Административное право Козлов Ю.М,

Текст відскановано. Можуть бути помилки.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401 К59

Федеральная программа книгоиздания России

Рецензенты:

Н.Г. Салищева, кандидат юридических наук, доцент; кафедра правовых дисциплин Московского колледжа управления и права

Козлов Ю.М.

К59 Административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 1999.–320с. ISBN 5-7975-0197-Х (в пер.)

Учебник написан в соответствии с федеральным компонентом государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования юридического профиля.

В учебнике рассматриваются все вопросы, предусмотренные программой по административному праву для юридических техникумов и колледжей: административно-правовые нормы и отношения; субъекты административного права; правонарушения и ответственность; правовые основы управления в отраслях материального производства и социально-культурной сферы.

Для студентов и преподавателей средних специальных учебных заведений юридического профиля. Может быть полезен для студентов юридических вузов и факультетов, а также для государственных служащих.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401

1

2

Глава 12. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

3

РАЗДЕЛ VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

4

Глава 23. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ

Глава 24. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ

5

Введение в курс административного права: исполнительная власть

Административное право наряду с конституционным и гражданским правом является одной из основных отраслей российской правовой системы. Это объясняется прежде всего тем, что административное право – это именно та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти (иногда ее называют административной властью), которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Отсюда вытекает следующий вывод: чтобы понять сущность административного права и особенности административно-правового регулирования, необходимо прежде всего выяснить, что представляет собой сама исполнительная власть. Ведь именно она является своеобразным фундаментом данной отрасли российского права.

Вот почему изучение административного права начинается с определения сущности и социального назначения исполнительной власти.

Исполнительная власть – категория особого рода и, что необходимо подчеркнуть, новая для организации государственной власти в России на современном этапе ее развития. Внедрению этого понятия в законодательный и практический обиход способствовал тот факт, что Конституция РФ 1993 г. восприняла широко распространенный в западном мире принцип разделения властей. До того как в ст. 10 Конституции РФ было зафиксировано, что государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, во всех советских и российских конституциях термин «исполнительная власть» отсутствовал. Широко использовался иной термин, а именно «государственное управление».

Вэтой связи интересны два вопроса: что реально представляет собой исполнительная власть

икаково ее соотношение с государственным управлением? Ответ на эти вопросы можно получить на базе анализа всего действующего российского законодательства, и, конечно, прежде всего норм Конституции РФ.

Итак, что характерно для исполнительной власти?

Прежде всего необходимо учитывать, что речь идет о ветви или разновидности единой по своей сути государственной власти. Ее реализация предполагает взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей, каждая из которых имеет свое конкретное назначение, особые формы выражения, а также и особых субъектов. В этом смысле, например, для законодательной власти характерно то, что ее назначение заключается в решении на общегосударственном или региональном уровне основных вопросов социального, экономического

ииного характера, осуществляемом в форме принятия законов. На долю органов судебной власти приходится выполнение в соответствующих формах законоохранительной функции.

Естественно, что и исполнительной власти присущи свои особенности. Свое выражение они находят в следующем;

1.В процессе реализации исполнительной власти осуществляется главное, без чего практически не возможна деятельность любого рода, а именно исполнение принятого по тому или иному вопросу решения. Очевидно, что применительно к государству речь может идти прежде всего об исполнении тех норм (правил), которые находят свое закрепление в соответствующих законах. И именно эта задача в рамках механизма разделения властей составляет основное содержание функционального назначения исполнительной власти. Соответственно реализация исполнительной власти есть не что иное, как процесс реализации законов, как, впрочем, и подзаконных нормативных актов. Это такой особый вид государственной деятельности, в процессе которого осуществляется правоприменение (исполнительство). При этом достигаются следующие цели: прямое исполнение требований действующего законодательства; обеспечение нормальной и эффективной работы находящихся под воздействием исполнительной власти разнообразных объектов экономики, культуры и т.п.; обеспечение реализации демократических прав и свобод граждан, обязанностей государства перед обществом.

2.Исполнительная власть имеет особые правовые формы своего выражения, каковыми являются нормативные и индивидуальные акты. С их помощью решаются все основные задачи правоприменения в процессе реализации исполнительной власти. Эти акты подзаконны. В

6

научной и учебной литературе их характеризуют в качестве правовых актов управления.

3. Особенно показательно то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это означает, что ее реализация отнесена к компетенции специальных субъектов. Соответственно в государственно-властном механизме (т.е. в системе государственных органов) выделяется особое звено, именуемое органами исполнительной власти. Так, в соответствии со cт.77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Говоря об органах исполнительной власти, следует учитывать ряд обстоятельств. С одной стороны, действующее федеральное и региональное законодательство, а также соответствующие подзаконные правовые акты нередко используют при характеристике организационных форм реализации исполнительной власти различного рода формулировки: органы исполнительной власти; исполнительные органы; государственные органы управления; исполнительные органы государственной власти; исполнительно-распорядительные органы государственной власти; органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, и т.п. Подобное терминологическое разнообразие объяснимо созвучностью терминов «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган». Мало того, эти термины практически тождественны, ибо орган исполнительной власти не может не быть одновременно и исполнительным органом.

С другой стороны, «исполнительные органы» – термин собирательный, дающий возможность характеризовать любой орган, осуществляющий деятельность исполнительного характера. Так, исполнительные органы имеются в системе местного самоуправления. Однако в соответствии со ст.12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти. Исполнительные органы имеются также в общественных объединениях, в коммерческих структурах, на предприятиях и в учреждениях; все эти образования также не являются государственными органами. Между тем органы исполнительной власти в конституционном смысле являются прежде всего государственными органами. А это означает, что в буквальном смысле, органы исполнительной власти – это только такие исполнительные органы, на которые действующим законодательством возложено осуществление специфической государственной функции правоприменительного (исполнительного) характера. Следовательно, в подобных границах реализуется государственная власть; в иных вариантах речь идет о реализации властных полномочий, не имеющих государственного характера.

Основной вывод, вытекающий из изложенных положений, заключается в следующем: поскольку исполнительная власть является ветвью государственной власти, ее субъектами, т.е. органами, практически реализующими ее функции, могут быть признаны только государственные органы, наделенные исполнительной компетенцией. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.

Вместе с тем появилась возможность более углубленной характеристики самой исполнительной власти. Она производна от общего понимания самой власти как политико- правовой категории. В подобном смысле власть представляет собой право, способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение подвластных субъектов. Исполнительная власть эти качества проявляет в общегосударственном масштабе, т.е. по отношению к различным индивидуальным и коллективным элементам государственно- организованного общества.

В этой связи закономерен следующий вопрос: как, каким образом достигаются цели исполнительной власти? Ответ на данный вопрос предполагает учет государственно-правовой природы исполнительной власти. Соответственно в интересах практической реализации законов органами исполнительной власти используется определенный объем государственно-властных полномочие (издание юридически обязательных актов, обеспечение исполнения содержащихся в них требований и т.п.). Другая часть такого рода полномочий приходится на долю органов законодательной и судебной власти.

Но значит ли это, что сама исполнительная власть есть вид государственной деятельности? Конечно, нет. Все дело в том, что любые полномочия, кому бы они ни были предоставлены, должны иметь соответствующее внешнее выражение. Иначе говоря, они могут быть практически использованы только в форме определенных действий, т.е. деятельности. А это означает, что для реализации исполнительной власти (как, впрочем, и законодательной, и судебной) требуется

7

деятельность тех государственных органов, которые на это уполномочены. Иначе сама исполнительная власть превращается в абстракцию.

Таким образом, логичен следующий вывод; исполнительная власть не тождественна государственной деятельности. Однако соответствующий вид государственной деятельности ( в нашем случае – исполнительная деятельность) – не сама государственная власть (в нашем случае – исполнительная власть), а только форма ее практической реализации. Власть является содержанием такой деятельности, выражением ее функционального назначения.

Следовательно, исполнительная власть выражается в особом, т.е. правоприменительном (правоисполнительном) виде государственной деятельности. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Как уже подчеркивалось, в роли таких субъектов выступают органы исполнительной власти. Именно в деятельности этих субъектов исполнительная власть приобретает динамические, т.е. реальные, ощутимые качества,

Как можно характеризовать деятельность таких органов? Из предыдущего изложения со всей определенностью можно сделать вывод о том, что именно государственное управление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Соответственно все субъекты (органы) исполнительной власти фактически являются звеньями системы государственного управления. Государственное управление, в свою очередь, есть деятельность исполнительно- распорядительного характера, что означает, во-первых, ее функциональную направленность (исполнительство), и, во-вторых, ее государственно-властный характер (распорядительство).

Всамом широком смысле под управлением понимается деятельность, направленная на руководство чем-либо (кем-либо), на упорядочивающее воздействие в отношении тех или иных организованных систем, на поведение участников совместной деятельности с целью обеспечения их организованного взаимодействия. В этом – социальное назначение управления. Очевидно, что его цели могут быть достигнуты при условии известного подчинения воли управляемых воле управляющих. Таков механизм реализации социального управления, которое может пониматься как средство организации общественных связей.

Эти признаки социального управления легко обнаруживаются при анализе исполнительной власти и форм ее реализации, о чем речь шла ранее. И конечно, налицо полное совпадение механизма реализации исполнительной власти в ее современном понимании с механизмом государственного управления.

Характеризуя исполнительную власть в ее практическом выражении, необходимо учитывать еще одну ее принципиальную особенность. В отличие от законодательной и судебной ветвей власти она непосредственно воздействует на процессы, происходящие в экономической, социальной и административно-политической сферах жизни общества.

Этому способствует то, что именно в ведении соответствующих органов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, службы внутренней и внешней безопасности, объекты государственной собственности и т.п. Вместе с тем именно в процессе реализации исполнительной власти обеспечиваются права и обязанности физических и юридических лиц (в последнем случае независимо от формы собственности), осуществляется регулирование работы различных объектов негосударственного сектора и государственный контроль (надзор) за деятельностью в управляемой сфере общественных отношений. Все это – ведущие направления государственно-управленческой деятельности, с достаточной отчетливостью выражающие приоритет публичных (но не частных) интересов.

Всовременных условиях исполнительная власть в ее государственно-управленческом смысле все в большей степени отказывается от непосредственного управления теми или иными объектами. Это связано в первую очередь с широким процессом разгосударствления ранее бывших государственной собственностью предприятий и учреждений, с их приватизацией и акционированием. В связи с этим все чаще стал употребляться термин «государственное регулирование».

Каково соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»? Принципиальных различий по целевому назначению между этими понятиями нет. Объясняется это тем, что фактически регулирование по своей сути есть непременный элемент

8

государственно-управленческой деятельности, одна из его функций, т.е. основных направлений деятельности. В числе подобных функций обычно называют распорядительство, регулирование, организацию, координацию и контроль. При этом распорядительство предполагает прямое вмешательство субъекта управления в деятельность управляемых объектов (например, адресные задания). Что же касается регулирования, то его суть состоит в установлении определенного порядка (режима) деятельности таких объектов, т.е. в ее упорядочении. Уже из этого ясно, что регулирование не противопоставляется управлению. Иного и не может быть, ибо одна из функций управленческой деятельности не может «поглотить» всю эту деятельность.

Как свидетельствует практика реализации исполнительной власти, управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет. Соответственно в компетенции органов исполнительной власти легко обнаруживаются как распорядительные, так и регулирующие полномочия.

Фактически же речь может идти лишь о следующем. Как правило, управление традиционно связывается с наличием у его субъектов непосредственно подчиненных объектов, а регулирование

– с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту управления объекты (например, на общественные объединения, негосударственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.). Однако все это относительно, так как и в том, и в другом случае подразумеваются те или иные варианты практической реализации исполнительной власти. А это означает, что государственное управление – более широкое понятие по сравнению с понятием государственного регулирования. В чисто юридическом смысле регулирование, являясь элементом (функцией) управленческого процесса, находит свое выражение в установлении правил поведения в управляемой сфере, т.е. в

правовом регулировании. В нашем случае имеется в виду административно-правовое регулирование.

Итак, мы познакомились с наиболее ярко проявляющимися признаками, с помощью которых можно получить представление об исполнительной власти и механизме ее практической реализации. В последнем случае имелась в виду организационно-правовая характеристика исполнительной власти. В ее основе – государственно-управленческая деятельность органов исполнительной власти, нуждающаяся как и все иные виды государственной деятельности в соответствующем правовом оформлении. Традиционно роль правового регулятора общественных отношений, складывающихся в процессе реализации исполнительной власти, отводится особой правовой отрасли – административному праву. Само наименование такой отрасли имеет специфическую корневую основу – лат. administratio, который переводится как «управление».

Отсюда потребность в детальном рассмотрении всех основных элементов, способных в своей совокупности характеризовать административное право – «юридического спутника» всех проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. практического выражения исполнительной власти как особой ветви единой государственной власти Российской Федерации.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.В чем выражается назначение исполнительной власти в системе разделения властей?

2.Каково соотнешение исполнительной власти и государственного управления?

Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Что регулирует административное право?

Изложенные позиции подводят к чисто юридическому анализу правового регулирования в сфере практической реализации исполнительной власти.

Как уже отмечалось, существует особая отрасль правовой системы Российской Федерации, основным назначением которой является регулирование общественных отношений специфического характера. Их специфика заключается в том, что они могут возникать (соответственно изменяться и прекращаться) в сфере практической реализации исполнительной власти. Регулирующее же воздействие на них возлагается на правовые нормы, в своей совокупности составляющие административное право.

9

Следовательно, можно утверждать, что в самом общем виде многообразные общественные отношения в названной сфере и составляют предмет данной отрасли российского права. В более конкретном варианте ответ на вопрос о предмете административного права может быть найден в

его обобщающем определении.

Административное право – совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Конечно, данное определение нуждается в определенных комментариях, которые в первую очередь связаны с выяснением сущности и особенно общественных отношений, входящих в предмет административно-правового регулирования. В этом главное, ибо именно по предмету, т.е. по характеру регулируемых общественных отношений, разграничиваются правовые отрасли.

Что же свойственно общественным отношениям, регулируемым административным правом? Прежде всего то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления. Казалось бы, все становится ясным, так как уже известно, что границы данной сферы определяются организацией и функционированием системы (механизма) исполнительной власти на всех уровнях Российской Федерации, процессом осуществления государственно- управленческой деятельности. Однако пока можно утверждать лишь одно: связь интересующих нас общественных отношений с государственно-управленческой деятельностью дает основания для того, чтобы обобщенно их можно было бы характеризовать в качестве управленческих

отношений. И это действительно так. Но для полного понимания их сути этого недостаточно. Дело в том, что, как уже на это обращалось внимание, отношения управленческого характера

могут возникать за пределами государственно-управленческой деятельности. Так, несомненно управленческий характер имеют внутрипартийные или внутрипрофсоюзные отношения, имеющие своей целью организацию «собственных дел» (самоорганизация). Например, это образование соответствующих органов управления, установление внутриорганизационных правил и т.п. на основе уставных норм.

За пределами государственно-управленческой деятельности складываются достаточно разнообразные, управленческие по своему назначению, общественные отношения также в системе местного самоуправления.

Нас же интересуют такие общественные отношения управленческого характера, в которых ввиду их прямой связи с государственно-управленческой деятельностью непосредственно выражается государственный (публичный) интерес, государственная управляющая воля. Соответственно при определении предмета административного права в центре внимания должны быть общественные отношения, прямо связанные с функционированием системы исполнительной власти. Но такое функционирование предполагает наличие специального субъекта, который имеет все необходимые возможности и полномочия по реализации исполнительной власти. Следовательно, границы сферы государственного управления определяются прежде всего наличием специальных субъектов – участников соответствующих управленческих отношений. Иное неизбежно приведет к тому, что под сферой государственного управления придется понимать любые варианты общественно значимой деятельности, т.е. даже реализацию законодательной и судебной властей. Очевидно, что подобное решение рассматриваемой проблемы неприемлемо.

В предложенном ранее определении административного права содержится упоминание о том, что регулируемые им управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» реализации исполнительной власти. И это не случайно.

Что означает возникновение управленческих отношений, регулируемых административным правом, в связи с реализацией исполнительной власти?

То (и это весьма существенно), что имеются в виду только те отношения, в которых непременно участвует тот или иной исполнительный орган, т.е. соответствующий субъект исполнительной власти.

Без их участия общественные отношения выходят за рамки административно-правового регулирования. Это, например, отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, отношения между производственными предприятиями, коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, и т.п.

Почему? Да потому, что в названных отношениях нет участника, способного в юридической

10