Муниципальное право. Учебное пособие

ветствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития поселения;

4)  в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5)  в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6)  в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения — менее 3000 человек каждый);

7)  законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, муниципальных округов, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, муниципальных округов, городских округов;

8)  сельский населенный пункт с численностью населения менее

1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; 9)  в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского посе-

ления с учетом плотности сельского населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

10)  административным центром муниципального района или муниципального округа может считаться город или поселок, расположенные на территории городского округа, имеющего с таким муниципальным районом или муниципальным округом общую границу;

11)  границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального округа, городского округа, муниципального района — с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в их состав. Указанные тре-

51

бования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12)  территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, муниципального округа, городского округа;

13)  территория муниципального образования не может входить в состав территории другого муниципального образования, за исключением случаев вхождения поселений и внутригородских районов в состав соответственно муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением;

14)  территории муниципального округа, городского округа не входят в состав территории муниципального района;

15)  границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

16)  территории поселения, внутригородского района должны полностью входить в состав соответственно территорий муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется на основании закона субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа

иосуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами

изаконами субъектов РФ.

Ктерриториям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъек­ тах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза

52

ниже средней плотности сельского населения в РФ. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ.

§ 2. Изменение границ и преобразование муниципальных образований

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются на основании законов субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными данным Законом.

Изменение границ муниципального образования осуществляется на основании закона субъекта РФ по инициативе:

а)  населения; б)  органов местного самоуправления;

в)  органов государственной власти субъекта РФ; г)  федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период проведения референдума.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям дру-

53

гих поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразованием муниципальных образований является: а)  объединение муниципальных образований; б)  разделение муниципальных образований;

в)  изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

г)  изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

д)  изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;

е)  изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа;

ж)  изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

з)  присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;

и)  выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе:

а)  населения; б)  органов местного самоуправления;

в)  органов государственной власти субъектов Российской Федерации; г)  федеральных органов государственной власти.

54

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период проведения местного референдума

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.

55

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

§ 3. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

Пространственное­ оформление публично-властных, социальноэкономических­ и иных отношений в пределах субъекта Федерации может предусматривать наличие различных территорий, имеющих особенности организации местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ называет целый ряд таких территорий, к основным из которых относятся территории городов федерального значения, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничные территории.

Так, в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе в соответствии с уставами местное самоуправление реализуется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются на основании законов городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга

иСевастополя с учетом мнения населения соответствующих внутри­ городских территорий.

Согласно ст. 54 Устава г. Москвы от 28 июня 1995 г. местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых в соответствии с федеральным законодательством и законами г. Москвы.

Встатье 1 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» закреплено, что местное самоуправление в Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях — муниципальных округах, городских округах, поселениях.

Формирование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются в соответствии с законом г. Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических

ииных местных традиций, географических, градостроительных особен-

56

ностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

Установление и изменение границ территорий муниципальных образований, преобразование муниципальных образований осуществляются на основании законов г. Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти г. Москвы в соответствии с Уставом г. Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории, выраженного представительным органом муниципального образования с учетом результатов публичных слушаний.

Всего в данном субъекте Федерации на основании Закона г. Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» сформировано 146 внутригородских муниципальных образований, в том числе 125 муниципальных округов, 2 городских округа и 19 поселений.

Аналогично решаются вопросы муниципального устройства и в законодательстве Санкт-Петербурга и Севастополя. Так, в ст. ст. 59, 63 Устава г. Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. говорится, что местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований. Внутригородским муниципальным образованием СанктПетербурга является часть территории Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением внутригородского муниципального образования г. Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, их преобразование осуществляются в соответствии с законами г. Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Всего на основании Закона г. Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» в городе сформировано 111 внутригородских муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ, 9 городов и 21 поселок.

Согласно Закону г. Севастополя от 3 июня 2014 г. № 17-ЗС «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе» в рамках муниципального устройства в границах районов

57

территории города федерального значения Севастополя образованы 10 внутригородских муниципальных образований, в том числе 9 муниципальных округов и 1 город.

К другим видам территорий, имеющих особенности организации местного самоуправления, относятся территории закрытых административно-территориальных образований (далее — ЗАТО). На основании ст. 80 Федерального закона № 131-ФЗ закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в них устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» таковым признается имеющее органы местного самоуправления административно-терри­ ториальное­ образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Указанный режим зависит от рода деятельности перечисленных организаций и объектов и устанавливается Правительством РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2020 г. № 2169 1 определены правила обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которых расположены объекты космической инфраструктуры. В постановлении Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 2 формулируются аналогичные правила для ЗАТО, на территории которых расположены объекты Минобороны России.

1  Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов Государственной корпорации по космическойдеятельности«Роскосмос»,расположенныхвзакрытомадминистративнотерриториальном образовании : постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2020 г. № 2169. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2  Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ : постановление Правительства Российской Федерации. от 26 июня 1998 г. № 655. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

58

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

При установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его преобразовании требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, входят в состав городского округа.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

а)  установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам; б)  определения полномочий органов государственной власти субъек­

тов Российской Федерации в отношении указанного образования; в)  медико-санитарного обеспечения населения ЗАТО, включенных

в перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медикосанитарному обеспечению населения отдельных территорий;

г)  выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых указанными в комментируемом Законе организациями и (или) объектами;

д)  обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.

Решения по перечисленным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых комментируемым законом.

Решение о создании, преобразовании или об упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого или преобразуемого ЗАТО вносится

59

Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.

ВРоссийской Федерации в настоящее время в 22 субъектах существует 38 ЗАТО, большинство из которых находится в подчинении трех ведомств — Минобороны России, Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». В субъектах РФ, входящих в Сибирский федеральный округ, образованы такие ЗАТО, как Сибирский (Алтайский край); Северск (Томская область); Железногорск, Зеленогорск, Солнечный (Красноярский край); Горный (Забайкальский край).

Согласно ст. 81 Федерального закона № 131-ФЗ наукограды являются городскими округами. Особенности реализации местного самоуправления на территории таких муниципальных образований устанавливаются федеральным законодательством.

Всоответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» наукоградом признается муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научнопроизводственным комплексом, т. е. совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров

всоответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории этого муниципального образования, который должен соответствовать следующим требованиям:

1)  среднесписочная численность работников организаций и обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда составляет не менее чем 20% среднесписочной численности работников всех индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), а также всех организаций, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг) и расположенных на территории данного муниципального образования, за исключением организаций, образующих инфраструктуру наукограда;

2)  численность научных работников (исследователей) и лиц из числа профессорско-преподавательского состава организаций и обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда на

60