
- •Тема 1. Понятие и содержание конституционного права зарубежных стран
- •Список рекомендуемой литературы
- •Основные конституционно-правовые понятия и термины
- •Тема 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина в зарубежных странах
- •Задания и вопросы для самоконтроля
- •Тема 3. Конституционно-правовой статус политических институтов в зарубежных странах
- •Список рекомендуемой литературы
- •Темы рефератов и докладов
- •Монархия
- •Абсолютная неограниченная конституционная ограниченная
- •Республика
- •Основные конституционно-правовые понятия и термины
- •Тема 4. Конституционно-правовое регулирование выборов и референдума в зарубежных странах.
- •Список рекомендованной литературы
- •Темы рефератов и докладов
- •Тема 5. Парламент в зарубежных странах
- •Список рекомендованной литературы
- •Темы рефератов и докладов
- •Задания и вопросы для самоконтроля
- •Основные конституционно-правовые понятия и термины
- •Тема 6. Глава государства в зарубежных странах
- •Список рекомендуемой литературы
- •Темы рефератов и докладов
- •Задания и вопросы для самоконтроля
- •Тема 7. Конституционно-правовой статус и основы деятельности правительства в зарубежных странах
- •Темы рефератов и докладов
- •Задания и вопросы для самоконтроля
- •Тема 8 конституционно-правовой статус судебной власти в зарубежных странах.
- •Темы рефератов и докладов
- •Задания и вопросы для самоконтроля.
- •Основные конституционно-правовые понятия термины
- •Тема 9 Конституционно-правовые основы территориальной государства в зарубежных странах.
- •Список рекомендуемой литературы
- •Темы рефератов и докладов
- •1. Политико-территориальное устройство государства и его формы: федеративные и унитарные государства.
- •Вопросы для подготовки к экзамену
- •Тема 1. Понятие и содержание конституционного права
Тема 5. Парламент в зарубежных странах
1. Понятие, социальное назначение, политическая роль и компетенция парламента.
2. Палаты парламента: их число, порядок формирования и значение в деятельности парламента.
3. Статус депутата. Юридическая природа депутатского мандата.
4. Порядок работы парламента: сессии и общие парламентские процедуры.
5. Законодательный процесс и его стадии.
Список рекомендованной литературы
1. Государственное право буржуазных и освободившихся стран./ Л.М. Энтин, В.Н. Даниленко, М.В. Баглай и др. - М.: Международные отношения, 1988.-С. 163-180.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4-х Т./Отв. ред. Б.А.Сграшун.-М. :Изд-воБЕК, 1993,-Т.2.-251 с.
3. Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства./ С.Л. Барутян, А.И. Черкасов, Е.Н. Васильева и др. - М.: Наука, 1992.-352 с.
4. Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие.- М.: Изд-во БЕК, 1996.
5. Парламенты мира. - М.: Высш. шк., - Интерпракс, 1991.- 622с.
6. Крутоголов М.А. Парламент Французской республики. - М.: Наука. 1988.-240 с.
Темы рефератов и докладов
1. Структура парламента и организация его палат.
2. Статус парламентария в зарубежных странах.
3. Вспомогательный аппарат парламента в зарубежных странах.
4. Формы парламентского контроля за деятельностью правительства.
5. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах за рубежных стран.
Изучая данную тему следует отметить, что в системе разделения властей, приоритетным видом государственной власти является законодательная власть. Она осуществляется в зарубежных странах парламентом, хотя он часто не единственный законодатель в той или иной стране. Мы уже говорили ранее о референдуме, посредством которого законодательную функцию осуществляет непосредственно народ (избирательный корпус). Все же парламент в законодательной сфере играет значительную , если не главную, роль в зарубежных странах и выполняет ряд важнейших других функций.В данной теме мы и рассмотрим вопросы о социальном назначении парламента, его политической роли как органа народного представительства, организацию работы парламента и его палат, функции, полномочия и акты парламента, стадии законодательного процесса.
При рассмотрении первого вопросанеобходимо, прежде всего, дать определение парламенту как представительному органу государства, уяснить его социальное назначение и полномочия.
Следует вспомнить из истории государства и права зарубежных стран , что существовали представительные учреждения рабовладельческой демократии, например. Совет пятисот в Афинах, трибутные собрания в Риме. Современные же функции в большинстве государств парламент приобрел после буржуазных революций 17-18 вв.
Парламент настоящего времени- это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.
Название "парламент" как собственное наименование представительного органа употребляется в Англии, Италии, Японии и некоторых других странах, в остальных имеет различные названия (например, в Норвегии -стортинг, США и странах Латинской Америки - конгресс, в Швеции - риксдаг и т.п.).
Как представительный орган парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.
Принципами национального (народного) представительства являются:
1) национальное (народное) представительство утверждается конституцией;
2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномачивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;
3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей - депутатов, сенаторов и т. п.;
4) член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.
Студенту необходимо раскрыть содержание этих принципов, которые в своей совокупности характеризуют концепцию народного представительства. Следует также уяснить противоречивость парламента как представительного органа, зависимость его деятельности от избирателей, политических партий, других социальных групп и т.п. В этом плане подчеркнем, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.Для реализации своих функций, конституции наделяют парламент необходимыми полномочиями, которые образуют вместе с функциями его компетенцию. Выделяют три вида этой компетенции, в зависимости от объема конституционной компетенции парламента:
-верховенство законодательства (никто, кроме парламента, не может обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе. чем любые другие нормативные акты органов власти);
-право утверждать бюджет и устанавливать налоги;
-коллективную ответственность правительства перед парламентом;
-право утверждать судей;
-отсутствие других конкурирующих властей.
Это первый вид компетенции парламента, где она является неограниченной и характерна для стран с парламентарной формой правления. Пример - британский парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот.
Вторым видом компетенции парламента можно выделить абсолютно ограниченную компетенцию. Например, конституция Франции (ст. 34,35,49) определяет точный перечень вопросов, по которым парламент только и может принимать законы и другие решения. Остальные вопросы являются предметом регламентации главным образом правительства.
Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Компетенция центральной власти в таких государствах ограничена конституционными правами субъектов федераций или иных территориальных образований. Соответственно и парламент может действовать только в этих рамках (См., например, поправку Х к конституции США).
В испанской конституции (ст. 149) устанавливается исключительная компетенция центральной власти, а все другие вопросы относятся к ведению автономных сообществ в соответствии с их уставами.
В целом можно выделить следующие компетенции парламента в зарубежных странах:
- законодательная компетенция, представляющая собой совокупность полномочий по принятию законов;
- финансовая компетенция , которая заключается в утверждении росписи доходов и расходов государства, а также в установлении налогов;
- ратификация (окончательное согласие государства на заключение договора в установленной форме) и денонсация (в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора) международных договоров;
- назначение референдумов;
- формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах;
- контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц;
- полномочия в области обороны и безопасности;
- судебные полномочия.
Студенту необходимо самостоятельно проанализировать вышеперечисленные полномочия парламента в зарубежных странах, определить их специфику в зависимости от форм правления, политического режима и т.п.
Далее следует отметить, что парламентская процедура довольно громоздка и для принятия решений необходимо время, а жизнь требует быстрого решения вопроса, поэтому конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. Однако .подчеркнем, что за парламентами при этом остается последующий контроль. Обычно парламент делегирует свои полномочия правительству, а иногда и главе государства.
В заключение можно сказать, что все конституционно-правовые нормы (их система), регулирующие статус парламента, его внутренние и внешние отношения, называются парламентским правом.
При изучении второго вопросанеобходимо рассмотреть структуру парламента и организацию его палат.
Прежде всего отметим, что современные парламенты состоят либо из одной, либо из двух палат. Вопрос о том, сколько иметь парламенту палат, в большинстве развитых стран решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы, но обычно он не является предметом политических столкновений.
Двухпалатный парламент обычно имеют федеративные государства, верхняя палата парламента представляет субъектов федерации (Германия, Бразилия, США, Мексика, Австралия и др.). Верхняя палата с двухпалатным парламентом в унитарных государствах также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Испания, Италия, Польша, Франция, Япония и др.)
Преимущества двухпалатного парламента традиционно объясняются тем, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных , непродуманных, эмоциональных решений.
Студенту необходимо уяснить вопрос о том, каким образом формируются палаты парламента- Следует подчеркнуть, что единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем все-
общих выборов. А что касается верхних палат, то здесь наблюдается значительное разнообразие.
Например, в Англии значительная часть палаты лордов формируется по наследству, а также королева вправе назначать новых пэров; другая часть - пожизненные пэры и пэрессы. Однако Великобритания представляет собой исключение. Другое, хотя и несколько более частое, исключение - назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства, а иногда и главой правительства; назначение нередко производится на срок. Своеобразен порядок формирования германского бундесрата, о котором мы будем говорить в дальнейшем, рассматривая вопросы основ конституционного права Германии.
Все же отметим, что правилом является выборность всего состава верхней палаты или подавляющего большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные. Избирательные цензы, о чем мы уже говорили, нередко, выше, чем при выборах в нижнюю палату.
Прямыми выборами избираются сенаторы США, Польши, члены совета кантонов в Швейцарии.
Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов весьма разнообразны, они могут быть двух- и трехступенными.
Существует и смешанная система выборов (например, в Бельгии), когда часть сенаторов избирается прямыми выборами в провинциях, а другая часть избирается провинциальными советами, а третья часть назначается избранными сенаторами.
Наблюдается и особый способ формирования верхних палат парламентов, когда .избранный гражданами парламент (например, в Норвегии -сторинг) избирает на первом же заседании из своего состава (150 депутатов) верхнюю палату- лагтинг из 38 депутатов, а остальная часть сторинга составляет нижнюю палату - одельстинг.
Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный , чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты обычно обновляются полностью, а верхние -нередко по частям, хотя бывают случаи (например, в Бельгии, Италии), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.
При парламентарной и смешанной формах правления одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили конфликт. Там, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате.
Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Например, в Германии феде ральный президент может распустить бундестаг в двух случаях: 1) в соответствии с ч.4 ст.63 Основного закона, если бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать федерального канцлера абсолютным большинством своих членов и 2) в соответствии со ст.68 в течение 21 дня по предложению федерального канцлера, если бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверие федеральному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового федерального канцлера.
Следует также отметить, что двухпалатные парламентские системы имеют две основные разновидности - система слабой верхней палатыи система сильной верхней палаты.
Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу,
Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может (например, из положения ст. 70 итальянской конституции следует: "Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами".
В некоторых странах можно встретить и смешанную систему, когда законопроект может без конца ходить между палатами парламента (например, во Франции), если не вмешается правительство, по требованию которого окончательное решение принимается парламентом.
Необходимо отметить, что чем менее демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она слабее и наоборот, чем более демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она сильнее. Далее, подчеркнем тот факт, что, когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью, либо в большей ее части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значительные, чем у нижней; наоборот при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем, нижняя палата обычно имеет преимущество.
Студентам следует обратить внимание при рассмотрении второго вопроса и на внутреннюю организацию палат парламента, которая определяется регламентом каждой палаты.
К руководящим органам палаты относится прежде всего ее председатель (в Великобритании, США, Индии и некоторых других странах председатель нижней палаты, а в некоторых странах (например, Канаде) - также и верхней, именуется спикером). Обычно председатель избирается палатой на весь срок ее полномочий. В обязанность председателя палаты входит руководство ее пленарными заседаниями, представительство палаты в сношении с другими органми государства, председатель палаты также следит за расходованием финансовых средств палаты и работой ее административного персонала.
Во многих странах в каждой палате парламента избираются вице-председатели, которые замещают председателя в случае необходимости, секретари,которых не следует путать с секретарями, состоящими во вспомогательном аппарате парламентов или палат. В данном случае секретари избираются из числа депутатов, и они следят за составлением протокола пленарных заседаний, и после утверждения его председателем заверяют своей подписью. На заседаниях они помогают председателю обеспечивать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований.
В некоторых странах , например , в Бельгии, Италии, Франции и др. избираются также из числа депутатов квесторы,на которых возложены заботы о помещении палаты , ее подсобных учреждениях (библиотека, буфет), ее расходах, о поддержании порядка в зале заседаний и кулуарах палаты.
Чрезвычайно важную роль в работе парламента играют комитеты (комиссии)парламентов и палат. Они состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Решения, принятые на заседаниях комитетов (комиссий), часто предопределяют решения, которые затем принимаются на пленарных заседаниях палаты. Комитеты (комиссии) можно классифицировать по различным основаниям.
Прежде всего эти комитеты (комиссии) могут быть постоянными и временными.Постоянные комитеты создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а временные - для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.
Постоянные комитеты (комиссии) могут быть специализированными (отраслевыми) и неспециализированными. Специализированные комитеты всегда занимаются рассмотрением определенного круга вопросов в соответствии с их компетенцией, установленной регламентом палаты или обычаем. Неспециализированные комиссии не имеют определенного профиля и принимают к рассмотрению любые дела по решению соответствующего органа палаты.
В обязательном порядке создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. В некоторых случаях создаются подкомитеты (подкомиссии). В целом же нужно отметить, что в большинстве случаев комитеты имеют предметно-определенную направленность, и система ихв известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям).
К временным комитетам (комиссиям) относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого - либо вопроса).В некоторых странах, где существуют двухпалатные парламенты, наряду с комитетами палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат.
Комитеты (комиссии) формируются по-разному: в одних странах (Япония, Нидерланды, Индия) члены комитетов (комиссий) назначаются председателем палаты, а в других (США, Германия, Италия) избираются на пленарном заседании палаты. В третьих (Великобритания, Ирландия, Финляндия) назначаются особой комиссией палаты. Следует подчеркнуть, что несмотря на различное формирование комитетов (комиссий) в различных странах, в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции. С учетом представительства фракции распределяются и должности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, председателей подкомитетов (подкомиссий) и др. Распределение должности председателя комитетов (комиссий), их заместителей, председателей подкомитетов и т.п. также происходит с учетом представительства фракции.
Следует отметить, что комитеты (комиссии) имеют обычно ряд прав, которые способствуют эффективной их деятельности. Прежде всего это право требовать информацию, в которой им не может быть отказано, а также вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д.
Подчеркнем и тот момент, что в отличие от пленарных заседаний палаты, которые, как правило, проводятся гласно, комитеты (комиссии) значительную часть работы проводят на закрытых заседаниях.
В заключение следует сказать, что основной фигурой в парламенте является парламентарии, ибо они и составляют комитеты, фракции и т.п. Поэтому следующий вопрос темы и посвящен выяснению статуса депутата, правовому и фактическому положению членов парламента, о чем пойдет речь в третьем вопросе темы.
В разных странах парламентарии называются по-разному, например, в США конгрессмены - это не вообще члены конгресса, а только члены нижней палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат, члены верхних палат в большинстве случаев именуются сенаторами. Но в любом случае парламентарии- это лица, которые состоят по тому или иному основанию членами парламента
Главная задача парламентария - это участие в законотворчестве и осуществлении парламентом других его функций. Но здесь возникает вопрос, чьи интересы он должен при этом выражать, своих избирателей или он является представителем всей нации ? От ответа на этот вопрос зависит характер его мандата, который может быть "императивным"(обязательным) или "свободным".Императивный мандат на практике означает обязательность исполнения воли избирателей для депутата, их наказов, кроме тех, которые противоречат закону. Императивность депутатского мандата, кроме того дает избирателям в установленном законом порядке возможность отзывать депутата, который не оправдал их доверия.
Принцип императивного мандата был воспринят социалистическими странами, хотя в отдельных странах он корректировался (КНДР). Все же время показало его нежизнеспособность и абсолютное большинство стран императивного мандата не признает , а многие из них - категорически запрещают императивный мандат в своих конституциях, так .например, ст.27 конституции Франции гласит: "Любой императивный мандат является недействительным."
В демократических странах парламенты и все их члены являются представителями всей нации, а не только своих избирателей, и никто не вправе давать им обязывающих наказов, а также досрочно отзывать по воле избирателей. Парламентарий руководствуется конституцией и своей совестью (см., например, ст.38 основного закона Германии). Это противоположный императивному - свободный мандат, согласно которому избирателю остается право выбора в своей деятельности.
Однако, как подчеркивает ряд исследователей конституционного права (см.: Прело М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957,с.437-439, Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.:ЮЛ,1981,с.286), что, хотя депутат не обязан поддерживать ту политику, за которую проголосовали на выборах его избиратели, все же депутат оказывается зависимым от партии, поддерживающей его на выборах.
В содержание депутатского мандата входит, как мы уже отметили в предыдущей теме, несовместимость его с определенными должностями и занятиями. Здесь же отметим и тот факт, что нельзя быть одновременно членом обеих палат парламента.
Далее, студенту следует уяснить, что, несмотря на функциональную свободу парламентария и ее политических границ, депутат подвергается воздействию не только политических факторов-партий, коллег по комитету, по палате, а также и иным силам, которые именуются обычно группами давления.Эти группы заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем.
Система неформального воздействия групп давления на парламентариев во многих странах получила название лоббизма.Это воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламента. Деятельность лоббистов привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что, независимо от морально-этической оценки, некоторые государствасочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки. Например, конгресс США принял в 1946 году закон о регулировании лоббизма.
Для осуществления своей деятельности конституционное право наделяет парламентариев рядом необходимых прав и обязанностей. Прежде всего, правом участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых он состоит, включая право на выступления, подчас парламентарии наделяются правом присутствовать на заседаниях другой палаты и органов парламента, в которых он не состоит, правом получения информации, необходимой для реализации своих полномочий, в частности право задавать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивидуально или группами вносить запросы, право на содержание вспомогательного персонала. Парламентарий может предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя право законодательной инициативы в некоторых странах парламентарии могут осуществлять только группами.
В ряде стран парламентарию предписываются и определенные регламентом обязанности. Такими обязанностями могут быть: посещение пленарных заседаний парламента и его комиссий, в которых они состоят; соблюдение порядка, парламентской вежливости, дисциплины; не разглашать сведения, которые, согласно регламенту, могут в порядке исключения иметь секретный характер; предоставлять нотариально заверенную декларацию о своем имущественном положении и о деятельности, которая приносит экономические доходы; соблюдать правила несовместимости, установленные в конституции и избирательном законе.
Для того , чтобы беспрепятственно осуществлять свою деятельность парламентария они пользуются конституционными и регламентарными гарантиями, которые в действительности являются их привилегиями. К таким гарантиям относятся:
- парламентская неприкосновенность (парламентский иммунитет), в силу которой не допускается судебное расследование, а часто и арест депутата без разрешения той палаты, членом которой он состоит. Палата может разрешить преследование депутата, приняв решение о лишении его парламентской неприкосновенности. Только в немногих странах (Дания, Германия, Австрия, Испания, Греция) депутатам предоставлена неприкосновенность на весь срок действия мандатов: чаще всего они обладают этой привилегией лишь во время сессии;
- свобода речи и голосованияв парламенте (идемните), в силу которой не допускается привлечение депутата к какой -либо ответственности вне парламента за его выступления и голосование в парламенте, так, например, статья конституции Японии гласит: "Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате".Встречается и другое значение термина "индемнитет" - это вознаграждение парламентария, которое складывается из разного рода выплат: жалованья, компенсаций расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование средств связи и пр.
Следует также уяснить, что в парламентах зарубежных стран создаются объединения парламентариев, которые создаются и действуют на политической базе общей партийной принадлежности. Эти группы обычно именуются фракциями, или же парламентскими партиями, парламентскими группами или депутатскими клубами. Иногда два или более политических объединения создают блок, а нередко к ним примыкают и независимые (беспартийные) депутаты. В последнее время эти объединения получают конституционно-правовой статус, регламенты многих парламентов наделяют их правами: на представительство в руководящих органах и комитетах палат, в их делегациях, на обязательное получение слова в дебатах и т.д.
Для образования фракции составляется список, выбирается председатель или сопредседатель и все это сообщается председателю палаты. Те фракции, которые не представлены в правительстве, считаются парламентской оппозицией.
Необходимо отметить, что без фракций и помимо них парламентарий очень часто не может реализовать свои наиболее существенные права, включая прежде всего право законодательной инициативы. Поэтому роль фракций в деятельности парламента и самого депутата исключительно велика.
При изучении четвертого вопросатемы необходимо рассмотреть сессионный порядок работы парламента, процедуру пленарных заседаний палат, а также заседаний комитетов (комиссий).
Как правило, парламент действует в сессионном порядке. Времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения, сюда включается и время работы (заседаний) комитетов (комиссий), называется сессией, законом или обычаем устанавливается, сколько должно быть очередных сессий в течение года;
сессии, которые созываются сверх этого числа и в необычное время, называются чрезвычайными (внеочередными). Тот период времени, когда парламент и его комитеты не проводят своих заседаний, называется парламентскими каникулами.
Далее следует ответить на вопрос: "Кто имеет право созыва сессий парламента?" В различных странах этот вопрос решается по разному. Можно выделить следующие виды созыва сессий:
- парламент собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных или внеочередных выборов, как, например, в Греции, где палата депутатов собирается на очередную сессию в течение 30 дней после выборов;
- созыв парламента входит в компетенцию главы государства. Например, в Японии созыв парламента входит в компетенцию императора, однако делает он это "по совету и с согласия кабинета" (ст. 7 конституции) очередные сессии, согласно конституции, собираются раз в год;
- все чаще сессии созываются по решению правительств, а так же групп парламентариев. Но здесь необходимо различать тех, кто созывает, и тех, по чьей инициативе производится созыв сессии.
Внеочередные сессиитакже регламентируются соответствующими конституциями и устанавливается кем и в каком порядке такая сессия может быть созвана, а также, какие вопросы она будет решать. Внеочередные сессии могут быть созваны в одних странах (например на Филиппинах) только президентом, в других - по решению правительства (Например, в Японии - по решению кабинета по требованию более 1/4 общего числа членов одной палаты).
Как уже было сказано выше, парламентские сессии включают пленарные заседания и заседания комитетов (комиссий). Рассмотрим их подробнее.
Собрания членов палат, которые созываются и проводятся в установленном порядке и позволяющие им принимать решения, называются пленарными заседаниями.Необходимо выделить также,во-первыхорганизационные или учредительные заседания, которые проводятся после всеобщих выборов и специально регулируются регламентами, а порой и конституциями;во-вторых,обычные заседания, которые также регулируются регламентами, а нередко основные принципы их процедуры встречаются и в конституциях, что свидетельствует о важности данной проблемы.
Организационные(учредительные) заседания характеризуются тем, что на них происходит организация палаты (палат), избирается руководство, иногда создаются рабочие органы, а также обычно формируются те высшие органы, которые входят в компетенцию парламента и срок полномочий которых совпадает с его сроком полномочий.
Обычные пленарные заседания предназначены, главным образом, для
обсуждения законопроектов, их принятия, а также обсуждения других важных вопросов.
Как правило, пленарные заседания палат проводятся открыто, хотя могут быть при определенных условиях закрытые заседания.
Порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов подробно регулируются регламентами. Ораторы, как правило, записываются заранее, они не вправе отвлекаться от обсуждаемого вопроса, время выступления обычно ограничивается 15 или 20 минутами, реже 40- 60 минутами. Как правило, по одному и тому же вопросу не разрешается выступать больше одного раза.
Регламенты предусматривают ряд мер, которые обеспечат достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся: установление фиксированного времени обсуждения вопроса ("гильотина" -усекновение дебатов), предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к решению (проекту) лишь некоторые (т.н. "кенгуру" - перепрыгивание через ряд поправок), внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня, предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса и сокращение времени на выступление, голосование без прений и др.
Обсуждение обычно заканчивается голосованием, которое в последнее время осуществляется с помощью электронных систем, установленных в залах парламентов, которые позволяют проводить открытое, тайное, поименное голосование, а также регистрацию присутствия парламентариев.
В зависимости от обсуждаемого вопроса, его характера, устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Но прежде всего устанавливается минимальное число присутствующих парламентариев (кворум), чтобы палата (парламент) мота принять решение. Требование к большинству голосов может быть относительным, абсолютным и квалифицированным большинством всех присутствующих членов палаты, но абсолютное или квалифицированное большинство всего его состава.
Если при голосовании ни один вариант решения не мог быть принят из-за того, что голоса разделились поровну, иногда устанавливается, что голос председателя дает перевес (например, в сенате США), но чаще считается, что решение не принято (например, в Германии, Испании, Франции).
Процедура заседаний комитетов (комиссий) значительно проще, так как численный состав их значительно меньше численного состава палаты (парламента). На заседаниях комитетов не требуется предварительно записываться для выступления, сами выступления более короткие и деловые, не рассчитанные на публику, выступать можно неоднократно и Т.д. Тем не менее регламенты регулируют процедуру заседаний комитетов тоже достаточно подробно.
Отметим, что присутствие членов комитета (комиссии) на заседаниях обязательно (см., например регламент французского национального собрания).Кворум на заседаниях комитетов составляет большинство его членов. Голосование проводится поднятием руки или бюллетенями. Председатели комиссий не имеют права решающего голоса; если голоса разделились, то решение считается отклоненным.
Министры имеют доступ в комиссии (комитеты) и должны быть в любое время выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании.
При рассмотрении пятого вопроса темы необходимо дать определение законодательному процессу, выявить его стадии и дать им краткую характеристику.
Прежде всего необходимо иметь в виду, что законодательный процесс имеет два значения: 1) порядок деятельности по созданию закона 2) сама эта деятельность, осуществляемая законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии
правительства либо в редких случаях посредством уже рассмотренного нами референдума.
Далее, законодательный процесс следует отличать от законотворчества, являющегося более широким понятием, так как оказывает деятельность, которая подчас правом не регулируется и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не наделены ("группы давления"; исследовательские центры и т.п.).
Рассмотрим законодательный процесс как порядок деятельности парламента по созданию закона.
Прежде всего, отметим, что законодательный процесс, точно также как и избирательный процесс, который мы уже рассмотрели в предыдущей теме (да и как юридический процесс вообще) имеет свои стадии, которые представляют собой следующие виды деятельности:
1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);
3) принятие закона;
4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда эту стадию разделяют на две: а) санкционирование (подписание) главой государства и б) промульгацию с официальным опубликованием. Рассмотрим перечисленные стадии законодательного процесса.
Официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения называется за: законодательной инициативой. Кто обладает правом законодательной инициативы? В различных странах субъекты законодательной инициативы определяются часто конституциями и их круг весьма различен. Такими субъектами могут быть: депутаты парламента, комитеты (комиссии) палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные органы государства, а в некоторых странах (Италия, США, Швейцария и др.) институт народной инициативы, который применяется крайне редко. В подавляющем большинстве стран все же основными субъектами законодательной инициативы являются правительство и парламент. Хотя наблюдается тенденция, которая характеризуется постепенным утрачиванием парламентом законодательной инициативы. Принимаемые ими акты разрабатываются и выносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административными органами. Конечно, это не означает, что парламент примет закон в том виде, в каком он разработан правительством, а может вообще его не принять.
Следует также иметь в виду, что для осуществления права законодательной инициативы отдельные его субъекты должны выполнить ряд требований. Так, для того, чтобы реализовать право законодательной инициативы парламентарием, многие конституции зарубежных стран и регламенты требуют объединения депутатов в группы с определенным количеством (например, в Германии, вносимые депутатами бундестага законопроекты должны быть подписаны одной из фракций или пятью процентами депутатов, т.е. более 30 человек, причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием). Таким образом, данное право депутатами парламента осуществляется коллективно.
Как мы уже отметили выше , главным поставщиком законопроектов является правительство.
Студент должен знать - почему именно правительство является главным субъектом законодательной инициативы?
Прежде всего нужно сказать, что правительство на практике постоянно сталкивается с проблемами и недостатками в законодательстве и именно оно имеет большие возможности, по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы, для разработки высококачественных законопроектов и для их проведения через парламент.
Главы государства,обычно не входящие в число субъектов права законодательной инициативы, фактически его реализуют косвенным путем. Так, например, в США послания президента конгрессу о положении союза, предусмотренные разд. 3 ст. 11 конституции, нередко содержат программу из законодательных мероприятий, на базе которой депутаты, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой.
Из вышесказанного мы можем разделить законопроекты на правительственные и парламентские (депутатские),а критерием такого различия являются субъекты законодательной инициативы:
По содержанию законопроекты разделяются на следующие основные виды: а) публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; б) финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования ,налоги,займы и т.п.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов( имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т.п.).Что касается народной инициативы,существующей в некоторых странах (Италия, США, Швейцария и др.), то она состоит в том, что парламент обязан принять к рассмотрению законопроект, под которым подписалось установленное конституциями и другими законами определенное количество избирателей. Кроме того, конституции ограничивают круг возможных предметов народной инициативы. Например, в Румынии предметом законодательной инициативы не могут быть фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование. Нередко, учреждая институт народной инициативы, конституции требуют предоставления готового законопроекта.В отдельных демократических странах (Великобритания, Финляндия и др.) законодательную инициативу по церковным вопросам могут осуществлятьруководящие органы религиозных общин. Внекоторых странах конституционным законом (например, в Италии) предусмотрена возможность предоставления права законодательной инициативы определенным органам и учреждениям (национальному совету экономики и труда по экономических и социальным вопросам и областным советам). Это так называемаяспециальная законодательная инициатива.После того как законопроект официально внесен в компетентный орган парламентом, наступаетвремя его обсуждения,т.е.вторая стадия законодательного процесса.Она является самой объемной и включает в себя рассмотрение законопроекта в комитетах (комиссиях). Такое обсуждение в юридической литературе получило название -чтение законопроекта.Обычно таких чтений бывает три, и в каждой стране они имеют свою специфику, но в целом они имеют общие черты и суть их сводится к следующему.При первом чтении решается вопрос о необходимости такого закона, парламентарии определяются, после заслушивания доклада инициатора законопроекта, существует ли пробел в законодательстве. Кроме того, оценивается основная идея законопроекта и насколько удачно решает будущий закон существующую проблему. Если хотя бы один из названных вопросов, по мнению большинства членов палаты будет отрицательным, то законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Субъект законодательной инициативы,
подавший законопроект, может отозвать его в любое время до принятия в первом чтении. После принятия законопроекта в первом чтении, как правило, он передается на рассмотрение в комитеты парламента, именно им принадлежит важнейшая роль в законодательном процессе. Хотя подчеркнем, что фактическая роль парламентских комитетов зависит, наряду с прочими обстоятельствами, от формы правления. В парламентских странах, как правило, комитеты играют меньшую роль, здесь основная работа по составлению законопроектов осуществляется непосредственно правительством и подчиненными ему административными ведомствами. В президентских, а также смешанных республиках, судьба законопроекта фактически решается в парламентских комитетах, но работают они в тесном контакте с исполнительным аппаратом государственной власти. Наиболее типичной в этом отношении является система парламентских комитетов в США, которые, по признанию некоторых исследователей конституционного права США, являются всесильными. Работа комитетов завершается составлением письменного доклада, который играет важную роль в судьбе законопроекта. Второе чтение проводится, как правило, именно по докладу комитета, рассматривавшего данный законопроект. Обсуждение проекта при втором чтении затрагивает его сущность и включает любые детали. Если не создалась ситуация, при которой какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают отдельные его принципиальные решения, изменение которых рушит весь законопроект, а это означает, что возможно отклонение законопроекта, то при втором чтении обсуждаются и голосуются заранее поправки. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней. Для обсуждения и голосования поправки выносятся председателем палаты. В начале он обращается к наиболее радикальной поправке, например, той, которая предлагает исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем следует поправка, существенно меняющая текст проекта и если она принята, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Палата может возвратить проект для доработки в соответствующий комитет, и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе к уже принятым поправкам. При одобрении палатой во втором чтении проект возвращается в комитет для редакционной доработки.Обсуждение проекта уже в целом, со всеми принятыми поправками, осуществляется при третьем чтении. Здесь могут быть внесены чисто редакционные поправки, иные не допускаются. Все же следует отметить, что и на этом этапе обсуждения законопроекта он может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не согласна с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого большинства голосов - абсолютного или квалифицированного. Если же необходимое большинство получено , то законопроект считается принятым или одобренным палатой. Следующая стадия законодательного процесса -принятие закона,которая характеризуется тем, что в однопалатных парламентах она завершает последнее или единственное чтение - последнее голосование. Законопроект направляется главе государства для получения санкций и промульгаций. При бикамеральной парламентской системе, после принятия законопроекта той палатой, в которую он был направлен, законопроект передается вместе с сопроводительными документами в другую палату.Во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует лишь иметь в виду. что во многих странах (США, Великобритании, Канаде, Аргентине, Индии) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты парламента. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения. Предполагается четыре способа разрешения проблемы: - если палаты в законодательном процессе равноправны , а бывают случай расхождения между палатами по законопроекту, то закон не принимается;
- если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции;
- есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой;
- закон принимается на совместном заседании палат. Студент должен знать основные методы выработки и принятия согласованного текста законопроекта: "метод челнока" и "метод согласительных комитетов".
Метод "челнока"состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой, либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно. Например, во Франции, в случае разногласия между палатами парламента, проект ходит между палатами до тех пор, пока правительство его не остановит. (См.: конституция Франции ст.45,ч.ч. 2,3,4.)
Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются соответствующими полномочиями. Подобный способ применяется в конгрессе США.
После принятия законопроекта парламентом он подлежит санкционированию. промульгации и опубликованию.Что они собой представляют?
Санкционирование закона- это подписание его официального текста главой государства. Отказ дать санкцию - вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий, когда закон возвращается на повторное рассмотрение в парламент. (См., например, конституцию США разд.7 ч.2, ст. 1.)
Промульгация-это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно актом главы государства - указом, приказом и т.п., текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.
Опубликованиезакона - это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введение в действие).
Следует подчеркнуть, что в демократических странах закон не может вступить в силу раньше, чем он опубликован. Это касается прежде всего законов, которые обращены к государственным органам. Для вступления в силу законов, которые затрагивают права, свободы, обязанности, ответственность человека и его интересы как гражданина требуется какой-то период после опубликования: во Франции - один день, в Италии -15 дней, а в Японии 20 дней. В тексте закона может быть и более длительный срок.
Студенту , при изучении данной темы, необходимо самостоятельно разобраться в специфике законодательного процесса в финансовой области, в особенностях прохождения проектов и принятии конституционных и органических законов, порядке ратификации и денонсации международных договоров.
Следует также уяснить другие специальные процедуры парламента: а) выборов и назначений; б) контрольные процедуры: отчеты правительства и его членов; контроль за делегированным законодательством; запросы и вопросы парламентариев; парламентские расследования; процедура политической ответственности правительства; импичмент и иные подобные процедуры.
Для этого студенту необходимо ознакомиться с рекомендованной литературой к данной теме, например, с учебником "Конституционное (государственное) право зарубежных стран",т.2,- с. 202-232.