- •Раздел I. Административное право в правовой системе Российской Федерации ......................................
- •Раздел II. Субъекты административного права ..................... 67
- •Раздел III. Административно-правовые формы и методы .......... 196
- •Раздел VII. Основы административно-правовой организации
- •Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть 5
- •§ 2. Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением
- •Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть 7
- •Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть
- •Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть
- •Глава 2 предмет и метод административного права
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •§ 2. Метод административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •2 Административное право рф .
- •Раздел I. Административное право в правовой системе рф
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •§ 3. Место административного права в правовой системе
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •§ 4. Понятие и система субъектов административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •Глава 2. Предмет и метод административного права
- •Глава 3 административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •§ 2. Виды административно-правовых норм
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •§ 3. Реализация административно-правовых норм
- •§ 4. Источники административного права
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •Глава 3. Административно-правовые нормы
- •§ 1. Основные черты административно-правовых отношений
- •Глава 4. Административно-правовые отношения
- •Глава 4. Административно-правовые отношения
- •Раздел I. Административное право в правовой системе рф
- •1 См. Ввс рсфср. 1984. № 27. Ст. 910.
- •Глава 4. Административно-правовые отношения
- •§ 2. Юридические факты в административном праве
- •Глава 4. Административно-правовые отношения
- •§ 3. Виды административно-правовых отношений
- •Глава 4. Административно-правовые отношения
- •Раздел II
- •§ 1. Основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 5. Физические лица
- •Глава 5. Физические лица
- •Глава 5. Физические лица
- •Глава 5. Физические лица
- •§ 2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •Глава 5. Физические лица
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 5. Физические лица
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 5. Физические лица
- •Глава 5. Физические лица
- •§ 3. Административно-правовые гарантии прав граждан
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 5. Физические лица
- •4 Административное право рф
- •Глава 5. Физические лица Раздел II. Субъекты административного права 87 86
- •Раздел II. Субъекты административного права 88 Глава 5. Физические лица 89
- •§ 4. Обращения граждан
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 5. Физические лица
- •§ 5. Административно-правовой статус ••' иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 5. Физические лица
- •Глава 6. Органы исполнительной власти 97
- •§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •§ 2. Виды органов исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •§ 3. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •§ 4. Правительство рф
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •§ 5. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •5 Административное право рф
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •§ 6. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •§ 7. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 6. Органы исполнительной власти
- •Глава 7. Органы местного самоуправления 135
- •Глава 7. Органы местного самоуправления
- •Глава 8 ', государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •Глава 8. Государственные служащие 141 Раздел II. Субъекты административного права 140
- •§ 2. Виды государственной службы
- •Глава 8. Государственные служащие
- •§ 3. Принципы государственной службы
- •Глава 8. Государственные служащие
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Раздел II. Субъекты административного права 146 147 Глава 8. Государственные служащие
- •§ 4. Система правовых актов о государственной службе
- •§ 5. Понятие и виды государственных служащих
- •Раздел II. Субъекты административного права .'
- •Глава 8. Государственные служащие
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 8. Государственные служащие
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 8. Государственные служащие
- •Глава 8. Государственные служащие 157 156 Раздел II. Субъекты административного права
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 8. Государственные служащие
- •§ 7. Административно-правовое регулирование . Прохождения государственной службы
- •Глава 8. Государственные служащие
- •Раздел II. Субъекты административного права
- •Глава 8. Государственные служащие
- •§ 8. Стимулы деятельности государственных служащих
- •Глава 8. Государственные служащие
- •§ 9. О муниципальной службе
- •Предприятия, организации и учреждения
- •§ 1. Понятие и виды предприятий, учреждений
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •§ 3. Создание и ликвидация предприятий и учреждений
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •§ 4. Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§ 5. Фонды
- •Глава 9. Предприятия, организации и учреждения
- •Глава 10. Общественные объединения 187
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •Глава 10. Общественные объединения
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединений
- •Глава 10. Общественные объединения
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Глава 10. Общественные объединения
- •Раздел III
- •Глава 11 административно-правовые формы
- •§ 1. Понятие административно-правовых форм
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •§ 2. Виды административно-правовых форм
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •§ 3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
- •§ 4. Виды правовых актов управления
- •Глава 11. Административно-правовые формы 207
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •§ 5. Действие правовых актов управления
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •§ 6. Административно-правовой договор
- •Глава 11. Административно-правовые формы
- •Глава 12 административно-правовые методы
- •§ 1. Понятие административно-правовых методов
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •§ 2. Виды административно-правовых методов
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •§ 3. Административное принуждение: сущность, виды
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •Раздел III. Административно-правовые формы и методы
- •Глава 12. Административно-правовые методы
- •Раздел IV
- •Глава 13
- •Глава 13. Административная ответственность
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •Глава 13. Административная ответственность
- •§ 3. Административное правонарушение
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Раздел IV. Ответственность по административному праву
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Раздел IV. Ответственность по административному праву
- •§ 4. Освобождение от административной ответственности
- •Глава 13. Административная ответственность
- •§ 5. Ограничение административной ответственности
- •Глава 13. Административная ответственность
- •§ 6. Понятие и виды административных наказаний
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Раздел IV. Ответственность по административному праву
- •Глава 13. Административная ответственность
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Глава 13. Административная ответственность
- •§ 8. Административная ответственность юридического лица
- •Глава 13. Административная ответственность
- •Глава 14 дисциплинарная ответственность
- •Глава 15 материальная ответственность
- •Глава 15. Материальная ответственность
- •Раздел V
- •Глава 16
- •§ 1. Административный процесс: сущность, виды
- •Глава 16. Административно-процессуальная деятельность
- •Глава 16. Административно-процессуальная деятельность
- •§ 2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура
- •10 Административное право рф
- •Глава 16. Административно-процессуальная деятельность
- •Глава 16. Административно-процессуальная деятельность
- •Глава 16. Административно-процессуальная деятельность
- •Глава 17
- •§ 1. Основы производства
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •§ 2. Участники производства
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4. Меры обеспечения производства
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях 293
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •§ 5. Возбуждение дела
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •Раздел V. Административно-процессуальное право
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях 299
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •Глава 17. Производство по делам об адм. Правонарушениях
- •Глава 18. Законность в сфере управления 307
- •Раздел VI
- •Глава 18 законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •Глава 18. Законность в сфере управления
- •§ 2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
- •11 Административное право рф
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •Раздел VI. Административное право и законность в управлении
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •§ 4. Административный надзор
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •§ 5. Органы судебной власти и законность
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении
- •Раздел VII
- •Глава 20. Основы административной организации управления 339
- •12 Административное право рф
- •§ 2. Понятие и цели организации управления
- •Глава 20. Основы административной организации управления
- •Глава 20. Основы административной организации управления
- •Глава 20. Основы административной организации управления
- •Глава 20. Основы административной организации управления
- •Глава 20. Основы административной организации управления
- •§ 3. Правовые основы организации управления
- •1 Российская газета. 1996. 23 янв.
- •Глава 20. Основы административной организации управления
- •Глава 21 . 1
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •§ 2. Региональные начала
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •§ 3. Межотраслевые начала в управлении
- •13 Административное право рф
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
- •§ 4. Отраслевые начала в управлении
- •Глава 22 "
- •И форм управления в современных условиях
- •§ 1. Функции
- •§ 2. Государственное регулирование как функция управления
- •Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления
- •§ 3. Государственный контроль
- •Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления
- •§ 4. Методы
- •Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления
- •§ 5. Формы
- •14 Административное право рф
- •Глава 23 организация управления в особых условиях
Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении
государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию федерального законодательства о государственной тайне.
Межведомственная комиссия формирует перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению тех или иных сведений к государственной тайне1, а также перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Комиссия подготавливает предложения по правовому регулированию защиты государственной тайны. Она определяет порядок рас-секречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну, и выполняет другие задачи и функции.
Решения межведомственной комиссии, принятые в соответствии с ее полномочиями, обязательны для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Имеются и другие органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевые или межведомственные функции.
Нормативные акты органов межотраслевого управления часто распространяют свое действие не только на подведомственные органы и другие организации, но и на граждан, регулируя таким образом отношения в обществе в целом. Такая практика признана официально, является легитимной, но вызывает сомнение с точки зрения ее правильности. Усиление гарантий прав и законных интересов граждан предполагает, чтобы их отношения с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами регулировались законодательными актами и, в ограниченных случаях, актами органов исполнительной власти общей компетенции. Это явилось бы юридической преградой для преувеличения ведомственных интересов, ведомственного произвола и ведомственной вакханалии. Но ныне это не вопрос права: данный тезис — не больше, чем ориентация в осмыслении возможного варианта решения проблемы.
Надведомственные полномочия субъектов межотраслевого управления следует отличать от такого рода полномочий органов отраслевого управления, направленных на проблемы соответствующих отраслей. Например, Министерство образования РФ может принимать акты по вопросам высшего образования, обязательные для всех министерств, государственных комитетов и ведомств, имеющих в
1 Такой перечень утвержден Президентом РФ 17 января 2000 г. // Российская газета. 2000. 25 янв.
своем ведении вузы, а также для самих вузов, независимо от их подведомственности.
По отношению к межотраслевому отраслевое управление занимает в известной степени подчиненное положение. Непосредственно разрешая межотраслевые вопросы, органы межотраслевого управления координируют и регулируют деятельность отраслевых органов.
§ 4. Отраслевые начала в управлении
В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли1 (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.
Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализа-
' В Законе РФ о стандартизации под отраслью понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское или функциональное назначение.
388 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
ции управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обозначилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении. Оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям административно-политической деятельности.
По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:
1. В данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменились. Федеральные отраслевые органы разрабатывают предложения и участвуют в формировании государственной политики, а также обеспечивают единую техническую политику в области производства продукции отрасли; разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и научно-технические программы по развитию отрасли; подготавливают предложения по созданию и ликвидации федеральных предприятий и организаций. Они финансируют в установленном порядке предприятия, учреждения и организации, объекты капитального строительства, осуществляют экспертизу проектов и смет. На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, закупки продукции для государственных нужд. Такие органы назначают на должности и освобождают от должностей руководителей подведомственных предприятий, учреждений и организаций, заключают, возобновляют, изменяют и расторгают с ними контракты.
2. Как о специфических формах отраслевого управления в настоящее время можно говорить о федеральном управлении и об отраслевом управлении субъектов РФ.
3. Предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их самостоятельности не являются звеньями отраслевых систем управления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности. Конечно, степень зависимости таких объектов государственного сектора выше, чем негосударственных. Но вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций. Это обстоятельство важно иметь в виду, ибо положениями об отдельных федеральных органах они по-прежнему включаются в их единые системы, что может вызвать искаженное представление об их взаимоотношениях с вышестоящими органами. В зависимости от особенностей отраслей отдельные функции отраслевого управления могут быть централизованы.
4. В системе органов отраслевого управления появилось два блока органов: а) органы специализированных отраслей (Министер-
389
ство путей сообщения, Министерство культуры и др.); б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отраслей (Министерство транспорта и др.).
5. Отраслевые органы субъектов РФ не являются организационными звеньями единых систем федеральных органов отраслевого управления. Поэтому неправомерным является включение в положения о министерствах и других отраслевых органах норм, в соответствии с которыми в их единую систему включаются одноименные органы отраслевого управления субъектов РФ. В организационном смысле это противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
6. По общему правилу, функции и полномочия органов отраслевого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на создание благоприятных условий для функционирования предприятий, учреждений, организаций, развития профильных отраслей.
7. Территориальные органы министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти являются звеньями их единых систем.
В административно-политической сфере имеются строго централизованные системы управления. В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (управление оборонной, государственной безопасностью, внешней разведкой и др.).
Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эти формы управления взаимодействуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С организационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов территориального размещения объектов отрасли и т. д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных интересов.
Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с финансово-промышленными группами, правовые основы статуса которых установлены Федеральным законом от 27 октября 1995 г. "О финансово-промышленных группах"1. Это обусловлено тем, что такие группы участвуют в реализации федеральных и региональных целевых программ. Государственное регулирование их создания, деятельности и ликвидации осуществляется уполномоченным на то федеральным государственным органом, который^ по смыслу этого Закона, образуется Правительством РФ. Выполнение указанных функций относит-
1 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.
390 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
ся к его исключительной компетенции. Так, группа юридических лиц может приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного органа о ее государственной регистрации. Он выполняет по отношению к ней определенные контрольные функции, например, вправе не чаще чем один раз в год потребовать отчета о ее деятельности и назначить ее аудиторскую проверку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предложить участникам группы устранить выявленные недостатки; обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и т. д.