Державна влада й місцеве самоврядування

Спільні риси

Відмінності

1. Державна влада і місцеве самоврядування є публічною владою. 2. Є формою народовладдя. 3. Виконання їх рішень забезпечується примусом. 4. Здійснюється певними органами влади, які створюються на основі виборів. 5. Їх існування забезпечене Конституцією та законами України.

1. Є самостійною формою публічної влади. 2. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. 3. Мають різну структуру. 4. Органи місцевого самоврядування не входять до органів державної влади і не можуть бути підпорядковані будь - яким державним структурам. 5. Сфера компетенції державної влади - широка, поширюється на всю державну територію, а місцевого самоврядування - обмежена. Це питання місцевого значення. 6. Державна влада виражає волю всього народу, місцеве самоврядування - волю територіального коллективу.

Таким чином, основними критеріями, які дозволяють відрізняти місцеве самоврядування від управління і місцевого управління є:

1. можливість самостійного існування територіального утворення (автономний бюджет, адміністративний контроль над підвідомчими йому територіями) - для проміжних територіальних структур, можливість і засоби рішення питань місцевого значення - для низових (основних територіальних структур);

2. наявність і реальне функціонування місцевих представницьких органів;

3. дотримання принципу невтручання центральної влади в рішення питань, що ставляться до ведення місцевого самоврядування;

4. відсутність безпосередньої (вертикальної) підпорядкованості місцевого органа влади вищестоящому;

5. реальна можливість участі всього населення відповідної території в процесах вироблення й прийняття рішень зі всіх основних питань місцевого значення;

6. виборність усього складу місцевих органів влади на широкій демократичній основі, регулярна змінюваність і звітність перед виборцями;

7. гарантії соціального захисту населення, що утворить місцеве співтовариство;

8. воля й відповідальність місцевих органів самоврядування в рамках своєї компетенції при наявних ресурсах.

В країнах сучасного світу поняття “місцеве самоврядування” охоплює два види органів: місцевий представницький орган і місцевий виконавчий орган (рис. 1.1)

Рис. 1.1. Види органів які охоплює поняття “місцеве самоврядування”

На нашу думку, місцеве самоврядування - це особливий інститут у системі суспільства, інститут, що має ознаки, властиві виключно структурам громадянського суспільства, так і ознаки, притаманні власне державі. Однак сучасні інтеграційні процеси в Європі і світі, створюють необхідність пошуку уніфікованих підходів до структури органів державної влади на місцях та органів місцевого самоврядування, до перспектив їх розвитку в різних країнах.

2. Основні ознаки та принципи місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є важливим елементом основ конституційного демократичного устрою країни, самостійна форма здійснення народом влади на місцях. Вперше в Україні визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 р., пізніше в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалі­зовані [ 47].

Тільки Конституція України 1996 р., (ст. 7) закріпила принцип місцевого самоврядування. Згідно Конституції (ст. 140) суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права територіальних громад (жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) та їх виборчих органів самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [48]. Згідно Конституції України органи місцевого самоврядування є самостійним елементом системи управління суспільними справами на територіальному рівні та не входять до системи державної влади [48]. Закріплення цього принципу на законодавчому конституційному рівні, а також прийняття 21 травня 1997 р. Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [83], ратифікація Європейської Хартії місцевого самоврядування 15 липня 1997 р. [92], стали значним досягненням українського суспільства на шляху його демократизації і наближення даної галузі законодавства до європейських стандартів.

Однак для того, щоб зрозуміти роль місцевого самоврядування у державі, треба знати базові (основні) принципи місцевого самоврядування, які “лежать в основі організації й діяльності населення, формованих їм органів, що самостійно здійснюють управління місцевими справами” [56].

В принципах місцевого самоврядування знаходять висвітлення вимоги об'єктивних закономірностей і тенденцій розвитку місцевої влади.

Риси принципів місцевого самоврядування:

- принципи визначають побудову й функціонування муніципальної влади;

- будучи теоретичною основою муніципального будівництва, принципи допомагають усвідомити сутність місцевого самоврядування, його відмітні риси й ознаки;

- принципи виступають як критерій оцінки реальної системи місцевого самоврядування, дозволяючи визначити, наскільки вона відповідає началам й ідеям, вираженим в принципах місцевого самоврядування;

- принципи місцевого самоврядування відбивають сутнісні ознаки й риси місцевого самоврядування, чим сприяють збереженню наступності в розвитку інститутів місцевого самоврядування [117].

Основні принципи місцевого самоврядування було викладено в Європейській Хартії місцевого самоврядування, що схвалена Комітетом міністрів країн Ради Європи 1985 р. [31] і ратифікована Україною 15 липня 1997 р. [92], яка є правовим фундаментом для муніципального законодавства країн - членів Ради Європи.

Фундаментальними принципами викладеними у Хартії є правова, організаційна та фінансова автономії органів місцевого самоврядування.

Автономія (грец. autonomia – самоуправління, незалежність) – у широкому розумінні означає надання деяким частинам держави (областям, департаментам, префектурам, провінціям та ін.) прав на самоврядування в адміністративній сфері; у вузькому, спеціальному розумінні цього слова автономія означає широке внутрішнє самоврядування політико-національного або національно-територіального утворення в рамках єдиної держави, і стосується не лише адміністративної, а й інших сфер життя і діяльності, а також деяких питань законодавства. [74, с. 7]. Тобто автономія – це право територіальних громад та органів місцевого самоврядування на самостійне вирішення проблем місцевого значення. Автономія – це право здійснювати власний розвиток та управляти процесами суспільного життя, свобода впровадження на відповідній території самоврядування в обсязі, визначеному державними структурами.

Існують такі види автономії органу місцевого самоврядування :

Правова автономія органу місцевого самоврядування – це наявність в органа місцевого самоврядування власних повноважень, визначених законом і Конституцією (ст.2), а також права на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності (ст. 11) [48].

Організаційна автономія – це можливість органу місцевого самоврядування самому визначати свою власну внутрішню структуру, яка відповідала б місцевим запитам і одночасно забезпечувала б ефективне управління (ст. 6, 7, 10) [48], тому органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб'єктам влади і будь-який адміністративний контроль за його діями можливий для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Фінансова автономія місцевого самоврядування – це право його інституцій володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9). Формування та використання місцевих фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні органів місцевого самоврядування, здійснюються ними самостійно.

Принципи місцевого самоврядування в Україні здійснюються відповідно ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Основні принципи місцевого самоврядування в Україні:

- народовладдя (ст. 5 Конституції України) – носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування [48]. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет – невідчужуваний і недоторканий;

• законності – система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України. Принцип законності виявляється у двох формах:

  • перша пов'язана із забезпеченням вимог законності в роботі територіальних сільських, селищних, міських громад, їх представницьких та виконавчих органів;

  • друга пов'язана із забезпеченням законності на їхній території (ст. 38), зокрема: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийнятих у межах їхніх повноважень; звернення до суду про визнання незаконних актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

• гласності – відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів;

• колегіальності – питання, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;

• поєднання місцевих і державних інтересів – збігаються державні і місцеві інтереси;

• виборності – органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням. Виборами формуються сільські, селищні, міські, районні в містах, районні та обласні ради; заміщуються посади сільських, селищних і міських голів;

• правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;

• підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

• державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування - надання територіальним громадам та їхнім органам владно-управлінських повноважень, згідно із ст. 7 Основного Закону [48];

• судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145 Основного Закону [48]).

Однак, що стосується практичної реалізації принципів місцевого самоврядування закладених в Європейської хартії місцевого самоврядування існують певні проблеми.

Проблеми практичної реалізації принципів місцевого самоврядування закладених в Європейської хартії місцевого самоврядування для України:

1. Складність реалізації принципів Хартії зумовлена тим, що, з одного боку, вони є нормами безпосередньо діючого права, а з іншого – їх впровадження в життя неможливе без деталізації у національному законодавстві України. Так, згідно із ст.9 Конституції України, Хартія є частиною національного законодавства України.

2. Під час ратифікації Хартії Україна не внесла жодних застережень (хоча така можливість передбачена в особливих положеннях цього міжнародно-правового акта), а отже, взяла на себе обов’язок виконання усіх без винятку вміщених у ній норм. Незважаючи на це, ціла низка принципів Хартії не реалізуються в Україні, а деякі з них вступають у суперечність із конституційними засадами місцевого самоврядування, передбаченими національним законодавством» [11, с. 188].  Наприклад, це стосується спеціально-дозвільного принципу діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, передбаченого ст.19 Конституції України, а також позбавлення можливості чинним національним законодавством районних та обласних рад мати свої власні виконавчі органи.

3. Самоврядування фактично на районному та обласному рівнях відсутнє. Так, проголосивши в Конституції такі принципи основ конституційного ладу як народовладдя і визнання та гарантування місцевого самоврядування, на основі яких сформувалася система конституційно-правових засад місцевого самоврядування, Україна задекларувала перехід до побудови якісно нових відносин владарювання. Мова йде про перебудову відносин влади і управління на основі застосування нових для України підходів, які ґрунтуються на демократичній традиції країн Західної Європи. Та реально впровадити в життя ці принципи поки ще не вдалося [11, с. 189].

4. В Україні і досі не визначено місце місцевого самоврядування у системі влади України. Модель територіальної організації влади в Україні реалізується через систему "політичного та економічного двовладдя": діють призначені з центру державні адміністрації і обрані населенням місцеві органи влади. Фактично штучно створено "соціально шкідливу ситуацію конкуренції, коли обидві структури змагаються за і без того обмежені фінансові ресурси, за контроль над власністю" [25].