Бюджетная система РФ. Учебное пособие

Письменная форма государственной или муниципальной га рантии обязательна.

Несоблюдение письменной формы государственной или му ниципальной гарантии влечет ее ничтожность.

В государственной или муниципальной гарантии указываются:

1)сведения о гаранте, включающие его наименование (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта;

2)определение объема обязательств по гарантии.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обяза тельств, по которым предоставлена гарантия.

Гарантии в основном предоставляются на конкурсной основе. Гарант по государственной или муниципальной гарантии не сет субсидиарную ответственность дополнительно к ответствен ности должника по гарантированному им обязательству, а обяза тельство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой

суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии,

имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, упла ченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном граждан ским законодательством РФ.

Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, могут предусматривать солидарную ответ ственность гаранта. Исполнение государственных и муниципаль ных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.

Предоставление государственных гарантий РФ

Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обяза тельства. Федеральным законом о федеральном бюджете на оче редной финансовый год утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образова нию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн ми нимальных размеров оплаты труда.

141

Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ как вид долгового обязательства. Отдельно должны утверждаться государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долларов США.

При исполнении получателем государственной гарантии РФ своих обязательств перед третьим лицом, на соответствующую сумму сокращается внешний или внутренний государственный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Мини стерство финансов РФ либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных га рантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями РФ, а также случаев осуществления государством платежей по выдан ным гарантиям.

Государственной Думе, на основе данных этого отчета, пред ставляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем полу чателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осущест влении государством платежей по выданным гарантиям.

Государственные гарантии РФ предоставляются Правительст вом РФ. Министерство финансов РФ на всех переговорах о предо ставлении государственных гарантий РФ заключает соответствую щие соглашения от имени Правительства РФ.

В случае предоставления государственной гарантии РФ Министерство финансов РФ обязано провести проверку финан сового состояния получателя государственной гарантии РФ.

Предоставление государственных гарантий субъектов РФ, муни<

ципальных гарантий

Государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным обра зованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставле нии государственной или муниципальной гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается.

142

ЛЕКЦИЯ ¹ 16. Бюджетная политика РФ

1. О бюджетной политике в 2005—2006 г г.

Проводимая бюджетная политика в целом соответствует страте гическим целям экономического развития РФ, повышения качест ва жизни и обеспечения безопасности ее граждан, задачам, опреде ленным Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию от 24 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году».

Начата реализация приоритетных национальных проектов. Создается основа для решения назревших проблем повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспече ния граждан доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленно го производства.

Применяемые механизмы направлены на повышение качест ва государственных социальных услуг, на обеспечение прямой связи между результатами работы учреждений и их финансирова нием, включая оплату труда.

Мероприятия, предусмотренные приоритетными националь ными проектами, в целом обеспечены необходимым бюджетным финансированием, но сохраняются неточности в процессе бюджет ного планирования.

Увеличена оплата труда работников организаций бюджетной сферы, денежное довольствие военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсии и ряд пособий в связи с ма теринством и воспитанием детей.

Однако подготовка законопроектов, направленных на расши рение самостоятельности организаций социально культурной сферы, и переход к нормативно подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных услуг затянулись. В бюджетных учреждениях по прежнему превалируют уравнитель

144

ные подходы к установлению заработной платы работников. Реструктуризация сложившейся бюджетной сети проводится мед ленно.

Проведенная реформа системы натуральных льгот повысила эффективность социальной поддержки населения. Бюджетные средства на эти цели предусматриваются в необходимых объемах.

Вступил в силу новый федеральный закон о государственных закупках, более четко регламентирующий процедуры проведения торгов, создающий условия для расширения круга поставщиков и более эффективного использования бюджетных средств. Но из за отсутствия ряда подзаконных нормативных актов новый меха низм закупок пока еще не заработал в полной мере.

В федеральном бюджете на 2006 г. увеличены объемы инвести ционных расходов государства, создан Инвестиционный фонд. Принят закон о концессионных соглашениях. Однако его реализа ция сдерживается отсутствием утвержденных Правительством РФ типовых концессионных соглашений.

Продолжена реформа федеративных отношений. Федераль ный бюджет и бюджеты субъектов РФ на 2005 г. впервые были ис полнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансирован ность региональных бюджетов улучшилась.

Повысились прозрачность и объективность системы финан совой поддержки субъектов РФ. Но применяемые при распреде лении дотаций механизмы по прежнему недостаточно ориенти рованы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

Расширен круг собственных полномочий органов государствен ной власти субъектов РФ и делегированных им полномочий с пре доставлением субвенций из федерального бюджета. Порядок делеги рования полномочий органам государственной власти субъектов РФ конкретизирован с учетом накопленного опыта.

Органы государственной власти субъектов РФ получили пра во в установленных законом случаях участвовать в осуществле нии полномочий РФ с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ. Аналогичные решения приняты и в от ношении органов местного самоуправления.

145

Особенностью бюджетного процесса 2006 г. стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь образованных муни ципальных образований. При этом принятые на федеральном уров не решения позволили субъектам РФ самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправ ления с учетом реальной ситуации на местах. 46 субъектов РФ приняли решение не откладывать создание полноценной системы местно го самоуправления.

В сфере налоговой политики продолжен курс на снижение об щей налоговой нагрузки на экономику. Отношение общего объема обязательных платежей к объему валового внутреннего продукта (без учета влияния изменений мировых цен на нефть) снизилось с 28,7% в 2004 г. до 27,4% в 2005 г. Приняты решения, направлен ные на стимулирование инвестиционной и инновационной дея тельности.

Вчастности, обеспечен переход к общему порядку принятия

квычету налога на добавленную стоимость при осуществлении капитального строительства, осуществлены иные меры по улуч

шению администрирования этого налога.

При этом обращаю особое внимание на неприемлемость прак тики издания нормативных правовых актов в сфере налогового за конодательства после начала налогового периода по соответствую щим налогам, как это произошло с утверждением новой формы налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость.

Реализован ряд мер по совершенствованию налогообложения прибыли организаций. Введены меры налогового стимулирова ния для компаний, работающих в особых экономических зонах.

Отменен налог на имущество, переходящее в порядке насле дования.

Снижение базовой ставки единого социального налога обес печило существенное уменьшение налоговой нагрузки, прежде всего для обрабатывающих отраслей промышленности. В то же время, пока не достигнута вторая основная цель реформы налого обложения фонда оплаты труда — массового вывода «из тени» до ходов граждан, в первую очередь, занятых в сфере малого и сред него бизнеса.

146

Законодательно отменены лимиты на предоставление отсро чек и рассрочек по уплате налоговых платежей. Но распределение компетенции по их предоставлению между органами власти так и не было установлено. Законопроект, предусматривающий ре шение этой и иных наболевших проблем налогового администри рования, уже долгое время находится в Государственной Думе.

Законодательно установлен механизм исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Продолжено сокращение объема государственного внешнего долга. За прошедший год он уменьшился на 37,6 млрд долларов США и составил чуть более 10% ВВП. Возросла роль РФ в уси лиях международного сообщества по решению проблемы долго вого бремени беднейших стран.

Продолжалось реформирование бюджетного процесса. Сфор мирована нормативно методическая база для составления перс пективного финансового плана и проекта федерального бюджета, ведения реестров расходных обязательств, разработки и реализа ции ведомственных целевых программ.

Активизировалась работа по формированию целей и индика торов деятельности федеральных и региональных органов испол нительной власти, увязке бюджетных ассигнований с конкретны ми, количественно измеримыми результатами их использования, совершенствованию формата представления бюджета, оценке его вклада в достижение целей государственной политики. Тем не менее, при проведении данной работы пока не сделан достаточ ный акцент на оценке эффективности осуществляемых бюджет ных расходов.

Федеральный бюджет на 2006 г. стал первым бюджетом, сфор мированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана, который, в свою очередь, должен стать основой для выра ботки бюджетной политики на новую бюджетную «трехлетку».

Ведомственные целевые программы пока не стали действенным инструментом оптимизации действующих расходных обязательств и их привязки к конкретным измеримым результатам. Неоправ данно затянулась подготовка комплексных изменений в БК РФ,

147

направленных на приведение его в соответствие с современными требованиями и принципами эффективного управления обще ственными финансами, что объективно сдерживает внедрение модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

С 2006 г. все бюджеты бюджетной системы РФ переведены на кассовое обслуживание исполнения в органах Федерального каз начейства.

2. Основные задачи бюджетной политики на 2007 г.

Бюджетная политика должна формироваться исходя из необ ходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономи ке и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Последовательное снижение темпов инфляции должно оста ваться в центре внимания Правительства РФ. Акцент в анти инфляционных мерах должен быть перенесен с подавления уже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обус лавливающих сохранение относительно высокой инфляции.

При формировании и реализации бюджетной политики Прави тельству РФ надлежит предпринять действия по следующим на правлениям.

1.Обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ

вдолгосрочном периоде. Прежде всего это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов го сударственного социального страхования.

Необходимо также завершить формирование реестра расход ных обязательств РФ и обеспечить его практическое применение при формировании федерального бюджета.

При этом стратегия бюджетных расходов должна строиться не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочных тенденций. В 2007 г. и в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюд жета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики.

148

2.Должна быть продолжена политика аккумулирования «конъюнк турных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде. Средства Стабилизационного фонда сверх базового объема должны напра вляться исключительно на замещение источников внешнего финан сирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение госу дарственного внешнего долга.

При этом необходимо провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде

сцелью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема («фонд будущих поколений»). Объем резервной час ти целесообразно установить в процентном отношении к ВВП.

3.Повышение результативности бюджетных расходов. Расхо ды бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на ко нечный результат, который, в свою очередь, должен быть достиг нут наиболее эффективным способом.

При этом нельзя допускать искусственного увеличения коли чества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.

4.Повышение роли среднесрочного финансового планирования. Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения

перспективного финансового плана должны неукоснительно соб людаться.

Уже в следующем году необходимо утвердить законом феде ральный бюджет на среднесрочный период (2008—2010 г г.).

Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнова ний должны учитываться при составлении и рассмотрении проек тов бюджетов.

Эти положения необходимо закрепить в БК РФ. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных рас порядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

6. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчай

149

шие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона «О размещении за казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Следует обратить осо бое внимание на определение перечня товаров, работ, услуг, за купки которых должны проводиться на аукционах, а также осо бенностей закупки продукции для нужд обороны и безопасности.

Уже в 2006 г. необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.

Следует расширять практику проведения совместных торгов го сударственными и муниципальными заказчиками, оказывая орга низационное содействие принятию совместных решений о прове дении торгов по широкому спектру федеральных нужд.

7. Совершенствование управления государственной собствен ностью.

Получение единовременных доходов не должно быть един ственной целью приватизации государственного и муниципаль ного имущества. В первую очередь, она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономи ки, позволяющим рассчитывать на получение позитивного эко номического, социального и бюджетного эффекта.

В кратчайшие сроки следует законодательно урегулировать во прос о снижении выкупной цены земельных участков под объекта ми, находящимися в частной собственности.

Назрела необходимость упрощения процедуры приватизации унитарных предприятий.

8. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организа ций жилищно коммунального комплекса и естественных монопо лий, а именно — до внесения проектов бюджетов в законодатель ные органы.

9. Эффективное участие России в инициативах мирового со общества по облегчению долгового бремени беднейших стран.

10. Реорганизация и увеличение капитализации специализи рованных государственных инвестиционных институтов в целях

150