Тема 5. Парламент в зарубежных странах

1. Понятие, социальное назначение, политическая роль и компетенция парламента.

2. Палаты парламента: их число, порядок формирования и значение в деятельности парламента.

3. Статус депутата. Юридическая природа депутатского мандата.

4. Порядок работы парламента: сессии и общие парламентские проце­дуры.

5. Законодательный процесс и его стадии.

Список рекомендованной литературы

1. Государственное право буржуазных и освободившихся стран./ Л.М. Энтин, В.Н. Даниленко, М.В. Баглай и др. - М.: Международные отноше­ния, 1988.-С. 163-180.

2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб­ник: В 4-х Т./Отв. ред. Б.А.Сграшун.-М. :Изд-воБЕК, 1993,-Т.2.-251 с.

3. Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства./ С.Л. Барутян, А.И. Черкасов, Е.Н. Васильева и др. - М.: Наука, 1992.-352 с.

4. Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие.- М.: Изд-во БЕК, 1996.

5. Парламенты мира. - М.: Высш. шк., - Интерпракс, 1991.- 622с.

6. Крутоголов М.А. Парламент Французской республики. - М.: Наука. 1988.-240 с.

Темы рефератов и докладов

1. Структура парламента и организация его палат.

2. Статус парламентария в зарубежных странах.

3. Вспомогательный аппарат парламента в зарубежных странах.

4. Формы парламентского контроля за деятельностью правительства.

5. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах за рубежных стран.

Изучая данную тему следует отметить, что в системе разделения влас­тей, приоритетным видом государственной власти является законодатель­ная власть. Она осуществляется в зарубежных странах парламентом, хотя он часто не единственный законодатель в той или иной стране. Мы уже говори­ли ранее о референдуме, посредством которого законодательную функцию осуществляет непосредственно народ (избирательный корпус). Все же пар­ламент в законодательной сфере играет значительную , если не главную, роль в зарубежных странах и выполняет ряд важнейших других функций.В данной теме мы и рассмотрим вопросы о социальном назначении парламента, его политической роли как органа народного представитель­ства, организацию работы парламента и его палат, функции, полномочия и акты парламента, стадии законодательного процесса.

При рассмотрении первого вопросанеобходимо, прежде всего, дать определение парламенту как представительному органу государства, уяс­нить его социальное назначение и полномочия.

Следует вспомнить из истории государства и права зарубежных стран , что существовали представительные учреждения рабовладельческой де­мократии, например. Совет пятисот в Афинах, трибутные собрания в Риме. Современные же функции в большинстве государств парламент приоб­рел после буржуазных революций 17-18 вв.

Парламент настоящего времени- это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Название "парламент" как собственное наименование представитель­ного органа употребляется в Англии, Италии, Японии и некоторых других странах, в остальных имеет различные названия (например, в Норвегии -стортинг, США и странах Латинской Америки - конгресс, в Швеции - рик­сдаг и т.п.).

Как представительный орган парламент рассматривается как вырази­тель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граждан дан­ного государства. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.

Принципами национального (народного) представительства являются:

1) национальное (народное) представительство утверждается консти­туцией;

2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномачивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;

3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представите­лей - депутатов, сенаторов и т. п.;

4) член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.

Студенту необходимо раскрыть содержание этих принципов, которые в своей совокупности характеризуют концепцию народного представи­тельства. Следует также уяснить противоречивость парламента как пред­ставительного органа, зависимость его деятельности от избирателей, по­литических партий, других социальных групп и т.п. В этом плане подчерк­нем, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.Для реализации своих функций, конституции наделяют парламент не­обходимыми полномочиями, которые образуют вместе с функциями его компетенцию. Выделяют три вида этой компетенции, в зависимости от объема конституционной компетенции парламента:

-верховенство законодательства (никто, кроме парламента, не может обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе. чем любые другие нормативные акты органов власти);

-право утверждать бюджет и устанавливать налоги;

-коллективную ответственность правительства перед парламентом;

-право утверждать судей;

-отсутствие других конкурирующих властей.

Это первый вид компетенции парламента, где она является неограни­ченной и характерна для стран с парламентарной формой правления. При­мер - британский парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот.

Вторым видом компетенции парламента можно выделить абсолютно ограниченную компетенцию. Например, конституция Франции (ст. 34,35,49) определяет точный перечень вопросов, по которым парламент только и может принимать законы и другие решения. Остальные вопросы являют­ся предметом регламентации главным образом правительства.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламен­тов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитар­ных государств. Компетенция центральной власти в таких государствах ог­раничена конституционными правами субъектов федераций или иных территориальных образований. Соответственно и парламент может действо­вать только в этих рамках (См., например, поправку Х к конституции США).

В испанской конституции (ст. 149) устанавливается исключительная ком­петенция центральной власти, а все другие вопросы относятся к ведению автономных сообществ в соответствии с их уставами.

В целом можно выделить следующие компетенции парламента в зару­бежных странах:

- законодательная компетенция, представляющая собой совокупность полномочий по принятию законов;

- финансовая компетенция , которая заключается в утверждении рос­писи доходов и расходов государства, а также в установлении налогов;

- ратификация (окончательное согласие государства на заключение договора в установленной форме) и денонсация (в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора) международных договоров;

- назначение референдумов;

- формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах;

- контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц;

- полномочия в области обороны и безопасности;

- судебные полномочия.

Студенту необходимо самостоятельно проанализировать вышеперечисленные полномочия парламента в зарубежных странах, определить их специфику в зависимости от форм правления, политического режима и т.п.

Далее следует отметить, что парламентская процедура довольно гро­моздка и для принятия решений необходимо время, а жизнь требует быс­трого решения вопроса, поэтому конституции многих стран предусмат­ривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. Однако .подчеркнем, что за парламентами при этом остается последующий контроль. Обычно парламент делегирует свои полномочия правительству, а иногда и главе государства.

В заключение можно сказать, что все конституционно-правовые нор­мы (их система), регулирующие статус парламента, его внутренние и вне­шние отношения, называются парламентским правом.

При изучении второго вопросанеобходимо рассмотреть структуру парламента и организацию его палат.

Прежде всего отметим, что современные парламенты состоят либо из одной, либо из двух палат. Вопрос о том, сколько иметь парламенту палат, в большинстве развитых стран решается, исходя из различных соображе­ний, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы, но обычно он не является предметом политических столкновений.

Двухпалатный парламент обычно имеют федеративные государства, верхняя палата парламента представляет субъектов федерации (Германия, Бразилия, США, Мексика, Австралия и др.). Верхняя палата с двухпалат­ным парламентом в унитарных государствах также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Испания, Италия, Польша, Франция, Япония и др.)

Преимущества двухпалатного парламента традиционно объясняются тем, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким усло­виям, удерживает нижнюю палату от поспешных , непродуманных, эмо­циональных решений.

Студенту необходимо уяснить вопрос о том, каким образом формиру­ются палаты парламента- Следует подчеркнуть, что единственные или ниж­ние палаты парламентов формируются почти исключительно путем все-

общих выборов. А что касается верхних палат, то здесь наблюдается значи­тельное разнообразие.

Например, в Англии значительная часть палаты лордов формируется по наследству, а также королева вправе назначать новых пэров; другая часть - пожизненные пэры и пэрессы. Однако Великобритания представ­ляет собой исключение. Другое, хотя и несколько более частое, исключе­ние - назначение всего состава верхней палаты или его большинства гла­вой государства, а иногда и главой правительства; назначение нередко про­изводится на срок. Своеобразен порядок формирования германского бун­десрата, о котором мы будем говорить в дальнейшем, рассматривая воп­росы основ конституционного права Германии.

Все же отметим, что правилом является выборность всего состава вер­хней палаты или подавляющего большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные. Избирательные цензы, о чем мы уже говорили, нередко, выше, чем при выборах в нижнюю палату.

Прямыми выборами избираются сенаторы США, Польши, члены со­вета кантонов в Швейцарии.

Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов весьма разнообразны, они могут быть двух- и трехступенными.

Существует и смешанная система выборов (например, в Бельгии), ког­да часть сенаторов избирается прямыми выборами в провинциях, а дру­гая часть избирается провинциальными советами, а третья часть назнача­ется избранными сенаторами.

Наблюдается и особый способ формирования верхних палат парла­ментов, когда .избранный гражданами парламент (например, в Норвегии -сторинг) избирает на первом же заседании из своего состава (150 депута­тов) верхнюю палату- лагтинг из 38 депутатов, а остальная часть сторинга составляет нижнюю палату - одельстинг.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный , чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты обычно обновля­ются полностью, а верхние -нередко по частям, хотя бывают случаи (на­пример, в Бельгии, Италии), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.

При парламентарной и смешанной формах правления одним из спо­собов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным на­значением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разре­шили конфликт. Там, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате.

Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Например, в Германии феде ральный президент может распустить бундестаг в двух случаях: 1) в соответствии с ч.4 ст.63 Основного закона, если бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать федерального канцлера абсолютным большинством своих членов и 2) в соответствии со ст.68 в течение 21 дня по предложению феде­рального канцлера, если бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверие федеральному канцлеру, несмотря на требование пос­леднего, и не выбрал нового федерального канцлера.

Следует также отметить, что двухпалатные парламентские системы имеют две основные разновидности - система слабой верхней палатыи система сильной верхней палаты.

Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентско­го решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу,

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия реше­ние парламента принято быть не может (например, из положения ст. 70 итальянской конституции следует: "Законодательная функция осуществ­ляется совместно обеими палатами".

В некоторых странах можно встретить и смешанную систему, когда законопроект может без конца ходить между палатами парламента (на­пример, во Франции), если не вмешается правительство, по требованию которого окончательное решение принимается парламентом.

Необходимо отметить, что чем менее демократичен порядок форми­рования верхней палаты, тем она слабее и наоборот, чем более демократи­чен порядок формирования верхней палаты, тем она сильнее. Далее, под­черкнем тот факт, что, когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью, либо в большей ее части и при этом специаль­ные полномочия верхней палаты подчас более значительные, чем у ниж­ней; наоборот при слабой верхней палате полномочия палат бывают раз­ведены и по предметам ведения, причем, нижняя палата обычно имеет преимущество.

Студентам следует обратить внимание при рассмотрении второго воп­роса и на внутреннюю организацию палат парламента, которая определя­ется регламентом каждой палаты.

К руководящим органам палаты относится прежде всего ее председатель (в Великобритании, США, Индии и некоторых других странах председатель нижней палаты, а в некоторых странах (например, Канаде) - также и верхней, именуется спикером). Обычно председатель избирается палатой на весь срок ее полномочий. В обязанность председателя палаты входит руководство ее пленарными заседаниями, представительство палаты в сношении с другими органми государства, председатель палаты также следит за расходованием финансовых средств палаты и работой ее административного персонала.

Во многих странах в каждой палате парламента избираются вице-председатели, которые замещают председателя в случае необходимости, секретари,которых не следует путать с секретарями, состоящими во вспо­могательном аппарате парламентов или палат. В данном случае секретари избираются из числа депутатов, и они следят за составлением протокола пленарных заседаний, и после утверждения его председателем заверяют своей подписью. На заседаниях они помогают председателю обеспечи­вать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований.

В некоторых странах , например , в Бельгии, Италии, Франции и др. избираются также из числа депутатов квесторы,на которых возложены заботы о помещении палаты , ее подсобных учреждениях (библиотека, буфет), ее расходах, о поддержании порядка в зале заседаний и кулуарах палаты.

Чрезвычайно важную роль в работе парламента играют комитеты (комиссии)парламентов и палат. Они состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Решения, принятые на заседаниях комитетов (комиссий), часто предопределяют решения, кото­рые затем принимаются на пленарных заседаниях палаты. Комитеты (ко­миссии) можно классифицировать по различным основаниям.

Прежде всего эти комитеты (комиссии) могут быть постоянными и временными.Постоянные комитеты создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а временные - для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращает­ся.

Постоянные комитеты (комиссии) могут быть специализированными (отраслевыми) и неспециализированными. Специализированные комите­ты всегда занимаются рассмотрением определенного круга вопросов в соответствии с их компетенцией, установленной регламентом палаты или обычаем. Неспециализированные комиссии не имеют определенного про­филя и принимают к рассмотрению любые дела по решению соответству­ющего органа палаты.

В обязательном порядке создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасно­сти и некоторые другие. В некоторых случаях создаются подкомитеты (подкомиссии). В целом же нужно отметить, что в большинстве случаев комитеты имеют предметно-определенную направленность, и система ихв известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям).

К временным комитетам (комиссиям) относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого - либо вопроса).В некоторых странах, где существуют двухпалатные парламенты, наря­ду с комитетами палат образуются также постоянные объединенные ко­митеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат.

Комитеты (комиссии) формируются по-разному: в одних странах (Япо­ния, Нидерланды, Индия) члены комитетов (комиссий) назначаются пред­седателем палаты, а в других (США, Германия, Италия) избираются на пленарном заседании палаты. В третьих (Великобритания, Ирландия, Фин­ляндия) назначаются особой комиссией палаты. Следует подчеркнуть, что несмотря на различное формирование комитетов (комиссий) в различных странах, в них представлены пропорционально своей численности парла­ментские фракции. С учетом представительства фракции распределяются и должности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, пред­седателей подкомитетов (подкомиссий) и др. Распределение должности председателя комитетов (комиссий), их заместителей, председателей под­комитетов и т.п. также происходит с учетом представительства фракции.

Следует отметить, что комитеты (комиссии) имеют обычно ряд прав, которые способствуют эффективной их деятельности. Прежде всего это право требовать информацию, в которой им не может быть отказано, а также вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д.

Подчеркнем и тот момент, что в отличие от пленарных заседаний пала­ты, которые, как правило, проводятся гласно, комитеты (комиссии) значи­тельную часть работы проводят на закрытых заседаниях.

В заключение следует сказать, что основной фигурой в парламенте является парламентарии, ибо они и составляют комитеты, фракции и т.п. Поэтому следующий вопрос темы и посвящен выяснению статуса депута­та, правовому и фактическому положению членов парламента, о чем пой­дет речь в третьем вопросе темы.

В разных странах парламентарии называются по-разному, например, в США конгрессмены - это не вообще члены конгресса, а только члены нижней палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат, члены верхних палат в большинстве случаев именуются сенаторами. Но в любом случае парламентарии- это лица, которые состоят по тому или иному основанию членами парламента

Главная задача парламентария - это участие в законотворчестве и осуществлении парламентом других его функций. Но здесь возникает вопрос, чьи интересы он должен при этом выражать, своих избирателей или он является представителем всей нации ? От ответа на этот вопрос зависит характер его мандата, который может быть "императивным"(обязательным) или "свободным".Императивный мандат на практике означает обязательность исполне­ния воли избирателей для депутата, их наказов, кроме тех, которые проти­воречат закону. Императивность депутатского мандата, кроме того дает избирателям в установленном законом порядке возможность отзывать депутата, который не оправдал их доверия.

Принцип императивного мандата был воспринят социалистическими странами, хотя в отдельных странах он корректировался (КНДР). Все же время показало его нежизнеспособность и абсолютное большинство стран императивного мандата не признает , а многие из них - категорически запрещают императивный мандат в своих конституциях, так .например, ст.27 конституции Франции гласит: "Любой императивный мандат являет­ся недействительным."

В демократических странах парламенты и все их члены являются представителями всей нации, а не только своих избирателей, и никто не вправе давать им обязывающих наказов, а также досрочно отзывать по воле избирателей. Парламентарий руководствуется конституцией и своей совестью (см., например, ст.38 основного закона Германии). Это противоположный императивному - свободный мандат, согласно которому избирателю оста­ется право выбора в своей деятельности.

Однако, как подчеркивает ряд исследователей конституционного права (см.: Прело М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957,с.437-439, Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.:ЮЛ,1981,с.286), что, хотя депутат не обязан поддерживать ту политику, за которую проголосо­вали на выборах его избиратели, все же депутат оказывается зависимым от партии, поддерживающей его на выборах.

В содержание депутатского мандата входит, как мы уже отметили в предыдущей теме, несовместимость его с определенными должностями и занятиями. Здесь же отметим и тот факт, что нельзя быть одновременно членом обеих палат парламента.

Далее, студенту следует уяснить, что, несмотря на функциональную свободу парламентария и ее политических границ, депутат подвергается воздействию не только политических факторов-партий, коллег по комите­ту, по палате, а также и иным силам, которые именуются обычно группа­ми давления.Эти группы заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем.

Система неформального воздействия групп давления на парламента­риев во многих странах получила название лоббизма.Это воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парла­мента. Деятельность лоббистов привела к созданию организаций, лобби­рующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что, независимо от морально-этической оценки, некоторые государствасочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки. Например, конгресс США принял в 1946 году закон о регулировании лоббизма.

Для осуществления своей деятельности конституционное право наде­ляет парламентариев рядом необходимых прав и обязанностей. Прежде всего, правом участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых он состоит, включая право на выступления, подчас парламентарии наде­ляются правом присутствовать на заседаниях другой палаты и органов парламента, в которых он не состоит, правом получения информации, необходимой для реализации своих полномочий, в частности право зада­вать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивиду­ально или группами вносить запросы, право на содержание вспомога­тельного персонала. Парламентарий может предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя право законодательной инициативы в неко­торых странах парламентарии могут осуществлять только группами.

В ряде стран парламентарию предписываются и определенные регламентом обязанности. Такими обязанностями могут быть: посещение пленарных заседаний парламента и его комиссий, в которых они состоят; соблюдение порядка, парламентской вежливости, дисциплины; не разглашать сведения, которые, согласно регламенту, могут в порядке исключения иметь секретный характер; предоставлять нотариально заверенную декларацию о своем имущественном положении и о деятельности, которая приносит экономические доходы; соблюдать правила несовместимости, установлен­ные в конституции и избирательном законе.

Для того , чтобы беспрепятственно осуществлять свою деятельность парламентария они пользуются конституционными и регламентарными гарантиями, которые в действительности являются их привилегиями. К та­ким гарантиям относятся:

- парламентская неприкосновенность (парламентский иммунитет), в силу которой не допускается судебное расследование, а часто и арест де­путата без разрешения той палаты, членом которой он состоит. Палата может разрешить преследование депутата, приняв решение о лишении его парламентской неприкосновенности. Только в немногих странах (Да­ния, Германия, Австрия, Испания, Греция) депутатам предоставлена не­прикосновенность на весь срок действия мандатов: чаще всего они обла­дают этой привилегией лишь во время сессии;

- свобода речи и голосованияв парламенте (идемните), в силу которой не допускается привлечение депутата к какой -либо ответственности вне парламента за его выступления и голосование в парламенте, так, например, статья конститу­ции Японии гласит: "Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате".Встречается и другое значение термина "индемнитет" - это вознаграж­дение парламентария, которое складывается из разного рода выплат: жа­лованья, компенсаций расходов на содержание вспомогательного персо­нала, проезд, использование средств связи и пр.

Следует также уяснить, что в парламентах зарубежных стран создают­ся объединения парламентариев, которые создаются и действуют на политической базе общей партийной принадлежности. Эти группы обычно именуются фракциями, или же парламентскими партиями, парламентс­кими группами или депутатскими клубами. Иногда два или более полити­ческих объединения создают блок, а нередко к ним примыкают и незави­симые (беспартийные) депутаты. В последнее время эти объединения по­лучают конституционно-правовой статус, регламенты многих парламен­тов наделяют их правами: на представительство в руководящих органах и комитетах палат, в их делегациях, на обязательное получение слова в деба­тах и т.д.

Для образования фракции составляется список, выбирается председа­тель или сопредседатель и все это сообщается председателю палаты. Те фракции, которые не представлены в правительстве, считаются парламен­тской оппозицией.

Необходимо отметить, что без фракций и помимо них парламентарий очень часто не может реализовать свои наиболее существенные права, включая прежде всего право законодательной инициативы. Поэтому роль фракций в деятельности парламента и самого депутата исключительно велика.

При изучении четвертого вопросатемы необходимо рассмотреть сессионный порядок работы парламента, процедуру пленарных заседаний палат, а также заседаний комитетов (комиссий).

Как правило, парламент действует в сессионном порядке. Времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседа­ния и принимать свои решения, сюда включается и время работы (заседа­ний) комитетов (комиссий), называется сессией, законом или обычаем устанавливается, сколько должно быть очередных сессий в течение года;

сессии, которые созываются сверх этого числа и в необычное время, называются чрезвычайными (внеочередными). Тот период времени, когда парламент и его комитеты не проводят своих заседаний, называется парламентскими каникулами.

Далее следует ответить на вопрос: "Кто имеет право созыва сессий парламента?" В различных странах этот вопрос решается по разному. Можно выделить следующие виды созыва сессий:

- парламент собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных или внеочередных выборов, как, например, в Греции, где палата депутатов собирается на очередную сессию в течение 30 дней пос­ле выборов;

- созыв парламента входит в компетенцию главы государства. Напри­мер, в Японии созыв парламента входит в компетенцию императора, од­нако делает он это "по совету и с согласия кабинета" (ст. 7 конституции) очередные сессии, согласно конституции, собираются раз в год;

- все чаще сессии созываются по решению правительств, а так же групп парламентариев. Но здесь необходимо различать тех, кто созывает, и тех, по чьей инициативе производится созыв сессии.

Внеочередные сессиитакже регламентируются соответствующими конституциями и устанавливается кем и в каком порядке такая сессия мо­жет быть созвана, а также, какие вопросы она будет решать. Внеочеред­ные сессии могут быть созваны в одних странах (например на Филиппи­нах) только президентом, в других - по решению правительства (Напри­мер, в Японии - по решению кабинета по требованию более 1/4 общего числа членов одной палаты).

Как уже было сказано выше, парламентские сессии включают пленар­ные заседания и заседания комитетов (комиссий). Рассмотрим их подроб­нее.

Собрания членов палат, которые созываются и проводятся в установленном порядке и позволяющие им принимать решения, называются пле­нарными заседаниями.Необходимо выделить также,во-первыхорганизационные или учредительные заседания, которые проводятся после всеоб­щих выборов и специально регулируются регламентами, а порой и конституциями;во-вторых,обычные заседания, которые также регулируются регламентами, а нередко основные принципы их процедуры встречаются и в конституциях, что свидетельствует о важности данной проблемы.

Организационные(учредительные) заседания характеризуются тем, что на них происходит организация палаты (палат), избирается руководство, иногда создаются рабочие органы, а также обычно формируются те выс­шие органы, которые входят в компетенцию парламента и срок полномо­чий которых совпадает с его сроком полномочий.

Обычные пленарные заседания предназначены, главным образом, для

обсуждения законопроектов, их принятия, а также обсуждения других важ­ных вопросов.

Как правило, пленарные заседания палат проводятся открыто, хотя могут быть при определенных условиях закрытые заседания.

Порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопро­сов подробно регулируются регламентами. Ораторы, как правило, запи­сываются заранее, они не вправе отвлекаться от обсуждаемого вопроса, время выступления обычно ограничивается 15 или 20 минутами, реже 40- 60 минутами. Как правило, по одному и тому же вопросу не разрешается выступать больше одного раза.

Регламенты предусматривают ряд мер, которые обеспечат достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся: уста­новление фиксированного времени обсуждения вопроса ("гильотина" -усекновение дебатов), предоставление председателю палаты права выб­рать для обсуждения из предложенных поправок к решению (проекту) лишь некоторые (т.н. "кенгуру" - перепрыгивание через ряд поправок), внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня, предварительное установ­ление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса и сокращение времени на выступление, голосование без прений и др.

Обсуждение обычно заканчивается голосованием, которое в после­днее время осуществляется с помощью электронных систем, установлен­ных в залах парламентов, которые позволяют проводить открытое, тайное, поименное голосование, а также регистрацию присутствия парламента­риев.

В зависимости от обсуждаемого вопроса, его характера, устанавлива­ются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Но прежде всего устанавливается минимальное число присут­ствующих парламентариев (кворум), чтобы палата (парламент) мота при­нять решение. Требование к большинству голосов может быть относи­тельным, абсолютным и квалифицированным большинством всех при­сутствующих членов палаты, но абсолютное или квалифицированное боль­шинство всего его состава.

Если при голосовании ни один вариант решения не мог быть принят из-за того, что голоса разделились поровну, иногда устанавливается, что голос председателя дает перевес (например, в сенате США), но чаще счи­тается, что решение не принято (например, в Германии, Испании, Фран­ции).

Процедура заседаний комитетов (комиссий) значительно проще, так как численный состав их значительно меньше численного состава палаты (парламента). На заседаниях комитетов не требуется предварительно записываться для выступления, сами выступления более короткие и деловые, не рассчитанные на публику, выступать можно неоднократно и Т.д. Тем не менее регламенты регулируют процедуру заседаний комитетов тоже достаточно подробно.

Отметим, что присутствие членов комитета (комиссии) на заседаниях обязательно (см., например регламент французского национального со­брания).Кворум на заседаниях комитетов составляет большинство его членов. Голосование проводится поднятием руки или бюллетенями. Председате­ли комиссий не имеют права решающего голоса; если голоса разделились, то решение считается отклоненным.

Министры имеют доступ в комиссии (комитеты) и должны быть в лю­бое время выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании.

При рассмотрении пятого вопроса темы необходимо дать определе­ние законодательному процессу, выявить его стадии и дать им краткую характеристику.

Прежде всего необходимо иметь в виду, что законодательный процесс имеет два значения: 1) порядок деятельности по созданию закона 2) сама эта деятельность, осуществляемая законодательным органом - парламен­том и главой государства при возможном в определенных случаях участии

правительства либо в редких случаях посредством уже рассмотренного нами референдума.

Далее, законодательный процесс следует отличать от законотворчества, являющегося более широким понятием, так как оказывает деятельность, которая подчас правом не регулируется и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не наделены ("группы давления"; исследовательские центры и т.п.).

Рассмотрим законодательный процесс как порядок деятельности парламента по созданию закона.

Прежде всего, отметим, что законодательный процесс, точно также как и избирательный процесс, который мы уже рассмотрели в предыдущей теме (да и как юридический процесс вообще) имеет свои стадии, которые представляют собой следующие виды деятельности:

1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда эту стадию разделяют на две: а) санкционирование (подписа­ние) главой государства и б) промульгацию с официальным опубликова­нием. Рассмотрим перечисленные стадии законодательного процесса.

Официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения называется за: законодательной инициативой. Кто обладает правом законодательной инициативы? В различных стра­нах субъекты законодательной инициативы определяются часто конститу­циями и их круг весьма различен. Такими субъектами могут быть: депута­ты парламента, комитеты (комиссии) палат, глава государства, правитель­ство и центральные исполнительные органы государства, а в некоторых странах (Италия, США, Швейцария и др.) институт народной инициативы, который применяется крайне редко. В подавляющем большинстве стран все же основными субъектами законодательной инициативы являются правительство и парламент. Хотя наблюдается тенденция, которая характе­ризуется постепенным утрачиванием парламентом законодательной ини­циативы. Принимаемые ими акты разрабатываются и выносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административ­ными органами. Конечно, это не означает, что парламент примет закон в том виде, в каком он разработан правительством, а может вообще его не принять.

Следует также иметь в виду, что для осуществления права законодательной инициативы отдельные его субъекты должны выполнить ряд тре­бований. Так, для того, чтобы реализовать право законодательной инициативы парламентарием, многие конституции зарубежных стран и регламенты требуют объединения депутатов в группы с определенным количе­ством (например, в Германии, вносимые депутатами бундестага законопроекты должны быть подписаны одной из фракций или пятью процента­ми депутатов, т.е. более 30 человек, причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием). Таким образом, данное право депутатами парламента осуществляется коллективно.

Как мы уже отметили выше , главным поставщиком законопроектов является правительство.

Студент должен знать - почему именно правительство является глав­ным субъектом законодательной инициативы?

Прежде всего нужно сказать, что правительство на практике постоян­но сталкивается с проблемами и недостатками в законодательстве и имен­но оно имеет большие возможности, по сравнению с другими субъекта­ми права законодательной инициативы, для разработки высококачествен­ных законопроектов и для их проведения через парламент.

Главы государства,обычно не входящие в число субъектов права законодательной инициативы, фактически его реализуют косвенным путем. Так, например, в США послания президента конгрессу о положении со­юза, предусмотренные разд. 3 ст. 11 конституции, нередко содержат про­грамму из законодательных мероприятий, на базе которой депутаты, при­надлежащие к президентской партии, выступают формально со своей лич­ной законодательной инициативой.

Из вышесказанного мы можем разделить законопроекты на правительственные и парламентские (депутатские),а критерием такого различия являются субъекты законодательной инициативы:

По содержанию законопроекты разделяются на следующие основные виды: а) публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; б) финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнова­ния ,налоги,займы и т.п.); частные, которые касаются отдельных физичес­ких или юридических лиц и носят характер административных актов( иму­щественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, им­миграционные дела и т.п.).Что касается народной инициативы,существу­ющей в некоторых странах (Италия, США, Швейцария и др.), то она состо­ит в том, что парламент обязан принять к рассмотрению законопроект, под которым подписалось установленное конституциями и другими зако­нами определенное количество избирателей. Кроме того, конституции ог­раничивают круг возможных предметов народной инициативы. Напри­мер, в Румынии предметом законодательной инициативы не могут быть фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование. Нередко, учреждая институт народной инициативы, консти­туции требуют предоставления готового законопроекта.В отдельных де­мократических странах (Великобритания, Финляндия и др.) законодатель­ную инициативу по церковным вопросам могут осуществлятьруководя­щие органы религиозных общин. Внекоторых странах конституционным законом (например, в Италии) предусмотрена возможность предоставле­ния права законодательной инициативы определенным органам и учреж­дениям (национальному совету экономики и труда по экономических и социальным вопросам и областным советам). Это так называемаяспеци­альная законодательная инициатива.После того как законопроект офици­ально внесен в компетентный орган парламентом, наступаетвремя его обсуждения,т.е.вторая стадия законодательного процесса.Она является самой объемной и включает в себя рассмотрение законопроекта в коми­тетах (комиссиях). Такое обсуждение в юридической литературе получило название -чтение законопроекта.Обычно таких чтений бывает три, и в каждой стране они имеют свою специфику, но в целом они имеют общие черты и суть их сводится к следующему.При первом чтении решается воп­рос о необходимости такого закона, парламентарии определяются, после заслушивания доклада инициатора законопроекта, существует ли пробел в законодательстве. Кроме того, оценивается основная идея законопроек­та и насколько удачно решает будущий закон существующую проблему. Если хотя бы один из названных вопросов, по мнению большинства чле­нов палаты будет отрицательным, то законопроект отклоняется и дальней­шему обсуждению не подлежит. Субъект законодательной инициативы,

подавший законопроект, может отозвать его в любое время до принятия в первом чтении. После принятия законопроекта в первом чтении, как пра­вило, он передается на рассмотрение в комитеты парламента, именно им принадлежит важнейшая роль в законодательном процессе. Хотя подчер­кнем, что фактическая роль парламентских комитетов зависит, наряду с прочими обстоятельствами, от формы правления. В парламентских стра­нах, как правило, комитеты играют меньшую роль, здесь основная работа по составлению законопроектов осуществляется непосредственно правительством и подчиненными ему административными ведомствами. В пре­зидентских, а также смешанных республиках, судьба законопроекта факти­чески решается в парламентских комитетах, но работают они в тесном контакте с исполнительным аппаратом государственной власти. Наиболее типичной в этом отношении является система парламентских комитетов в США, которые, по признанию некоторых исследователей конституцион­ного права США, являются всесильными. Работа комитетов завершается составлением письменного доклада, который играет важную роль в судь­бе законопроекта. Второе чтение проводится, как правило, именно по док­ладу комитета, рассматривавшего данный законопроект. Обсуждение про­екта при втором чтении затрагивает его сущность и включает любые дета­ли. Если не создалась ситуация, при которой какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают отдельные его принципиальные реше­ния, изменение которых рушит весь законопроект, а это означает, что воз­можно отклонение законопроекта, то при втором чтении обсуждаются и голосуются заранее поправки. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней. Для обсуждения и голосования поправки выносят­ся председателем палаты. В начале он обращается к наиболее радикальной поправке, например, той, которая предлагает исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем следует поправка, существенно ме­няющая текст проекта и если она принята, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Палата может возвратить проект для дора­ботки в соответствующий комитет, и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе к уже принятым поправкам. При одобрении палатой во втором чтении проект возвращается в комитет для редакцион­ной доработки.Обсуждение проекта уже в целом, со всеми принятыми поправками, осуществляется при третьем чтении. Здесь могут быть внесе­ны чисто редакционные поправки, иные не допускаются. Все же следует отметить, что и на этом этапе обсуждения законопроекта он может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не соглас­на с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого большинства голосов - абсо­лютного или квалифицированного. Если же необходимое большинство получено , то законопроект считается принятым или одобренным пала­той. Следующая стадия законодательного процесса -принятие закона,ко­торая характеризуется тем, что в однопалатных парламентах она заверша­ет последнее или единственное чтение - последнее голосование. Законо­проект направляется главе государства для получения санкций и промульгаций. При бикамеральной парламентской системе, после принятия зако­нопроекта той палатой, в которую он был направлен, законопроект пере­дается вместе с сопроводительными документами в другую палату.Во вто­рой палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в кото­рую он был внесен. Следует лишь иметь в виду. что во многих странах (США, Великобритании, Канаде, Аргентине, Индии) финансовые законо­проекты могут быть внесены только в нижние палаты парламента. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий приме­няется процедура выработки согласованного решения. Предполагается четыре способа разрешения проблемы: - если палаты в законодательном процессе равноправны , а бывают случай расхождения между палатами по законопроекту, то закон не принимается;

- если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции;

- есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой;

- закон принимается на совместном заседании палат. Студент должен знать основные методы выработки и принятия согла­сованного текста законопроекта: "метод челнока" и "метод согласитель­ных комитетов".

Метод "челнока"состоит в том, что спорный законопроект пересыла­ется из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой, либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно. Например, во Франции, в случае разногласия между палатами парламента, проект ходит между палатами до тех пор, пока правительство его не остановит. (См.: конституция Франции ст.45,ч.ч. 2,3,4.)

Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются соответствующими полномочиями. По­добный способ применяется в конгрессе США.

После принятия законопроекта парламентом он подлежит санкционированию. промульгации и опубликованию.Что они собой представляют?

Санкционирование закона- это подписание его официального текста главой государства. Отказ дать санкцию - вето влечет за собой ряд серьез­ных правовых последствий, когда закон возвращается на повторное рас­смотрение в парламент. (См., например, конституцию США разд.7 ч.2, ст. 1.)

Промульгация-это издание специального акта, содержащего, в част­ности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промуль­гация осуществляется обычно актом главы государства - указом, прика­зом и т.п., текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.

Опубликованиезакона - это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введение в действие).

Следует подчеркнуть, что в демократических странах закон не может вступить в силу раньше, чем он опубликован. Это касается прежде всего законов, которые обращены к государственным органам. Для вступления в силу законов, которые затрагивают права, свободы, обязанности, ответ­ственность человека и его интересы как гражданина требуется какой-то период после опубликования: во Франции - один день, в Италии -15 дней, а в Японии 20 дней. В тексте закона может быть и более длительный срок.

Студенту , при изучении данной темы, необходимо самостоятельно разобраться в специфике законодательного процесса в финансовой обла­сти, в особенностях прохождения проектов и принятии конституционных и органических законов, порядке ратификации и денонсации междуна­родных договоров.

Следует также уяснить другие специальные процедуры парламента: а) выборов и назначений; б) контрольные процедуры: отчеты правительства и его членов; контроль за делегированным законодательством; запросы и вопросы парламентариев; парламентские расследования; процедура по­литической ответственности правительства; импичмент и иные подобные процедуры.

Для этого студенту необходимо ознакомиться с рекомендованной литературой к данной теме, например, с учебником "Конституционное (государственное) право зарубежных стран",т.2,- с. 202-232.