В рамках второго направления визовой политики, касающегося условий и порядка выдачи виз, ключевым актом является "Кодекс сообщества о визах" (Визовый кодекс ЕС) [Regulation (EC) No 810/2009, 2009]. Цель Визового кодекса состоит в обеспечении равноправного отношения ко всем заявителям [Россия-ЕС, 2013].
Под Шенгенской визой следует понимать разрешительный документ, выданный государством-членом с целью транзита или пребывания на территории государств-членов продолжительностью не более 90 дней в течение 180 дней с момента первого въезда, а также транзита через международный сектор аэропорта.
Проблема интерпретации понятия "первый въезд" была предметом судебного разбирательства в рамках преюдициального запроса. Суд определил, что понятие "первый въезд" относится не только к самому первому въезду в Шенгенское пространство, но также к любому первому въезду, который имел место по истечении шестимесячного периода после первого въезда, а также к любому первому въезду в каждом последующем полугодовом периоде [Case C-241/05, 2006].
Порядок выдачи виз
Действующее законодательство ЕС выделяет два порядка выдачи Шенгенских виз – стандартный и упрощённый.
Правовой основой стандартного режима выдачи виз являются положения Визового кодекса. Упрощенный порядок выдачи виз базируется не только на положениях Визового кодекса, но и на положениях соответствующих международных соглашений, которые могут предусматривать особые по сравнению со стандартным режимом правила.
В настоящее время ЕС является стороной 12 соглашений об упрощении визовых процедур (visa facilitation agreements). При этом граждане большей части стран, являющихся стороной таких соглашений, в разное время получили право на безвизовый въезд в ЕС.
Как правило, соглашения об облегчении визовых процедур содержат стандартные положения, предусматривающие уменьшение или отмену визового сбора, право безвизового въезда для отдельных категорий граждан (владельцев дипломатических или служебных паспортов), возможность выдачи многократных виз и т.д. Таким образом, соглашения об упрощении выдачи виз содержат в себе как нормы, определяющие порядок и условия выдачи виз, так и нормы, устанавливающие наличие или отсутствие визовых требований.
Визовая информационная система
Отдельное место в рамках визовой политики занимает её информационный компонент – Визовая информационная система (ВИС). ВИС является системой обмена данными, связанными с выдачей государствами-членами ЕС виз гражданам третьих государств. Правовая основа ВИС представлена в виде решения Совета № 2004/512/ЕС [Council decision № 2004/512/ЕС, 2004] и регламента Совета и Парламента № 767/2008 [Regulation (ЕС) No 767/2008, 2008].
В ВИС подлежат внесению сведения обо всех заявлениях на выдачу Шенгенских виз, а также о принятых по этим заявлениям решениях, в том числе решения о выдаче визы, об отказе в её выдаче, об аннулировании или продлении срока визы. Основная идея ВИС состоит в том, чтобы максимально оптимизировать механизм выдачи и использования Шенгенских виз, что, в свою очередь, должно способствовать обеспечению внутренней безопасности, пресечению незаконной иммиграции и упрощению въезда для законопослушных граждан.
Перспективы развития визовой политики ес
Визовая политика ЕС не является статичной. Быстро меняющийся мир требует корректировки положений союзного законодательства, касающихся въезда иностранных граждан на территорию Евросоюза.
В настоящее время в ЕС подготовлены изменения в рамках обоих направлений его визовой политики, которые касаются как установления визового/безвизового порядка въезда на территорию Шенгенского пространства, так и определения порядка и условий выдачи виз для краткосрочного пребывания.
В сфере установления визового/безвизового режима с третьими странами следует упомянуть подготовленный в ноябре 2016 г. проект регламента [Proposal for a Regulation, 2016] о создании Европейской системы информации о путешествии и авторизации (European Travel Information and Authorisation System (ETIAS).
Это нововведение предусматривает обязательную предварительную авторизацию для въезда иностранцев, которым не требуется Шенгенская виза.
Формально указанная система разработана не в рамках визовой политики ЕС, скорее, она является частью политики в области пограничного контроля. Однако фактически такая система устанавливает для иностранцев, освобожденных от необходимости получения обычной Шенгенской визы, обязанность получать авторизацию (разрешение) на въезд, выдаваемую на пять лет на основании электронной заявки с оплатой сбора в размере пяти евро. Предварительная авторизация подтверждает тот факт, что иностранец не создает риск нелегальной иммиграции и/или угрозу общественному порядку и общественному здоровью в странах ЕС.
Таким образом, данная процедура по своему характеру и смыслу незначительно отличается от процедуры получения Шенгенской визы. Иными словами, после введения в действие данной системы все иностранцы, въезжающие в ЕС, должны будут иметь предварительно оформленное разрешение либо в виде авторизации, либо в виде Шенгенской визы.
В области установления порядка и условий выдачи виз следует упомянуть две ключевые инициативы: проект регламента об изменении Визового кодекса [Proposal for a Regulation, 2018a] и проект регламента об изменении правовых актов о работе Визовой информационной системы [Proposal for a Regulation, 2018b].
Как уже отмечалось выше, основной целью новой редакции Визового кодекса является усиление визовой политики посредством решения проблем миграции и безопасности, а также её адаптация к экономическим и внешнеполитическим реалиям.
Европейская Комиссия обозначила три ключевые проблемы, на решение которых направлен представленный законопроект:
Финансовый аспект. Консульский сбор в установленном размере не покрывает затраты на обработку заявлений и выдачу виз. По этой причине законопроект предусматривает увеличение стандартного визового сбора с 60 евро до 80. Кроме того, установлен порядок пересмотра визового сбора с учётом инфляции и иных объективных данных на основе делегированного акта Комиссии (статья 16).
Отсутствие общесоюзных правил, касающихся выдачи многократных виз для законопослушных и часто путешествующих иностранцев. Новая редакция Визового кодекса содержит т.н. каскад правил поэтапной выдачи многократных виз таким гражданам. Так, многократная виза на один год выдаётся в случае, если иностранец получил и использовал в течение двух предыдущих лет три однократные виз. Многократная виза на два года выдаётся при условии предыдущей выдачи многократной визы со сроком на один год, а если иностранец получал и использовал двухлетнюю визу, ему выдаётся многократная виза на пять лет.
Нежелание некоторых третьих государств принимать своих граждан, незаконно находящихся на территории ЕС. В связи с этим предложено ввести специальные правила выдачи виз гражданам стран, не осуществляющих сотрудничество с ЕС в рамках реадмиссии. Перечень таких стран будет определяться Комиссией на основе объективных критериев. В отношении таких граждан не подлежат применению общие положения Визового кодекса вследствие нехватки подтверждающих документов для получения визы, размера визового сбора, сокращенного срока рассмотрения заявлений, правил о выдачи многократных виз и т.д. Иными словами, в отношении таких иностранцев подлежат применению ограничительные меры, характер которых определяется на основании имплементационного акта Комиссии.
Данное предложение носит спорный характер, т.к. ограничительные меры подлежат применению в отношении рядовых граждан, тогда как ответственность за невыполнение обязательств в рамках соглашений о реадмиссии несут государственные структуры. Таким образом, в данной ситуации проявляется внешнеполитическая тактика ЕС, связанная с желанием воздействовать на политические институты через рядовых граждан. Думается, что в данной части предложение Комиссии не в полной мере соответствует принципу равенства, предусмотренному статьей 2 Договора о Европейском Союзе.
Помимо решения трех названных Комиссией проблем, законопроект содержит в себя также ряд существенных новелл, направленных на совершенствование Визового кодекса с учётом практики его применения.
Законодатель отказался от такого вида Шенгенской визы, как двукратная виза. Новая редакция Визового кодекса ставит предоставление однократной или многократной визы в зависимость от количества предыдущих въездов (статья 24). Кроме того, новая редакция Визового кодекса не предусматривает в качестве самостоятельной цели визита транзит, поскольку законодатель не видит принципиальной разницы между поездкой с целью транзита или с целью пребывания.
Изменены правила определения государства, ответственного за выдачу визы в случае посещения иностранцем нескольких стран ЕС (статья 5). Ранее использовались два критерия – цель визита и продолжительность пребывания. Новая редакция сохраняет один критерий – продолжительность пребывания.
С трёх до шести месяцев увеличен срок до планируемой поездки, ранее которого не может быть подано визовое ходатайство (статья 9). Кроме того, с 15 до 10 дней сокращен общий максимальный срок для рассмотрения визового ходатайства (статья 23).
Введены принципиально новые правила, которые позволяют государствам-членам выдавать визы в пунктах пропуска иностранным гражданам, прибывающим на срок до 7 дней с целью туризма. Действующая ныне редакция предусматривает возможность выдачи визы в пунктах пропуска только в исключительных случаях (статья 63а).
Конкретизированы правила, касающиеся обжалования решения об отказе в выдаче визы. С учётом решения Суда ЕС [Case C-403/16, 2017] новая редакция Визового кодекса обязывает компетентные органы предоставлять детальную информацию, касающуюся процедуры обжалования и судебной защиты.
Таким образом, представленный законопроект имеет четыре ключевые составляющие: экономическая, связанная с увеличением размера визового сбора; ограничительная, связанная с применением специальной процедуры выдачи виз лицам, являющимся гражданами стран, не сотрудничающим с ЕС в рамках реадмиссии; либеральная, связанная с упрощением процедуры выдачи виз законопослушным иностранцам; техническая, связанная с совершенствованием ряда процедурных положений.
Спустя два месяца после публикации проекта регламента об изменении Визового кодекса Европейская комиссия представила изменения в правовых актах, регламентирующих функционирование ВИС.
Основная цель данных изменений заключается в том, чтобы повысить эффективность ВИС посредством совершенствования её технической составляющей и обеспечения совместимости с другими информационными системами ПСБП.
В частности, предусмотрена автоматическая проверка визовых ходатайств, занесенных в ВИС, по другим информационным базам данных; с целью повышения эффективности возвращения нелегальных иммигрантов. В ВИС будет сохраняться копия паспорта иностранца и будет вноситься информация не только о краткосрочных визах, но и визах для долгосрочного пребывания, а также видах на жительство. Расширяются также возможности использования ВИС национальными правоохранительными органами.
Таким образом, предполагаемые изменения, по мнению Комиссии, должны усилить как безопасность границ, так и внутреннюю безопасность Союза.