3. Лицензионное производство

Не ставя перед собой задачи подробного исследования правовой природы лицензирования, остановимся на вопросе о роли и значении лицензионного производства при осуществлении лицензирования. В статье 3 Федерального закона от 4 мая 2011 года №» 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», (далее - Закон о лицензировании) лицензирование определяется как «деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования».

Под лицензией в соответствии с той же статьёй понимается «специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа».

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №» 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выдача разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности рассматривается как составная часть функции федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору. В свою очередь, в учебной литературе лицензирование относится к методам государственного управле-ния2, и отмечается, что под лицензированием отдельных видов деятельности понимается, прежде всего, «предоставление физическим и юридическим лицам права на осуществление этих видов деятельности посредством выдачи им специального разрешения - лицензии».

По мнению В.Д. Сорокина, «производство по лицензированию отдельных видов деятельности является, так сказать, законченной процедурой, завершающейся юридическим результатом - принятием лицензирующим органом исполнительной власти решения о выдаче лицензии, т. е. официальным признанием права лицензиата на занятие соответствующим видом деятельности. Впрочем, решение лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии также является юридическим результатом».

Исходя из принятой в представленном учебнике структуры административного процесса, учитывая положения действующего законодательства и сложившиеся теоретические представления о содержании лицензионного производства, следует в рамки лицензионного производства включать только ту деятельность, которая связана с выдачей лицензий на осуществление отдельных видов деятельности и ведением реестров лицензий. Действительно, в настоящее время лицензии по общему правилу являются бессрочными, приостановление действия, возобновление и прекращение действия лицензий осуществляется в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности и связано с производством по делам об административных правонарушениях. Аннулирование лицензий происходит в рамках производства по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения. Контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий является одной из традиционных функций управления, которая осуществляется в рамках материальной административно-правовой процедуры в порядке, определяемом положениями Федерального закона № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В свою очередь, предоставление в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании, а также формирование государственного информационного ресурса нельзя отнести к процессуальной деятельности. Данные действия являются частью организационно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и не входят в состав лицензионного производства.

Таким образом, под лицензионным производством предлагается понимать процессуальную форму деятельности по разрешению индивидуального лицензионного дела, осуществляемую органами исполнительной власти (лицензирующими органами), и состоящую в принятии решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии на занятие отдельным видом деятельности и внесении соответствующих данных в государственный реестр.

На основании изложенного представляется целесообразным выделить следующие характерные черты лицензионного производства:

а) деятельность, осуществляемая в рамках лицензионного производства, носит государственно-властный характер; б) регламентируется нормами административно-процессуального права; в) характеризуется принципами, целями и задачами, вытекающими из правовой природы административного процесса в целом; г) направлено на достижение юридического результата - решения вопроса о предоставлении лицензии или отказе в её предоставлении.

Вместе с тем лицензионное производство обладает следующими особенностями.

Может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта (соискателя лицензии), обращающегося за получением лицензии в орган исполнительской власти (лицензирующий орган).

Является правовой формой государственной деятельности, результатом которой является наделение субъектов, удовлетворяющих лицензионным требованиям и условиям, специальным правом и статусом лицензиата.

Его результатом является индивидуальный акт управления, предоставляющий лицензиату право на осуществление конкретного вида деятельности с возложением на него определённых обязанностей.

Объектом лицензирования, регулируемого в рамках лицензионного производства, является право на занятие конкретным видом деятельности. Лицензии на совершение конкретных действий находятся вне поля действия общих норм лицензионного производства, и их выдача регулируется нормативными правовыми актами, посвящёнными конкретным областям, лицензирование в которых отличается своеобразием, не подпадающим под действующие правила лицензионного производства.

Это производство характеризуется широким кругом властных субъектов, правомочных осуществлять данную деятельность, и невластных субъектов, в нем участвующих.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о лицензировании, лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность причинения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой причинение вышеназванного ущерба, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Общей тенденцией следует признать неуклонное снижение общего числа лицензируемых видов деятельности. Так, по состоянию на февраль 2017 г. количество лицензируемых видов деятельности сократилось со 120, предусмотренных принятым 8 августа 2001 года Федеральным законом № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» до 50, перечисленных в статье 12 действующего Закона о лицензировании.

При этом необходимо отметить, что перечень лицензируемых видов деятельности шире, поскольку действие Закона о лицензировании не распространяется на отношения, связанные с лицензированием следующих видов деятельности:

использования атомной энергии;

производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

деятельности, связанной с защитой государственной тайны;

деятельности кредитных организаций;

деятельности по организации торгов;

видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами;

деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

клиринговой деятельности;

страховой деятельности;

космической деятельности;

репозитарной деятельности.

Также особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока её действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами для следующих видов деятельности:

оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание;

частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность;

образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»);

предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами.

С учетом необходимости достижения целей лицензирования, целями лицензионного производства следует считать:

создание необходимых условий для реализации, обеспечения и защиты гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами своих прав, свобод и законных интересов, исполнения ими возложенных законом обязанностей;

предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, в связи с намерением с юридического лица и индивидуального предпринимателя осуществлять отдельный вид деятельности;

обеспечение лицензионного учёта соискателей лицензий и лицензиатов.