Утилизация упаковки. Учебное пособие

41

ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ УТИЛИЗАЦИИ УПАКОВОЧНЫХ ОТХОДОВ В РФ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Во всем мире достаточно остро стоит проблема роста мусорных свалок, что в значительной степени вызвано развитием тароупаковочного производства.

Научно-технический прогресс, а также расширение объемов производства вывели тароупаковочную отрасль развитых стран на уровень ведущих отраслей экономики, но одновременно привели к угрожающе широкому потоку неконтролируемого уничтожения ресурсов. По оценкам экспертов, общая сумма мировых расходов на тару и упаковку составляет около 500 млрд. долл.

Сложность рассматриваемой проблемы заключается в том, что процессы упаковки продукции и переработки использованных упаковочных материалов преследуют совершенно противоположные цели.

Производитель и потребитель хотят, чтобы упаковка не билась, не ломалась, не разлагалась, не мялась, не горела и не растворялась в воде. Все же установки для переработки отходов рассчитаны на то, что упаковочные материалы могут быть разрушены, сожжены, уплотнены или химически разложены. Поэтому разработчики упаковки стараются найти «золотую середину», что позволило бы эффективнее перерабатывать использованную упаковку.

Сохранение прежних подходов к вопросам регулирования тароупаковочной отрасли ведет к назреванию глобальной кризисной ситуации. На цели упаковки уходит все более весомая доля добываемых на планете материальных ресурсов (древесины, некоторых металлов, нефти, газа и др.). Выполнив в короткий срок свои упаковочные функции, эти ресурсы сжигаются или оказываются на мусорных свалках, которые уже сегодня более чем на 50 % состоят из отходов упаковки. Почти половину массы упаковочных отходов (48 %) составляют бумага и картон, 15 % – стекло, 8 % – черные и цветные металлы (в основном консервные банки), 5 % – дерево, 24 % – полимерные синтетические материалы и комбинированная тара. В итоге в густонаселенных регионах некоторых стран свалки уже переполнены, и дальнейшее их увеличение грозит экологической катастрофой.

42

Вэтих условиях в странах ЕС, США, Канаде и Японии были приняты действенные меры по предотвращению ухудшения обстановки, в том числе за счет расширения сбора и переработки вторичного сырья и многократного применения упаковки, сжигания отходов с использованием выделяемой при этом энергии и др. Однако до сих пор в этой области не сформирована четкая международная стратегия. В итоге в мире сложилась пестрая картина.

Вцелях оптимизации процессов сбора и переработки отходов в странах ЕС Европейский парламент совместно с Европейским советом принял Европейскую директиву об упаковке и упаковочных отходах (№ 94/62/ЕС), которая вступила в силу 31 декабря 1994 г. Данная директива обязывает страны ЕС создавать организационные, нормативно-правовые и экономические условия для сбора и переработки вышедшей из употребления упаковки. Цель директивы заключается в том, чтобы обеспечить высокий уровень защиты окружающей среды, гарантировать функционирование внутреннего рынка и содействовать снятию торговых барьеров в пределах ЕС. Установлены соответствующие рубежи по уровню переработки таких отходов. В частности,

всоответствии с требованиями этой Директивы, страны ЕС должны обеспечить переработку 50–65 % отходов упаковки уже через 5 лет после присоединения к этой Директиве. К началу 2002 г. к этой директиве присоединились 17 стран ЕС, в том числе Германия, Франция, Швеция, Норвегия, Австрия, Испания и др.

Эта директива предусматривает единые для всех стран – членов ЕС обязательные требования к упаковке. Без их соблюдения товар не может быть допущен на единый рынок сообщества. Речь идет о всех видах упаковки, применяемой в промышленности, торговле, а также в быту.

К числу обязательных требований, которые постепенно вводятся в странах ЕС, относятся следующие:

– объем и масса упаковки должны быть минимально необходимыми для обеспечения сохранности товара и безопасности потребителя;

– в состав упаковки могут входить лишь минимальные количества вредных веществ (в частности, должны быть установлены предельно допустимые нормы содержания свинца, кадмия, ртути и хрома);

43

–по своим физическим свойствам и дизайну упаковка должна быть пригодна для многократного использования, а после окончания срока службы – для переработки в конечный товарный продукт или для извлечения из нее ценного сырья или отдельных компонентов;

–при производстве упаковочной продукции желательно снижать процент первичного сырья, изыскивать возможности использования вторичного сырья.

В директиве поставлена цель – добиться утилизации 90 % использованной упаковки по массе и 60 % входящих в ее состав сырьевых материалов. В дальнейшем предлагается обеспечить от конечных потребителей 100%-ный возврат тароупаковочной продукции (импортную упаковку) фирмам, которые продали свою продукцию в этой упаковке, для ее повторного использования или утилизации.

В настоящее время лидерами в эффективности государственного регулирования сбора и переработки вторсырья являются Германия, США, Финляндия, Дания.

Секрет немецких достижений в области обращения с отходами в том, что из утилизации и переработки мусора в ФРГ была создана отдельная отрасль экономики, которую немцы сумели сделать привлекательной. Опыт ФРГ используются уже в 15 странах. Причина такого распространения – опыт реальной экономии энергии и сокращение, с одной стороны, потребления упаковки, а с другой – вредных выбросов, связанных с ее изготовлением.

Одним из инициаторов организации управления упаковочными отходами в ЕС является Дания. Еще в 80 –х годах в этой стране было принято законодательство, регламентирующее появление на рынке пива и безалкогольных напитков в многоразовой таре. В результате принятых мер уже к 1994г. процент возвращаемых и повторно используемых бутылок из-под пива и безалкогольных напитков достиг примерно 99,5%.

В Финляндии законодательная база в области отходов берет свое начало с конца 70-х г. Первое, на что было обращено внимание – это упаковка напитков. С этого времени началась налогообложение производителей упаковки напитков и параллельно – стимулирование развития системы повторного исполь-

44

зования, хранения и возврата упаковочных отходов. Процент повторно использующейся и возвращаемой тары для напитков постепенно увеличивается и уже в 1995 г. эта цифра достигла для некоторых видов упаковки 98 %.

США – крупнейший мировой производитель тары и упаковки – оказались одной из первых стран, столкнувшихся с проблемой вторичной переработки использованной упаковки. Для системного решения этой и других экологических проблем в начале 70-х годов было создано Агентство по охране окружающей среды ЕРА.

В 1989 г. был создан Совет по экологическому финансированию ЕFAB, включающий государственных служащих разных административных уровней, представителей финансовых, банковских, юридических кругов, бизнеса и промышленности. ЕFAB признан обеспечивать ЕРА консультациями по увеличению инвестиций в проекты по переработке отходов с использованием финансовых рычагов. Была разработана программа экономического финансирования. Программа направлена на сокращение пропасти между затратами на переработку отходов и способностью государственных и местных властей. Финансовые механизмы были направлены на привлечение к экологической активности предпринимательских структур.

Как показал опыт, наиболее эффективным методом перераспределения прибыли является налоговое регулирование. Налог с оборота – удобный источник средств, направленных в исследовательские и производственные программы, поскольку связь между типом упаковки, с которой взимается налог и способом его использования легко установить.

Традиционным источником средств на переработку отходов является плата за их удаление. Местные власти взимают от 50 до 300 долл. США за 1 т твердых отходов. Плата за загрязнения вменяется производителям в зависимости от произведенного или планируемого объема отходов.

Важна инфраструктура перераспределения средств в пользу предприятий, занятых созданием нетоксичной упаковки и прилагающих усилия к ее сбору и переработки. Существуют программы выдачи займов на вторичную переработку отходов. Они особенно интересны для мелких фирм. Размер займа колеблется от 25 до 200 тыс. долл. США и не превышает 75 % основных фондов, служащих залогом.

45

ЕРА оказывает содействие проектам, направленным на переработку отходов путем внедрения инновационных экологических технологий.

Гранты от различных фондов и корпораций является важным источником финансирования исследовательских проектов, связанных с новыми технологиями переработки отходов.

Внастоящее время в Европе (более чем в 15 странах) распространена так называемая система «Зеленая точка». Управлением обращения упаковки в этих странах занимаются некоммерческие организации, под предводительством международной организации «Про Европа». Основой деятельности этих организаций является законодательно закрепленное положение об ответственности производителя или промышленного потребителя упаковки за ее сбор и переработку после использования. Производители и потребители упаковочной продукции обязаны или самостоятельно собрать и переработать свою упаковку или поручить этот процесс специализированным организациям.

Вбольшинстве европейских странах в стоимость потребительских товаров включена стоимость сбора, сортировки, переработки использованной упаковки, что подтверждается маркировкой упаковки товарным знаком «Зелёная точка». Предприятия перечисляют собранные средства в виде лицензионных платежей некоммерческой организации (НКО), получившей в стране лицензию на знак «ЗТ». Стоимость лицензии отражает реальные цены по организации переработки упаковочных отходов в зависимости от материалов, массы и вида упаковки. Эти отчисления заменяют для предприятий налог на упаковку. Эта финансовая модель побуждает промышленные предприятия разрабатывать и производить легко утилизируемую упаковку, уменьшить объемы ее использования. Это приводит к снижению экологических платежей. Некоммерческие организации, в состав которых входят промышленники, переработчики упаковки

ипредставители коммунальных служб, вывозящих отходы, проводят сбор, распределение и контроль за эффективным расходованием поступающих средств. Надзор за деятельностью этих НКО осуществляют органы государственной власти и общественность.

46

При этом системы сбора и утилизации упаковочных отходов адаптированы к условиям каждой страны и зависят от их возможностей.

Варианты сбора вторичного сырья в разных странах зависят от местных условий – это могут быть мусоросборники вблизи дома, центры сбора вторичного сырья, платные центры сбора.

Взависимости от варианта сбора мусора выбирается транспорт для его перевозки, тип и мощность перерабатываемого предприятия.

Сегодня в Германии, например, эффективно осуществляются раздельный сбор следующих видов отходов:

– био-отходы, предназначенные для компостирования (например, пищевые отходы, скошенная трава, листья);

– бумага, картон;

– упаковка, помеченная знаком «Зелёная точка».

Кроме того, производится сбор стеклобоя (коричневое, зеленое и бесцветное стекло раздельно), металлов (при этом отделяются в первую очередь жесть и алюминий), старой одежды и текстиля, использованных батареек.

Обязательного разделение мусора в Германии требует от граждан закон. Выбрасывать мусор не в соответствующий контейнер запрещается и карается штрафами.

ВСША раздельный сбор отходов обеспечивается двумя контейнерами: в первый – вторсырье, во второй – все остальное. Отходы вторсырья вывозятся на фабрики для сортировки. В телефонной книжке имеется инструкция по подготовке мусора.

ВШвейцарии стекло сортируется по цвету, собирается бытовой алюминий (крышки от молочных бутылок, оберточная фольга).

Внекоторых японских городах бытовой мусор сортируется по 30 категориям и затем перерабатывается.

ВШвеции жители подписывают обязательство сортировать пластик, жесть, стекло и бумагу, а также компостировать органические отходы.

Сбор мусора производится раз в две недели. Алюминиевые банки возвращаются в супермаркеты, за них выплачивается залоговая стоимость.

47

Стекло выбрасывается в контейнеры белого и зеленого цвета, соответствующие их цвету.

ВРоссийской Федерации также имеется своя история развития вторичной переработки.

ВСССР утилизации придавалось большое значение. Были разработаны унифицированные бутылки для молока, пива и прохладительных напитков, по всей стране существовали пункты сбора стеклотары. Для сбора макулатуры и металлолома привлекались школьники и члены пионерской организации. Был налажен жесткий учет драгметаллов, применяемых в промышленности, в частности в электронике.

Вусловиях централизованно управляемой экономики бывшего СССР затраты на сбор и предварительную переработку отходов относились на себестоимость продукции отрасли.

Утилизация металлолома в СССР – это была государственная задача, выполнение которой поручалось объединению Союзвторчермет, входившему в состав министерства металлургии. В каждом городе и в каждой области существовали его подразделения «Втормет». Всем известные пункты по приему металлов были их составной частью.

Весь металлолом в советские годы делился на два вида – металлические отходы (собственно, то, что в обывательском смысле и называется металлолом) и товарный лом, т.е. продукция Втормета – уже полностью готовое сырье для металлургов.

Существовал ГОСТ на металлический лом, четко определявший технические требования ко всем его видам.

С развалом Советского Союза для предприятий по утилизации наступили нелегкие времена. Предприятиям, производящим лом черных металлов стало невыгодно продавать его на утилизацию Втормету.

Вместо предприятий Втормета появилось множество фирм, не занимавшихся утилизацией металлолома, а просто перепродававших его. При этом любые отходы металлов, для которых требовались хоть какие-то затраты на переработку не покупались.

Все это привело к исчезновению самого понятия «утилизация металлолома».

48

В1998 году сложившаяся ситуация привлекла внимание правительства России. Был принят закон «Об отходах», который регулировал ситуацию с металлическими отходами, отдавая приоритет утилизации металлолома.

В1999 году были приняты 15 %-ные пошлины на экспорт лома металлов, введены лицензии на деятельность с металлоотходами, введено ограничение прав частных лиц на сбор и продажу черных и цветных металлов. Цель всех этих мер – организация цивилизованного рынка вторичных металлов, в котором бы утилизация металлолома заняла свое важнейшее место. К сожалению, принятых мер пока недостаточно, для достижения цели необходимо дальнейшее реформирование российской законодательной базы.

Последние 10 лет роль государства в организации сбора и переработки отходов снова снизилась.

Внастоящее время в нашей стране идет разработка национального стандарта РФ «Нетрадиционная энергетика биоотходов. Термины и определения», реализуется инвестиционные проекты по биоэнергетике в рамках Российской программы развития возобновляемых источников энергии.

Однако следует отметить, что в настоящее время из законодательства исключены требования по организации федеральных, региональных, муниципальных и производственных экологических программ. В 2005г. перестала существовать Федеральная целевая программа «Отходы». Это привело к существенному снижению финансирования деятельности по управлению отходами.

Виюне 2005 г. на IV Международном конгрессе по управлению отходами была принята резолюция, рекомендующая добиваться разработки экономических и правовых механизмов для внедрения раздельного сбора и сортировки отходов, более широкого внедрения малоотходных технологий производства и более полного использования отходов как основы вторичного сырья.

Низкий уровень использования отходов объясняется тем, что переработка большей части отходов в качестве вторичного сырья нерентабельна. В условиях централизованной экономики бывшего СССР затраты на сбор и предварительную переработку

49

отходов относились на себестоимость продукции отрасли. В новых хозяйственных условиях вторичные ресурсы перестали рассматриваться в числе объектов, требующих специальных мер государственного регулирования.

Обращение с ТБО в России регламентируют, главным образом, Федеральные законы № 89 «Об отходах производства и потребления» и №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а кроме того отдельные статьи Административного и Уголовного кодекса. Это общие законы, которые необходимо конкретизировать принятием специальных законов, касающихся различных видов отходов.

Федеральный закон №89 «Об отходах производства и потребления» неоднократно видоизменялся (в 2001, 2004 и 2005 годах), что привело к значительному сокращению пунктов в законе, многое утратило силу, формулировки сокращены до минимума.

Полномочия органов местного самоуправления оказались недостаточно четко прописаны в законе. Это привело к тому, что в отношении сбора и вывоза мусора органы местного самоуправления еще справляются, а об утилизации и переработке этого сказать нельзя.

Регулирование вторичной переработки на предприятиях в России заключается в разработке Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). В Проекте нормируется образование отходов на предприятии, Проект согласуется в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее Ростехнадзор или РТН). Территориальные органы Ростехнадзора устанавливают лимиты на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, которые устанавливаются на 5 лет и требуют ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которым установлен лимит, неизменности производственного процесса и используемого сырья.

Таким образом, к настоящему времени сложились следующие основные предпосылки для необходимости и возможности решения проблемы сбора и переработки отходов в России:

50

–действующие инструменты государственного управления уже не могут обеспечить существенное повышение уровня сбора и переработки основной массы отходов;

–имеется зарубежный опыт создания централизованноуправляемых национальных систем сбора и переработки отходов, функционирующих за счет экологических платежей, то есть без целевого бюджетного финансирования (за исключением специальных государственных программ);

–имеется отечественный опыт 70-80-х годов по организации сбора и переработки традиционных видов вторичного сырья. Отдельные элементы этой системы продолжают функционировать и в сложившихся экономических условиях;

–имеется отечественный опыт создания в последние годы локальных систем сбора и переработки отходов в рамках крупных российских городов (Москвы, Санкт-Петербурга и др.), работающих при финансовой поддержке их административных органов.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что, несмотря на сомнения, которые остаются в отношении выбора наилучшего способа снижения объема образующихся отходов и влияния упаковочных отходов на окружающую природную среду, многие страны все-таки встали на путь проведения должной политики в данной сфере. России, в свою очередь, еще предстоит создать эффективную систему сбора, утилизации и вторичной переработки упаковочных отходов.

Контрольные вопросы

1.Взаимосвязь упаковочного производства и утилизации упаковочных отходов.

2.Европейская директива об упаковке и упаковочных

отходах;

3.Система «Зеленая точка».

4.Государственная политика в сфере переработки упаковочных отходов и способы их сбора в Германии.

5.Государственная политика в сфере переработки упаковочных отходов и способы их сбора в США.

6.История развития вторичной переработки в России.

7.Проблемы вторичной переработки в России.

8.Предпосылки для решения проблемы сбора и переработки отходов в России.