действия, прямо затрагивающие законные интересы не только физических, но и юридических лиц, нуждаются в соответствующей процессуальной регламентации.

В практике реализации исполнительной власти непосредственное административное принуждение (без применения мер ответственности) используется достаточно широким кругом исполнительных органов (должностных лиц). В частности, их используют практически все контрольно-надзорные органы (должностные лица), относящиеся к аппарату исполнительной власти.

Процессуальное оформление применения подобных мер принудительного характера осуществляется на различном юридическом уровне. Например, оно имеет место в ряде законодательных актов: антимонопольном, о стандартизации, об экологической экспертизе, в Таможенном кодексе и т. п. Правительством РФ утвержден ряд правил, например: о порядке проведения государственной экологической экспертизы; о государственном ветеринарном надзоре; государственном земельном контроле. Процессуальные нормы такого рода содержатся также в положениях о контрольно-надзорных органах.

Процессуальное регулирование применения административно- предупредительных мер и мер пресечения осуществляется также специальными ведомственными правилами (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования; Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства; Порядок проведения государственного контроля и надзора за соблю­дением обязательных требований государственных стандартов; Порядок выдачи предписаний при проведении этого контроля; Инструкция о порядке изъятия должностными лицами Федеральной налоговой службы документов, свидетельствующих о сокрытии доходов).

Равнозначны с ними и процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, как-то: доставление; административное задержание физического лица; привод; личный досмотр и досмотр вещей; досмотр транспортных средств; изъятие документов и вещей; отстранение от управления транспортными средствами и медицинское освидетельствование на состояние опьянения и т. п.

Таким образом, сопоставление основных признаков административной юрисдикции с анализом юридических свойств, присущих мерам административного принуждения, дает возможность определить административную юрисдикцию шире, а именно в качестве административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения.

2. Производство по жалобам.

Жалобы всегда связаны с мнением лица о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов. Для установления правомерности либо необоснованности такого рода акций граждан, а также в интересах зашиты их субъективных прав и предусматривается специальное производство. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном.

Конституция РФ предусматривает судебное обжалование решений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Но существует и административный порядок обжалования этих же действий и решений.

Общие правила административного производства по жалобам следующие. Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должностного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разрешения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается обжалование по команде, т. е. через то должностное лицо, чьи действия обжалуются; последний обязан передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями (например, это установлено для военнослужащих). Если жалоба поступила в орган, не компетентный разрешить ее, он обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки разрешения их жалоб (например, жалобы военнослужащих разрешаются в семидневный срок).

Жалоба подлежит проверке, т. е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть в порядке исключения продлено до двух месяцев. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы. Решение по жалобе должно быть мотивированным и своевременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, т. е. она не удовлетворена, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Решение по жалобе в пользу заявителя, по общему правилу, влечет за собой отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи действия были признаны в административном или судебном порядке неправомерным.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

3. Дисциплинарное производство.

Здесь суть заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взысканий. В отношении государственных служащих речь идет о совершении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений. Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде следующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.

Государственный служащий, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности.

До применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также проводится служебная проверка (расследование) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки.

Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.

За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служащего; соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка. Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, совершение которых наказуемо в ином порядке.

Дисциплинарное взыскание налагается прямым начальником в устной (замечание, выговор) или письменной форме. Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) служащему, подвергнутому взысканию, под расписку.

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Руководитель, применивший взыскание, может снять его досрочно по собственной инициативе, по ходатайству трудового коллектива при условии добросовестного поведения работника.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован по команде (административный порядок) или в суд.

4. Задачи и правовые основы организации производства по делам об административных правонарушениях.

Административно-процессуальная деятельность по делам об административных правонарушениях в своих основах регламентируется в общефедеральном масштабе.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

а) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе мер по обеспечению производства по такого рода делам;

б) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В Кодексе об административных правонарушениях закреплены правовые основы, т. е. те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел. Выражаются они в следующем.

Прежде всего в этом смысле акцент сделан на задачах производства, каковыми являются:

а) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела;

б) разрешение его в точном соответствии с законодательством;

в) обеспечение исполнения вынесенного постановления;

г) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Определены обстоятельства, которые исключают производство по делам об административных правонарушениях.

Установлено, что производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

отсутствие события и состава административного правонарушения;

издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания;

отмена закона, устанавливающего административную ответственность;

истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении установленного законодательством срока давности привлечения к административной ответственности.

Названные обстоятельства относятся как к физическим, так и к юридическим лицам.

Кроме того, установлены обстоятельства, исключающие производство в отношении физических лиц, не достигших на момент совершения противоправных действий (бездействия) 16 лет или совершивших их в состоянии невменяемости или крайней необходимости. К таким обстоятельствам отнесена также смерть физического лица, в отношении которого ведется производство.

Производство ведется на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Оно может вестись также на государственном языке республики, на территории которой находятся уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях органы и должностные лица. Лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном (или другом) языке, а также пользоваться услугами переводчика.

Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению.

Исключение составляют случаи, когда это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а также если того требуют интересы обеспечения безопасности участников производства, членов их семей, их близких, наконец — защиты чести и достоинства этих лиц. Решение о закрытом рассмотрении выносится органом (должностным лицом), рассматривающим дело.

Лица, участвующие в производстве, вправе заявить ходатайства, подлежащие обязательному и немедленному рассмотрению. Форма ходатайства письменная. Судья, орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело, может отказать в удовлетворении ходатайства.

Для привлечения нарушителей к административной ответственности большое значение имеет определение круга государственных органов (должностных лиц), полномочных рассматривать и решать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с действующим законодательством применять нормы права по одному и тому же делу об административном правонарушении могут несколько правоприменительных органов. Нередко дело передается от одного органа к другому, причем каждый из них совершает лишь те правоприменительные действия, которые отнесены к его компетенции.

Так, государственные инспекции и их должностные лица выявляют нарушения, задерживают нарушителей, составляют протоколы о правонарушениях; другие органы (должностные лица), уполномоченные законом, рассматривают эти дела; учреждения банка принимают штрафные суммы; судебные приставы исполняют постановления о назначении административных наказаний и т. д.

В КоАП устанавливается система органов, уполномоченных рас- сматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных действующим законодательством.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, рассматриваются в пределах установленных полномочий:

судьями (мировыми судьями);

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами, либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

мировыми судьями;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Основным субъектом применения мер административной ответственности являются не суды как коллегиальные органы, а судьи (мировые судьи), реализующие свою компетенцию единолично. Компетенция судей определяется Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», а мировых судей — Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации».

Полномочия федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях определены законодательством Российской Федерации, прежде всего КоАП, а также положениями об указанных органах. В субъектах Российской Федерации полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях устанавливаются законами этих субъектов.

КоАП определены должностные лица, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях – это:

руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, заместители;

иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные, инспекционные или контрольные функции.

Конкретный перечень должностных лиц, наделенных юрисдикционными полномочиями, устанавливается приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают уполномоченные должностные лица данных органов.

Подведомственность дел об административных правонарушениях представляет собой закрепление в КоАП (глава 23), других законодательных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях между органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать такие дела.

При этом необходимо отметить, что в КоАП органы и должностные лица по характеру своих полномочий, касающихся административных правонарушений, подразделяются на две группы.

Органы и должностные лица, входящие в первую группу, полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Органы и должностные лица, отнесенные ко второй группе, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, т. е. они фактически полномочны возбуждать производство по делам об административных правонарушениях.

Значительное количество административных правонарушений рассматривается судьями судов общей юрисдикции. Судьями рассматриваются самые серьезные дела об административных правонарушениях, влекущие возможность применения, в частности, таких административных наказаний, как административного выдворения, административного ареста, дисквалификаци.

Так, судьями рассматривается большинство административных правонарушений, посягающих на права граждан (глава 5 КоАП). Это, например, нарушение установленного законом порядка подсчета голосов (ст. 5.24); принуждение к участию или отказу от участия в забастовке (ст. 5.40) и ряд других.

В сфере посягательств на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (глава 6) судьям подведомственны такие правонарушения, как: потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст. 6.9); занятие проституцией (ст. 6.11) и др.

Судьями также рассматриваются административные правонарушения, содержащиеся и в других главах КоАП: административные правонарушения, посягающие на охрану собственности (глава 7), административные правонарушения в про­мышленности, строительстве и энергетике (глава 9), правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (глава 10), административные правонарушения на транспорте (глава 11), админи­стративные правонарушения в области связи и информации (глава 13), административные правонарушения в области предпринимательской деятельности (глава 14), а также в ряде других областей.

КоАП относит к подсудности судей дела о правонарушениях, влекущих за собой, как правило, такие административные наказания, которые правомочен назначать только судья (например, конфискацию орудия или предмета правонарушения или административный арест).

Говоря о компетенции судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, необходимо отметить, что судьями районных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, и др. На практике в подавляющем числе случаев дела рассматриваются мировыми судьями.

Кроме того, в соответствии с КоАП к полномочиям судей общей юрисдикции относится также рассмотрение дел об административных правонарушениях, которые могут рассматриваться ими в случаях передачи органом или должностным лицом, к которым поступило данное дело. Составы данных правонарушений определены в ч. 2 ст. 23.1 КоАП. В этих случаях одни и те же составы административных правонарушений относятся и к подсудности судей, и к подведомственности соответствующих органов или должностных лиц.

Передача такого дела на рассмотрение судье объясняется различным объемом административных наказаний, применяемых к правонарушителям - у судей он шире.

Районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают:

дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетн ими;

дела о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35); о нарушении порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 5.36), а также других административных правонарушениях, по­сягающих на права несовершеннолетних.

Органы внутренних дел (полиция) в соответствии с КоАП рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 23.3. Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административных наказаний согласно КоАП наделены должностные лица органов внутренних дел:

начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) полиции и их заместители;

начальники линейных управлений (отделов, отделений) полиции на транспорте, их заместители, начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) полиции на транспорте, начальники линейных пунктов полиции;

должностные лица Государственной инспекции безопасности дорожного движения, участковые уполномоченные полиции.

Военные комиссары субъектов Российской Федерации, городов (без районного деления), административных округов, а также военные комиссары объединенных военных комиссариатов рассматривают, в частности, административные правонарушения в виде неисполнения военно-транспортных мобилизационных обязанностей (ст. 19.25), непредставления в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет (ст. 21.1); уклонения от медицинского обследования (ст. 21.6).

Кроме указанных органов, в соответствии с КоАП в пределах установленной компетенции дела об административных правонарушениях рассматривают органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; налоговые органы; таможенные органы; органы экспортного контроля; пограничные органы, а также ряд других органов (всего их около восьмидесяти).