1922 Г. Декретом Совнаркома была создана Санитарно-эпидемиологическая

служба. В конце 1920-х годов появились санитарно-эпидемиологические

станции (СЭС), деятельность которых была направлена на борьбу с инфекционными

и паразитарными заболеваниями. На базе СЭС, а также поликлиник

и больниц, была развернута масштабная просветительская кампания

по обучению населения санитарно-гигиеническим нормам поведения

в быту. В 1933 г. была создана Государственная санитарная инспекция.

С 1954 г. в состав СЭС вошли противомалярийные, бактериологические и

прочие лаборатории. С 1963 г. система СЭС была преобразована в Государственный

санитарный надзор, а с 1996 г. – в Государственную санитарно-

эпидемиологическую службу, которая сегодня подчиняется Министерству

здравоохранения. В последние десятилетия круг обязанностей СЭС

расширился, включив и такие «экологические» вопросы, как: проверка содержания

в продуктах питания остаточных веществ от применения минеральных

удобрений и пестицидов; измерение в ягодах и грибах уровня радиоактивности;

содержание в воздухе жилищ опасных для здоровья человека

веществ (формальдегида, фенолов, бенз(а)пирена и пр.), образующихся

при использования мебели из древесностружечных плит или при сжигании

природного газа в кухонных плитах. Возникло самостоятельное направление

гигиены – «экология человека», сегодня далеко выходящее за

пределы родившей ее науки.

По существу, вопросами экологии человека вынуждены были заниматься

и отделы охраны труда, которые были созданы в СССР на производствах

в 1930-е годы. Они подчинялись Всесоюзному центральному совету

профессиональных союзов (ВЦСПС1 ). Благодаря их деятельности удалось

не только значительно снизить производственный травматизм, но и в последние

20 Лет контролировать соблюдение правил санитарной безопасности

в производственных помещениях – уровень их загрязнения химичес-

кими веществами, электромагнитного излучения, уровни радиационного

фона, шума и др.

В связи с быстрым ростом в послевоенное время (1950–1960-е годы)

загрязнения воздуха, воды и почвы возникла новая задача осуществления

регулярного измерения содержания некоторых химических веществ в окружающей

среде. Эту обязанность ведения экологического мониторинга

возложили в 1972 г. на Государственный комитет по гидрометеорологии,

у которого к тому времени уже была развитая сеть гидрометеостанций, своя

система оперативной обработки информации и даже свои учебные заведения

для подготовки собственных специалистов.

Список учреждений и ведомств, причастных к решению экологических

проблем, можно было бы продолжить. Исторически они возникали

по мере появления новых проблем и, как правило, были мало связаны друг

с другом – подчинялись различным министерствам и государственным

комитетам, подчас находились на различных ступенях иерархической административной

лестницы. Взаимодействие между ними было осложнено

межведомственными барьерами и противоречиями. Каждое из них было

склонно списать свои промахи и недоработки на другие параллельные

структуры. Никакого единства, а тем более целостной государственной

политики в таких условиях быть не могло.

Эта ситуация была типична для всех стран. Лишь в 1970 г. в США было

учреждено Агентство по охране окружающей среды (Environment

Protection Agency). В 1970–1980-е годы и в большинстве других развитых

стран были образованы подобные головные государственные структуры для

координации и решения всех проблем, связанных с охраной окружающей

среды и экологической безопасностью. В СССР такой организацией стал

Государственный комитет по охране природы, созданный в январе 1988 г.,

вскоре преобразованный в Минприроды СССР. В Российской Федерации

природоохранный орган – Госкомприрода РСФСР был создан в марте

1988 г., после чего он претерпел ряд реорганизаций: и в Министерство экологии

и природных ресурсов (Минэкологии, 1991 г.), и в Министерство

охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды, 1992 г.),

и в Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии,

1996 г.), и, после объединения последнего с Министерством природных

ресурсов (МПР, 2000 г.), теперь существует под этим именем.

Постепенно возникала и развивалась законодательная база в области регулирования

природопользования, охраны окружающей среды и экологической

безопасности. Принимаемые по мере необходимости законы,

указы Президента и постановления Правительства постепенно формировали

то правовое пространство, в котором становилось возможным все

более последовательное решение, а главное – предотвращение экологических

проблем.

Формирование идеологии и методов экологической политики происходило

постепенно. Условно для западных стран выделяют 3 этапа

Они в общем виде соответствуют и нашей стране, но с некоторым запаздыванием.

На начальном первом этапе (1970–1983 гг.) ведущими принципами экологической

политики были:

• «загрязнитель платит» (загрязнитель ответственен за компенсацию наносимого

окружающей природной среде ущерба и покрытие соответствующих

затрат);

• неухудшение существующего качества природной среды;

• блокирование (недопущение распространения) загрязнения;

• контроль в местах возникновения загрязнения;

• использование наилучшей из возможных технологий;

• избежание «не обязательных» форм загрязнения.

Целевыми с позиции охраны окружающей среды секторами экономики в

тот период были сельское хозяйство, промышленность и транспорт, а также

главные промышленные районы с высокой плотностью населения. К

числу основных инструментов экологической политики относились: эмиссионные

стандарты (в СССР – это ПДВ, ПДС и др. нормативы воздействия),

доводимые до предприятий региональными органами, специальные

разрешения (лицензии) на отвечающий эмиссионным стандартам уровень

загрязнения. В то время были образованы в большинстве развитых

стран специальные органы экологического управления на разных уровнях.

В СССР большое значение имели задания государственного плана,

изложенные в разделе «природные ресурсы и охрана окружающей среды».

Единое контролирующее ведомство было создано в нашей стране только

в 1988 г. Механизм регулирования в то время был во всех странах преимущественно

административно-контрольным с принятием основных решений

сверху вниз, без учета мнения и интересов основных предпринимателей

(природопользователей).

Данный подход к экологическому управлению, сняв на первом этапе

остроту ряда проблем и снизив загрязнение окружающей природной среды

(ОПС) от основных точечных источников (предприятия промышленности

и сельского хозяйства), сохранил нерешенность ряда проблем. В их

числе – транспортное загрязнение ОПС и необходимость применения

новых технологий для предотвращения (а не просто для нейтрализации

последствий) загрязнения. В области экологической политики к числу

проблем и уроков середины ХХ в. относились следующие:

• отсутствие общей – разделяемой предпринимателями и владельцами

– экологической ответственности, что позволяло многим избегать

участия в охране ОПС;

• сохраняющееся перенесение экологических проблем из одной области

в другую как следствие внутренней несогласованности экологического

законодательства и принятых процедур его реализации.

На втором этапе (1984–1989 гг.) благодаря высокой общественной активности

в развитых странах область экологических интересов была су-

щественно расширена. Учеными было привлечено внимание к глобальным

экологическим проблемам, таким как кислотные дожди, истощение озонового

слоя атмосферы, сохранение биоразнообразия, а также к нерешенным

на первом этапе вопросам (размещение и утилизация отходов, включая токсичные;

эвтрофикация почвы и водоемов вследствие избыточного поступления

фосфора; шумовое загрязнение; соблюдение стандартов безопасности для

здоровья людей). В этот период накапливался опыт проведения «экологических

» переговоров и заключения соглашений между правительством и частными

предприятиями. В России этот этап растянулся на два десятилетия и не

завершен до сих пор.

На третьем этапе (1990–1999 гг.) ставились задачи: повышение уровня

эко-эффективности путем сокращения выбросов загрязнений на

70–90%, стабилизация уровня использования энергетических ресурсов и

выбросов СО2, увеличение доли вторичного использования материалов до

75% и др. Для этого планировалось внедрение малоотходных и ресурсосберегающих

технологий. За рубежом в этот период происходило формирование

более открытого и демократичного стиля управления в экологической сфере.

Широкие полномочия были предоставлены региональным и местным властям,

а также частным предприятиям, которые могли самостоятельно определять

сроки достижения целевых показателей. России еще только предстоит

пройти этот этап.

К настоящему времени в нашей стране уже создан достаточно мощный

аппарат административного обеспечения рационального, устойчивого и

безопасного природопользования. И за рубежом, и в нашей стране накоплен

большой опыт увеличения эффективности экологического управления.

Появилась задача объединения всех имеющихся средств для создания единой

и логичной системы природопользования, отвечающей современным

требованиям сохранения стабильности биосферы и устойчивого бескризисного

развития человечества. То, что возникало стихийно по мере острой

необходимости и существовало в противоречии с другими принимаемыми

мерами, должно быть трансформировано в целостный и эффективный

механизм, соответствующий изменившимся представлениям о нормах

хозяйственной деятельности, не нарушающей природного равновесия.