Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации. Монография

С. Н. БРАТАНОВСКИЙ, Д. Х. БЕККАЛИЕВ

ГОСУДАРСТВЕННОЕУПРАВЛЕНИЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

Москва 2019

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

ГЛАВА I. Система государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации: организационная структура и основные направ-

ления деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.1. Административно-правовая характеристика системы государственного управления железнодорожным транс-

портом в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.2. Организационная структура и полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного управления железнодорожным транспортом . . . . . . . . . . . 46

1.3 Административно-правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации. . 72

ГЛАВА 2. Ресурсное обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . .109

2.1. Кадровое обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом . . . . . . .109

2.2. Организация финансового обеспечения функционирования системы железнодорожного транспорта в Рос-

сийской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135

2.3. Организация информационного обеспечения деятельности системы управления железнодорожным транс-

портом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

БИБЛИОГРАФИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. По своему экономическому значению и по объему перевозок железнодорожный транспорт занимает первое место среди других видов транспорта Российской Федерации. Железные дороги, будучи основной транспортной артерией, выполняют чрезвычайно важные государственные, социальные и оборонные задачи. Популярность использования железнодорожного сообщения населением обусловлена стабильностью в работе и безопасностью перемещения из одного населенного пункта в другой, а в некоторых случаях — это единственная возможность для передвижения пассажиров и перевозки грузов. На долю железных дорог приходится около 80 % всего грузооборота и более 40 % пассажиропотока. От устойчивой работы железнодорожного транспорта зависят не только уровень товарооборота в нашей стране, но и перспективы международного сотрудничества, степень интеграции Российского государства в мировое сообщество.

Конституция Российской Федерации заложила прочные основы для построения демократического правового государства. Свобода передвижения и свобода предпринимательской деятельности как гарантированные конституционные институты являются базисом для развития и совершенствования всего отечественного транспортного комплекса, в том числе и железнодорожного транспорта. Фактором, оказывающим на него всемерное влияние, является государственное управление, которое связывает в

4

единое целое все процессы, проистекающие в сфере указанных перевозок, координирует усилия всех заинтересованных органов и должностных лиц, направленные на обеспечение эффективности перевозочной деятельности.

Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте1 заложила прочные основы к дальнейшей демократизации государственного управления, повышению устойчивости предприятий и организаций железнодорожного транспорта, созданию недискриминационных условий для выхода на рынок транспортных услуг. Вместе с этим законодательная нерешенность многих вопросов, связанных с функционированием этого вида транспорта, не позволяет осуществлять эффективное регулирование деятельности железнодорожных инфраструктур. В результате проводимых многочисленных реформ был утрачен комплексный подход к централизованному государственному воздействию на процессы, проистекающие на указанном виде транспорта. Следствием этому является нерешенность в действующем законодательстве таких важных административно-право- вых аспектов, как лицензирование и сертификация объектов железнодорожного транспорта. Устаревшие нормативные акты и отсутствие дифференциации между органами государственного управления и ОАО «Российские железные дороги», компетенции по подбору и расстановке кадрового состава не позволяют обеспечить руководящие звенья наиболее квалифицированным персоналом. Правовая неопределенность в вопросах организации финансового обеспечения не предоставляет возможности скоординировать совместные усилия по привлечению в эту отрасль дополнительных инвестиций. Наличие в отечественной

1 См.: «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте»: постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. №384 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2001. №23. Ст. 2366.

5

правовой системе огромного количества принятых в разное время МПС РФ нормативных актов, не отвечающих требованиям современной действительности, не позволяет наметить единый централизованный путь реформирования органов исполнительной власти, компетентных организовывать работу железнодорожного транспорта.

Многочисленные законодательные коллизии и отсутствие единообразного воплощения правовых установок в области организации контроля и надзора, а также ресурсного обеспечения рассматриваемой сферы ставят проблемы, на которые длительное время не обращалось пристального внимания. Неразвитость механизмов координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики, а также институтов общества, направленных на плодотворное решение поставленных задач, порождают дисбаланс в государственном регулировании юридической ответственности на железнодорожном транспорте.

Решение обозначенных общих и частных проблем требует единства в принятии важнейших государственных мер, направленных на поэтапное, централизованное и всестороннее совершенствование административно-правовой организации железнодорожных перевозок в Российской Федерации. Представляется, что цивилизованная и отвечающая современным реалиям деятельность этого транспорта возможна только при наличии концептуально обоснованной системы государственного управления.

Всё это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка раскрыть сущность процессов государственного управления железнодорожным транспортом, изложить собственное видение его администра- тивно-правовых проблем и возможность их решения.

6

ГЛАВА I. Система государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации: организационная структура и основные направления деятельности

1.1. Административно-правовая характеристика системы государственного управления железнодорожным транспортом в России

Современный железнодорожный транспорт не только способствует решению хозяйственных, экономических и стратегических задач государства, но и влияет на другие стороны общественной жизни страны, принимает активное участие в межрегиональных связях в области культуры, социальных преобразований, в международном сотрудничестве и т. д. В этом аспекте при рассмотрении значения железнодорожной инфраструктуры в глобальном масштабе необходимо отметить, что в ее функционировании задействовано множество государственных органов, должностных и юридических лиц, миллионы людей. Деятельность этого вида транспорта осуществляется непрерывно, в ней используются разнообразные дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Ежедневная организация пассажиропотока и грузооборота в необходимом русле невозможна без системного управления. Только системность может придать управленческим процессам необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремлённость, рациональность, эффективность.

Управление как общественный процесс состоит из массы управленческих решений и действий и

7

как организованная целостность должен быть адекватно осмыслен управленцами. В связи с этим представляется необходимым начать рассмотрение системы государственного управления железнодорожным транспортом в России с теоретико-правовых основ.

Как отмечается в науке административного права, управление — многогранное и сложное явление,

иэто обусловливает отсутствие единого определения

иединой теории управления1. Налицо один из парадоксов современной истории: процесс идёт, а адекватного названия ему нет. Поэтому, идентифицируя систему управления рассматриваемым нами видом транспорта, сначала воспользуемся общеметодологическим подходом и определением общеродового понятия «система», предложенным философами.

Согласно этому подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определённую целостность, единство2. Характеризуя понятие системы, В. Н. Спицнадель пишет: «Система есть совокупность элементов, организованных таким образом, что изменение, исключение или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах»3. В. А. Острейковский понимает под системой множество элементов, образующих структуру и обеспечивающих определенное поведение в условиях окружающей среды4. Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, части которого по

1См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления.

М., 2002. С. 199.

2Философский словарь / под ред. И. Г. Фролова. М., 1980.

С. 329.

3Спицнадель В. Н. Основы системного анализа: учебное пособие. СПб., 2000. С. 326.

4См.: Острейковский В. А. Теория систем: учебник для вузов. М., 1997. С. 240.

8

отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»1. Отметим, что на сегодняшний день известно до 40 определений понятия «система»2, из анализа которых можно сделать вывод о том, что управление является важной и неотъемлемой частью любой системы, которая связывает все входящие в нее элементы и заставляет их работать слаженно ради достижения общей цели. Иными словами, «управление» и «система» — взаимозависимые и неразрывные понятия.

Продолжая далее наше исследование, остановимся на теоретических определениях понятия «управление», сформулированных ведущими современными правоведами. По мнению В. М. Манохина, управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. Ю. А. Тихомиров высказывается о том, что управление выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и не ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей3. По своему содержанию управление — это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления4. По справедливому мнению Г. В. Атаманчука, управление — это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятель-

1См.: Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002.

С. 741.

2Карташев B. A. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995.

3Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 33.

4См.: Конин Н. М. Административное право России. М.:

Проспект, 2011. С. 104.

9

ности людей, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в конечном счете — судьба человека1.

Система управления железнодорожным транспортом является сложным правовым явлением. Она основывается на общесоциальной политике Российской Федерации и тесно связана с иными видами транспорта (воздушный, водный, автомобильный). Федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»2 устанавливает место этой системы в экономике страны. В ч. 1 ст. 1 Закона определено, что железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и во взаимодействии с организациями других видов транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации. Следует также отметить, что в ч. 2 указанной нормы отражен технологический состав этой системы, оказывающий существенное влияние на организацию государственного управления этой важнейшей сферой. Отечественный железнодорожный транспорт состоит из железнодорожного транспорта общего пользования, железнодорожного транспорта необщего пользования, а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с желез-

1См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2006. С. 42.

2Собр. законодательства Российской Федерации. 2003.

№2. Ст. 169.

10