2 тема

1. Становление института административных процедур

Государства издавна стремились упорядочить деятельность своего государственного аппарата, однако правовое закрепление порядка административной деятельности появляется лишь на определенном этапе развития государственности и, как правило, в связи со стремлением ограничить абсолютистскую власть монарха.

Так, в России проведенные под руководством Μ. М. Сперанского реформы в начале XIX в. определили не только структуру, но и процедуры министерского управления [1]. В Испании Закон 1889 г. закрепил принципы министерского регулирования. В Австрии в 1925 г. были приняты пять законов об административных процедурах [2].

Законодательство конца XIX – начала XX в. о государственном управлении служило основой для формирования деполитизированного профессионального государственного аппарата, который способен бесстрастно, подобно хорошо отлаженной машине, вести страну по маршруту, намеченному политической властью. Такое государственное управление было названо рациональной бюрократией (по терминологии, введенной М. Вебером – ученым, обосновавшим принципы бюрократического управления, выявившего его сущностные черты и преимущества).

С середины XX в., когда развитие научно-технического прогресса привело к общедоступности высшего образования и потребовало вовлеченности масс населения в решение общегосударственных задач, неизбежно должны были измениться взаимоотношения общества, личности и государства. Соединенные Штаты Америки, взявшие на себя роль одного из лидеров мирового развития, первыми среди западных стран ответили на новые вызовы, кардинально изменив подходы к регулированию управленческой деятельности. В соответствии с Законом об административной процедуре 1946 г. управление рассматривается не как система отношений власти и подчинения, а как взаимодействие субъектов управленческих отношений, каждый из которых имеет не только обязанности, но и права.

Целью законодательства об административных процедурах стало не просто упорядочение управленческих, бюрократических действий администрации, а привлечение заинтересованных лиц к процессу разработки и принятия административных решений. Процедурные правила институционализируют связи общества, гражданина и государства, возлагая обязанности на администрацию и существенно ограничивая ведомственный произвол.

Впоследствии многие государства Западной Европы восприняли опыт англосаксонских стран и ввели в действие собственные законы об административных процедурах.

В Швейцарии был принят Федеральный закон об административных процедурах в 1968 г., в Швеции – Закон об административной процедуре 1971 г., в ФРГ – Закон об административных процедурах 1976 г., в Италии – Закон о новом регулировании административных процедур и права на доступ к административным документам 1990 г., в Испании – Закон о правовом режиме публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г., во Франции – Закон о правах граждан в их отношениях с государственными органами 2000 г., в Финляндии – Акт об административных процедурах 2003 г. и т.д.

Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX века, ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Дореволюционная правовая наука активно обсуждала природу и перспективы развития административной юстиции в России. Ведущие ученые того времени, включая Н.М. Коркунова и А.И. Елистратова, анализировали существующую систему и сравнивали её с западноевропейскими образцами. Преобладала позиция о необходимости создания специализированных административных судов по французскому или германскому образцу.

После Октябрьской революции 1917 года институт административной юстиции был полностью ликвидирован. Новая концепция государственного устройства основывалась на принципе единства государственной власти и отрицании разделения властей как буржуазного пережитка. Советская правовая доктрина рассматривала административную юстицию как институт, несовместимый с социалистическим строем, поскольку судебный контроль за администрацией якобы противоречил принципам советской демократии и системе Советов как полновластных органов. Вместо судебного обжалования были созданы альтернативные механизмы защиты прав граждан, центральное место среди которых занимал прокурорский надзор и право обращения в вышестоящие административные органы 

С 1960-х годов советское законодательство стало пополняться административно-процессуальными нормами, направленными на обеспечение конституционных гарантий прав и свобод граждан. Например, в первой редакции ГПК РСФСР 1964 года был создан раздел «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений».

Под влиянием процессов глобализации многие государства – бывшие республики СССР также приняли законы об административных процедурах:

Общий административный кодекс Грузии 1999 г., Закон Республики Казахстан "Об административных процедурах" 2000 г., Административно-процессуальный закон Латвии 2001 г., Закон "Об административной процедуре" Эстонии 2001 г., Закон Кыргызской Республики "Об административных процедурах" 2003 г., Закон Армении "Об основах административной деятельности и административном производстве" 2004 г., Закон Республики Азербайджан "Об административном производстве" 2006 г., Кодекс об административных процедурах республики Таджикистан 2007 г., Кодекс об административной процедуре Украины 2007 г., Закон Республики Беларусь "Об основах административных процедур" 2008 г.

При этом понятие административных процедур в постсоциалистических государствах порой трактуется иначе, чем в странах Западной Европы и Северной Америки. Одни страны (Таджикистан) в законах об административных процедурах урегулировали не только вопросы позитивной деятельности административных органов, но также и вопросы административной юстиции, т.е. административного судопроизводства, а другие (Казахстан) – и процедуры привлечения к административной ответственности, т.е. административно-юрисдикционного процесса.

В Российской Федерации общего закона об административных процедурах до сих пор нет. Хотя соответствующие законопроекты неоднократно вносились в Государственную Думу РФ [4], они не были рассмотрены даже в первом чтении. Некоторые процедурные вопросы решаются в специальных законах, посвященных отдельным полномочиям государственных органов (как в Федеральном законе от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"), или в отраслевых законах (например, в Федеральном законе от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи"). Принятый в 2010 г. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", сделав важный шаг в направлении законодательного урегулирования административных процедур, в основном сконцентрировался на вопросах предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Общий закон об административных процедурах заменили собой многочисленные регламенты:

– административные регламенты исполнения государственных функций;

– административные регламенты предоставления государственных услуг;

– должностные регламенты государственных служащих.