С использованием организационных, экономических и правовых механизмов,

в упрощенной форме представленных на рис. 2–2. Здесь различные

«инструменты» экологической политики ранжированы по формальным признакам:

информационные, предупредительные и принудительные меры. Поэтому

о последовательности их применения и взаимодействия надо дать отдельные

пояснения.

Дальновидная экологическая политика основывается на детальной и

достаточно полной информации о:

• имеющихся природных ресурсах;

• типах и силе антропогенного воздействия на окружающую среду и самого

человека;

• предельно допустимых нормах воздействия на человека и экосистемы.

Поэтому качество информационного обеспечения во многом предопределяет

реализм разрабатываемой программы действий. Следуя собственному

и зарубежному опыту, в нашей стране еще в 1970–1980-е годы была

проведена огромная работа, позволившая обеспечить все три информационных

блока.

Сведения об имеющихся природных ресурсах сводятся в специальные кадастры.

В Государственные кадастры природных ресурсов собраны сведения

об экономических, экологических, организационных и технических показателях

состава и категорий пользователей, количественного и качественного

состояния этих ресурсов, об их экологической и экономической оценке. Сегодня

в соответствии с российским законодательством ведутся кадастры: земельный,

водный, лесной, месторождений и проявлений полезных ископае-

мых, объектов животного мира, особо охраняемых природных территорий,

лечебно-оздоровительных ресурсов природы. Как особая разновидность кадастра

редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и

животных может рассматриваться Красная книга РФ. Кроме того, в научном

плане рассматривают детериорационные (об ухудшении среды), промысло-вые и другие кадастры. К прочим кадастровым документам также относят

различного рода государственные регистры (например, потенциально опасных

химических и биологических веществ, Российский регистр гидротехнических

сооружений) и реестры (в том числе опасных производственных

отходов, опасных производственных объектов и др.).

Степень антропогенного воздействия на окружающую среду измеряется

инструментально методами мониторинга окружающей среды, учитывается на

основании государственного статистического учета и отчетной документации

природопользователей, а также отражается в экологическом прогнозировании

при расчете экологических рисков.

Государственный статистический учет включает количественные характеристики

наличия, состава, состояния и использования всех компонентов

окружающей среды, их изменения под влиянием естественных природных

процессов и антропогенной деятельности, а также характеристики

природоохранной деятельности и ее результатов, выявление на этой

основе тенденций и закономерностей этих изменений. Статистический

учет строится по компонентному признаку и охватывает статистику тех

же объектов, которые описываются соответствующими кадастрами, однако

использует по сравнению с ними значительно большее число показателей

и математико-статистические методы обобщения результатов.

Ведет статистический учет Государственный комитет по статистике РФ

(рис. 2–1), который публикует ежегодные отчеты и частично размещает информацию

на своем сервере http://www.gks.ru.

Предельно допустимые воздействия на человека и экосистемы (экологическое

нормирование) определяются из всей совокупности наблюдений

в природе и лабораторных опытов. В этой части вполне можно использовать

знания, накопленные всем человечеством.

Экологическое нормирование – это установление показателей качества

природной среды и предельно допустимых воздействий на нее, при соблюдении

которых не происходит деградация экосистем, гарантируется

сохранение биологического разнообразия и экологическая безопасность

населения.

В систему экологических нормативов сегодня входят:

• нормативы качества окружающей среды (ОС), устанавливаемые в форме

предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных химических и

биологических веществ, а также микроорганизмов, загрязняющих ОС, и

нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических

факторов в ОС (в последнем случае – «санитарно-гигиенические»

нормативы);

• нормативы вредного воздействия на ОС, определяющие предельные

размеры вредных воздействий на природу, устанавливаемые для отдельных

источников таких воздействий, в т.ч. «производственно-хозяйственные

» нормативы – ПДВ и ПДС, нормативы ПДУ шума, вибраций, магнитных

Ресурсы экополитики в современной России

50

полей, радиации, предельно допустимые нормы применения ядохимикатов

в сельском хозяйстве и лимиты размещения отходов, а также «нормы

экологического воздействия» в узком смысле (предельно допустимые нормы

нагрузки на ОС и др.);

•нормативы использования природных ресурсов (лимиты изъятия), устанавливаемые

с целью предупреждения полного уничтожения или истощения

природных ресурсов с учетом их самовосстановления, предотвращения

нарушений равновесия в окружающей природной среде, в т.ч. нормы землеотводов

(без изъятия), требования к экологическим пропускам и нормативы

безвозвратного изъятия поверхностных вод, расчетная лесосека, объемы допустимых

уловов и т.д. – кроме нормативов допустимого изъятия ресурсов

недр;

• нормативы санитарных и защитных зон («территориальные нормативы»),

включающие санитарно-защитные зоны для всех промышленных предприятий

и в особенности для ядерных объектов (включая зоны наблюдения), водоохранные

зоны (включая прибрежные защитные полосы), округа санитарной

охраны и др.;

• вспомогательные экологические нормативы (стандарты) – нормы и правила,

устанавливаемые с целью обеспечения единства в употребляемой терминологии

(например, ГОСТ Р ИСО 14050–99) и в организационно-правовом

регулировании экологической сферы деятельности.

Обладая сведениями о состоянии ресурсов и окружающей среды, а также

экологических нормативах, можно попытаться определить степень напряженности

антропогенного воздействия на природу и установить дальнейшую

тенденцию. Однако в России эта работа только начинается.

Например, для планирования допустимых объемов и мест вырубки леса

надо использовать лесной кадастр. Имея ясное представление о состоянии лесов

по территории страны и скоростях роста различных пород деревьев, можно

уверенно планировать их долгосрочное хозяйственное использование и

восстановление. В России лесное хозяйство было уже давно поставлено на научную

основу, ведется мониторинг лесов, что позволяет оперативно получать

информацию об их состоянии. Однако в последние годы возросла несанкционированная

рубка леса, которая далеко не всегда находит отражение в отчетах

лесничеств и поэтому не приводит к корректировке лесного кадастра. Примерно

также обстоит дело и с учетом водных и особенно земельных ресурсов,

и многих полезных ископаемых.

Следовательно, работа по учету ресурсов и темпов их изъятия должна

быть усилена по сравнению с временами Советского Союза, а вовсе не

ослаблена, как это на самом деле происходит сейчас.

Большую помощь в этом могут оказать геоинформационные системы

(ГИС-технологии), которые позволяют наносить все сведения на картографическую

основу, что облегчает учет совместного действия множества

факторов: от климатических и ландшафтных до различных форм антропогенного

воздействия и пространственных особенностей распределения био-

Россия в окружающем мире: 2003

51

логического разнообразия. Применение ГИС-технологий позволяет навести

порядок в разрозненной информации, относящейся к одной и той же

территории. Однако реальное использование этих передовых технологий

возможно лишь после завершения кропотливого и дорогостоящего создания

компьютерных баз данных.

На основе тщательного анализа антропогенных воздействий и природных

ресурсов становится возможной разработка экологических программ

на всех уровнях: от общегосударственного до местного (муниципального).

На государственном уровне определяются общие показатели допустимого

изъятия ресурсов из природы и воздействия на нее. На подчиненных

уровнях должны быть разработаны предложения по реализации этих

требований. В европейских странах пришли к выводу о целесообразности

смягчения централизованных требований с тем условием, чтобы сами исполнители

находили способы наиболее удачного в местных условиях решения

экологических проблем. Для этого необходимо обучиться взаимоуважительному

диалогу между заинтересованными сторонами: населением,

предпринимателями, экологами, органами исполнительной власти. В

этом отношении в России предпринята попытка введения региональных

коэффициентов к базовым ставкам платежей за загрязнение окружающей

среды. Но и они вводятся государственным решением (постановлением

Правительства РФ).

Важным условием продуктивности регулярных переговоров о судьбе

территории должно быть паритетное распределение сил и полномочий

между разными сторонами. Пока население в России не научится использовать

свои конституционные права и не найдет форм авторитетного представления

своих интересов – до тех пор опыт и рекомендации западных

стран по более гибким методам осуществления экологической политики

нам мало помогут.

В любом случае разработка экологических законов и других нормативных

документов становится главным инструментом экологической политики.

В них определяется актуальный порядок ведения дел. За

последние 15 лет в России были приняты десятки законов, сотни

правительственных постановлений и тысячи ведомственных нормативных

документов в области природопользования, охраны окружающей

среды и экологической безопасности. Большинство из них представлены

в компьютерной базе данных «Гарант» или в базе данных BioDate

(http://www.biodat.ru), МСоЭС (http://www.ecoline.ru/mc/legis/index.html)

и многие из них имеются в прямом доступе на сервере Министерства природных

ресурсов (http://www.mnr.gov.ru).

Система экологических законов достаточно хорошо структурирована. Головным

является базовый «Закон об охране окружающей среды». К нему

примыкают фундаментальные ресурсные кодексы: Водный кодекс, Земельный

кодекс, Лесной кодекс, а также специальные федеральные зако-

Ресурсы экополитики в современной России

52

ны «Об экологической экспертизе», «О защите населения и территорий от

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об особо

охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «О

гидрометеорологической службе», «О геодезии и картографии», «О земельном

кадастре», «О животном мире», «О недрах» и др. Их «обслуживают» вышеуказанные

природные кадастры.

Детали хозяйственных отношений проработаны в законах: «Об отходах

производства и потребления», «О разделе продукции», «О плате за

воду», «О промышленной безопасности», «О безопасности гидротехнических

сооружений», «О мелиорации», «О селекционных достижениях», «О

генно-инженерной деятельности», «Об использовании атомной энергии»,

«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

и курортах» и др.

Эффективность законодательства во многом определяется полнотой и

своевременностью контроля за выполнением установленных норм. Эта цель

может быть достигнута за счет налаживания системы: 1) экологического

контроля; 2) экологического мониторинга; 3) экологической экспертизы;