УДК 32

ББК 66

А 72

Авторский коллектив:

заведующая кафедрой Н.В. Мирошниченко, доценты Н.В. Еременко, С.И. Луговской, Н.А. Тунина, Е.А. Шевченко

Рецензент:

доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой менеджмента и управленческих технологий А.В. Назаренко

Антикоррупционная политика : учебное пособие / Н. В. М и-

А72 рошниченко, Н. В. Еременко, С. И. Луговской и др. ; Ставропольский гос. аграрный ун-т. – Ставрополь, 2021. – 144 с.

Предлагаемое учебное пособие составлено в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта уровня бакалавриата направления подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление.

Системное и доступное изложение материала позволит наиболее эффективным образом использовать время и имеющиеся знания при подготовке к практическим занятиям, зачетам и экзаменам.

Учебное пособие предназначается для студентов очной и заочной форм обучения неюридических факультетов и вузов, а также для тех, кто обучается самостоятельно.

УДК 32 ББК 66

Рекомендовано к опубликованию на заседании кафедры государственного и муниципального управления и права (протокол № 2 от 11.10.2021)

и учебно-методической комиссией экономического факультета ФГБОУ ВО Ставропольского государственного аграрного университета (протокол № 2 от 18.10.2021).

© ФГБОУ ВО Ставропольский государствен-

ный аграрный университет, 2021.

2

1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ КОРРУПЦИИ

1. Определение понятия «коррупция»

Коррупция – это довольно сложное и неоднозначно понимаемое явление. При социологических опросах населения респонденты называют ею сле-

дующие действия: взяточничество и приватизация «под себя»; воровство в госмасштабе; выколачивание денег из России в корыстных целях; государственный рэкет; добыча денег с использованием служебного положения; особые условия деятельности для своих; скрытая политика, где правят деньги; теневые дела на вершине власти; крутят открыто госденьги; одни воруют, другие их поддерживают; предлагают государственное друг другу, как свое личное; обворовывают Россию, всю страну разграбили, обкрадывают народ, подрывают экономику, вывозят капитал за границу и т.п.

Происхождение термина «коррупция» связывают со словом corruptio (лат.), которое означает в буквальном переводе порчу, разложение, совращение, упадок, извращение и т.д. Однокоренным слову «коррупция» является слово «коррозия». В римском праве этим термином обозначалась совместная деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом.

4

Согласно Макиавелли, коррупция – это ис-

пользование публичных возможностей в частных интересах.

В«Кратком словаре иностранных слов» кор-

рупция – это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще».

В«Толковом словаре русского языка» Ожего-

ва «коррупция – моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании

смафиозными структурами».

Международная группа по коррупции (МГК) Совета Европы приняла следующее определение коррупции: «Коррупцией ... является подкуп (взятка), а равно и любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса государственного должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента... и имеет целью получение каких бы то ни было надлежащих преимуществ для себя либо иных лиц».

Руководство, подготовленное секретариатом ООН на основе опыта разных стран, включает в понятие коррупции:

1)«кражу, хищение и присвоение государ-

5

ственной собственности должностными лицами;

2)злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод в результате неофициального использования официального статуса;

3)конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью».

Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» гласит: «корруп-

ция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».

Таким образом, коррупцию можно рассматривать как в узком (взяточничество должностных лиц), так и в широком смыслах. Рассматривая коррупцию в широком смысле, следует говорить о ней

6

как о системном явлении, которое пронизывает все общество, его политику, экономику, социальные, культурные отношения, систему образования, мо- рально-нравственные устои, менталитет. В этом смысле, коррупция – «это системные деформации в жизненно важных сферах общества».

Соответственно, это институциональное явление можно рассматривать в политическом, экономическом, социальном, культурном, моральнонравственном, ментальном и иных аспектах. Например, с точки зрения специалистов в области политэкономии, коррупция – это такое состояние национального хозяйства, или его отрасли, при котором бюрократия фактически является хозяйкой государственных ресурсов, и все, что в нем есть, представляет собой якобы собственность чиновников, бюрократии.

2. Признаки коррупции

Можно отметить следующие признаки коррупции:

1)коррупция есть злоупотребление властью, сознательное подчинение государственных интересов личным;

2)институциональный характер коррупции, она является целостным многоуровневым и многомерным социально-правовым явлением. Возникновение коррупции свойственно любому государству

7

и обществу, которое находится под влиянием власти и денег;

3)коррупция носит системный характер и широко распространена по всем регионам страны и на всех уровнях государственной и муниципальной власти;

4)коррупция в подавляющей своей части является секретной, латентной. Наличие взаимных обязательств между теми, кто принимает государственные решения, и теми, кому это выгодно;

5)характеризуется наличием четкой мотивационной составляющей деятельности субъектов коррупции, имеющих конкретную личную заинтересованность (может осуществляться для получения выгоды в целях и корпоративного, кланового интереса);

6)целью коррупционеров (субъектов коррупции) является, прежде всего, незаконное получение материальных, иных благ и преимуществ, в том числе неимущественного характера;

7)одна из сторон коррупционных отношений

–это лицо, наделенное какими-либо полномочиями, обладающим авторитетом, статусом; главное, что это лицо получило определенную монополию на осуществление каких-либо социально значимых видов деятельности и тем самым поставило в зависимость от себя других людей;

8

8)коррупция может не сопровождаться прямым нарушением закона (действия чиновников могут иметь юридическое обоснование (волокита, необходимость тщательной проверки, многочисленные справки и т.д.);

9)коррупция имеет значимые социальные последствия; коррупционное деяние противоречит государственному и общественному интересу, интересам граждан – и это сущность коррупции;

10)коррупция во многом существует за счет того, что укоренена в сознании общества.

Имеет место точка зрения, согласно которой коррупция играет определенную позитивную роль в жизни государства и общества. В частности, коррупция якобы:

- ускоряет принятие и реализацию решений, - экономит время, - переносит принципы конкуренции свобод-

ного рынка в сферу государственных заказов, - компенсирует низкие зарплаты государ-

ственных служащих (и таким образом экономит государственные бюджетные средства).

Однако реально негативного влияния коррупции на систему государственного управления и экономику гораздо больше, чем т.н. «плюсов».

Негативное влияние коррупции на систему государственного управления выражается, прежде всего, в следующем:

9

1)снижение эффективности расходования бюджетных средств и финансирования государственных заказов;

2)неблагоприятные изменения в структуре расходов государства;

3)ухудшение качества публичных услуг;

4)падение престижа государства и в целом

власти;

5)ставится под угрозу деятельность государственных институтов и обеспечение национальной безопасности.

Негативное влияние коррупции на экономику проявляется, в первую очередь, в следующем:

а) подавление предприимчивости, ограничение свободы конкуренции, что неизбежно влечет за собой ухудшение качества товаров и услуг;

б) снижение уровня собираемости налогов; в) рост теневой экономики; г) растрата государственных капиталов;

д) увеличение налогового бремени на населе-

ние;

е) снижение доверия иностранных инвесторов

кгосударству.

К социально-политическим последствиям коррупции обычно относят:

1) утрату гражданами доверия к органам государства;

10

2)снижение уровня политической конкуренции, подрыв демократии;

3)снижение уровня политической стабильности в государстве, рост социального напряжения.

Структура коррупции. Основные структурные элементы коррупции как социального феномена:

Субъект (кем совершается коррупционное деяние) – государственное (обычно как синонимы используются слова и словосочетания «государственный служащий», «чиновник» или «должностное лицо») или частное лицо, наделенное полномочиями, статусом, авторитетом, или обладающее ка- кой-либо монополией на деятельность, чьи интересы удовлетворяются за счет интересов государства

иобщества.

Стороны коррупционных отношений – все,

вовлеченные в систему коррупционных связей. Вторая сторона субъектных отношений в коррупции – тот, кто способствует удовлетворению этих интересов.

Цель коррупционного деяния – прямая материальная и/или нематериальная выгода, преимущества в чем-либо.

Способ реализации – использование служебных полномочий, статуса, авторитета.

Объект (против чего направлено коррупционное деяние) – какое-либо общественное или частное благо и государственный интерес. Жертвы

11

коррупции – государство, общество, организации, отдельные граждане.

Формы – взятка (подкуп), давление, принуждение, вымогательство, хищение, злоупотребление служебным положением, криминальный лоббизм и т.д. (см. вопрос 3).

Сущность – конфликт интересов между государственным, общественным интересом, общественным долгом с одной стороны и личной корыстью – с другой.

3. Классификация коррупции

Коррупцию можно типологизировать по следующим основаниям.

По сферам проявления: экономическая, поли-

тическая (в т.ч. парламентская, партийная и др.) и т.д.

По инициатору коррупционных отношений –

тот, кто вымогает и тот, кто подкупает.

По статусу субъектов (кто совершает кор-

рупционное деяние) – государственная (бюрократическая) коррупция (госчиновники, госслужащие разных уровней), коммерческая (менеджеры фирм, предприниматели), политическая (коррупция политических деятелей).

По степени централизации коррупционных отношений – децентрализованная (каждый коррупционер действует по собственной инициативе),

12

централизованная коррупция «снизу вверх» (ценности, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими), централизованная коррупция «сверху вниз» (ценности, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).

По характеру самого деяния – легальная, не-

легальная (преступления и проступки), «мягкая» и «жесткая».

По степени опасности деяния: преступления

(могут быть взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями, незаконным участием в предпринимательской деятельности, коммерческим подкупом и т.д.) и проступки.

По форме:

—получения «комиссионных» («откатов») за размещение государственных заказов;

—вознаграждения за получение выгодных контрактов в форме оплаты якобы консультацион-

ных услуг, установления непомерно высоких гонораров за публикации или лекции, уменьшения арендной платы, банковской ссуды на льготных условиях, в форме продажи товаров по заниженной цене или наоборот, покупки товаров по завышенной цене и т.д.;

—вознаграждений за ускоренное решение вопросов, выдачу документов;

—поездок в заграничные командировки, на

13

отдых и лечение за счет заинтересованных в решении вопросов партнеров;

—неправомерное вмешательство в деятель-

ность других государственных органов, организаций, учреждений, а также коммерческих и некоммерческих организаций;

—использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;

—необоснованный отказ в предоставлении информации физическим и юридическим лицам, предоставление которой предусмотрено законом; предоставление неполной или передача недостоверной информации;

—требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими

лицами не предусмотрено законом;

—оказание неправомерного предпочтения фи-

зическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также в оказании содействия в осуществлении предпринимательской деятельности;

—обеспечение не предусмотренных законом

преимуществ при поступлении на государственную или муниципальную службу, а также продвижении по «карьерной лестнице»;

14

—предоставления преимуществ при поступ-

лении и продвижении по государственной службе родственников, друзей, знакомых, так называемый кадровый протекционизм;

—нарушение установленного законом порядка

рассмотрения обращений физических и юридических лиц;

—использование государственным служащим своих служебных полномочий при решении разно-

образных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей служащего либо его родственников;

—дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания и протокольных мероприятий;

—фаворитизм (патронаж) – назначение услуг

или предоставление ресурсов родственникам, знакомым (т.н. «кумовство»), друзьям, политическим союзникам, соплеменникам (землячество), единоверцам и т.п.;

—клиентелизм (обмен услугами по принципу «ты — мне, я — тебе»);

—другие (приобретение предметов роскоши, использование дорогих автомобилей, отдых в дорогих отелях, протекционизм, лоббизм, незаконное спонсирование политических партий и движений, традиции перехода политических лидеров и гос у-

15

дарственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, дружеские, неформальные отношения с людьми, имеющими криминальное прошлое, использование связей преступных сообществ и т.д., и т.п.).

По уровню распространения коррупционных отношений – низовая (в низшем и в среднем эшелонах власти), верхушечная (высших чиновников и политиков), международная (в сфере мирохозяйственных отношений).

По степени регулярности коррупционных свя-

зей – эпизодическая, систематическая (институциональная) и клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений).

По виду коррупционных связей – вертикальная

(начальник – подчиненный), горизонтальная (между лицами и структурами одного уровня).

По характеру вступления в коррупционную сделку – принудительная и согласованная.

По отношению общества – «белая», «серая» и «чёрная». Первая обозначает практики, которые в глазах общества не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. «Чёрная» коррупция: действия осуждаются всеми слоями общества.

16

«Серая» коррупция: практики, относительно которых согласия не существует. Именно вокруг «серой» коррупции возникают скандалы.

17

2. КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

1. Коррупция как социальный институт

«Теневая реальность» – это не только «вторая экономика» или коррупция, но охватывающая все общество в целом, законченная институциональная система (экономика, право, административные отношения и т.д.), вся целиком вне сферы юридического закона» И коррупция – лишь элемент (пусть один из важнейших, быть может – самый главный) этой теневой реальности нашего бытия.

Коррупция представляет собой реальную социальную действительность, отражает происходящие в обществе процессы, охватывает все общество в целом, является законченной институциональной системой и находится вне правовой модели социальной практики.

Коррупция в социальном значении представляет собой девиантное поведение, выражающееся в нелегитимном, вопреки интересам общества и других лиц, использовании имеющихся полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым обеспечивается благодаря статусу или фактическому положению.

В современном обществе, включая российское, коррупция – социальный институт, элемент

18

системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами. Коррупция взаимосвязана с политическими, экономическими, культурологическими институтами, характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных практик, поддерживаемых с помощью социальных норм.

Об институционализации коррупции свидетельствуют:

•выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами, содействие экономическому развитию путем сокращения бюрократических барьеров, оптимизация экономики в условиях дефицита ресурсов и др.;

•наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

•наличие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;

•сложившийся сленг и символика (например, хорошо известный и всеми понимаемый жест потирания большим пальцем руки указательного и среднего пальцев) коррупционных действий;

19

• установившаяся и известная заинтересованным лицам такса услуг.

Социальная конструкция этого явления предполагает: наличие множества фактов «продажности» различных должностных лиц; осознание этих фактов как социальной проблемы; реагирование государственных и общественных институтов, населения на явление коррупции.

Установка решать вопросы «по блату» сформировалась еще в советские времена, когда можно было получить все дефицитные товары и продукцию, но только по знакомству, родству, свойству. Дилемма (решать свои личные вопросы законным путем либо попытаться обеспечить положительное «решение вопроса») сегодня фактически преследует многих российских граждан на протяжении всей жизни.

По мнению сограждан, подавляющее большинство граждан якобы находится в таких условиях, что вынуждено идти на коррупционные отношения с чиновниками или воспринимают такие отношения как установленные правила «игры». Причем правила «игры» усваиваются буквально с детских лет.

Особенности отечественной культуры и менталитет россиян позволяют всерьез рассматривать утверждение о том, что коррупция в России больше, чем коррупция. В какой-то степени коррупцию

20

в широком смысле этого слова можно рассматривать как определенный образ жизни некоторой части населения России.

Хотя справедливо считается, что дача взятки (и иные коррумпирующие действия) является добровольной сделкой, но вряд ли можно в этой связи говорить о повсеместной и абсолютной добровольности. Немного таких россиян, которые хотели бы альтруистично отдавать свои кровно заработанные средства чиновнику, который обязан предоставлять государственные услуги или выполнять государственные функции бесплатно.

В связи с этим существует точка зрения, согласно которой терпимое отношение общества к коррупционному поведению – это его своеобразная реакция на ошибки в организации оказания государственных и муниципальных услуг. Иными словами, лояльное отношение граждан к взяточничеству – лишь следствие неэффективной организации государством жизни общества.

Отношение к коррупции в обществе может существенно измениться при повышении уровня профессиональной компетенции чиновников, росте управленческой культуры, снижении высоты административных барьеров, упрощении административных процедур.

21

2. Уровень и структура коррупции в России

Для российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку масштабы коррупции в России достигли значительного уровня. Так, по оценкам специалистов: годовая коррупция в России достигает примерно одной трети бюджета страны. Через коррупционную деятельность преступные сообщества незаконно присваивают себе и часть легального ВВП страны, в том числе, изымая в свою пользу до 30% бюджетных средств.

К сожалению, Россия по-прежнему занимает одну из лидирующих позиций в мировом коррупционном рейтинге. Проследить место государства в международном коррупционном рейтинге можно с помощью ИВК – Индекса восприятия коррупции

(Corruption Perception Index, CPI).

Индекс восприятия коррупции – ежегодный составной индекс, измеряющий уровень восприятия коррупции в государственном секторе различных стран. Индекс составляется международной органи-

зацией Transparency International на основе дан-

ных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах. Для того, чтобы страна была включена в ИВК, необходимо, чтобы в ней было как минимум три источника информации. Источником информации считается независимая экспертная организация, которая занимается анализом госуправ-

22

ления или бизнес-климата. Эксперты Transparency International оценивают методологию каждого источника информации, чтобы убедиться, что она соответствует стандартам качества.

На основе этой информации страны мира ранжируются по шкале от 0 до 100 баллов. Ноль означает самый высокий уровень восприятия коррупции, а сто – наименьший. Ранее рейтинг коррупции определялся по десятибалльной шкале.

В 2014 г. Transparency International представи-

ло юбилейный, двадцатый ИВК. Первые три места в общем рейтинге заняли Дания, Новая Зеландия и Финляндия (92, 91 и 89 баллов соответственно). В 2014 году Россия получила 27 баллов (на один балл меньше, чем в 2013 году) и заняла 136 место, поделив его с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном.

На презентации ИВК-2014 в Москве были названы следующие причины низких показателей Российской Федерации в противодействии коррупции: расследование крупных коррупционных скандалов стагнирует и не дает результатов, международное антикоррупционное сотрудничество находится «в ступоре», система декларирования доходов чиновников остается неэффективной, крупные проекты по-прежнему непрозрачны.

Впрочем за последние годы Россия немного продвинулась в индексе восприятия коррупции. В

23

2009 году, она занимала 146-е место из 180, через два года 143-е из 183 стран. В 2012 году переместилась на 133 место из 174 государств, а в 2013 на 127

из 175.

По мнению экспертов, положительные сдвиги за эти годы очевидны и достигнуты благодаря поправкам в законодательство: введения для чиновников деклараций о доходах и имуществе, ужесточении санкций за коррупцию, в том числе кратных штрафов, принят закон о федеральной контрактной системе.

Наиболее коррумпированной сферой, как и прежде, россияне признают власть на местах, причем с каждым годом респонденты все чаще указывают на подверженность местной власти этой проблеме (с 28 до 39% за пять лет). Вторая группа наиболее коррумпированных, с точки зрения опрошенных, сфер – ГИБДД и федеральная власть. Но если о коррумпированности ГИБДД говорят все реже (с 33 до 27%), то федеральную власть упоминают, напротив, чаще (в 2008 году – 15%, 2014 – 26%). Далее, третья группа – сферы работы полиции (за исключением ГИБДД), медицины – их считают коррумпированными по 19% опрошенных, причем, как и в случае с правоохранительными органами, реже, чем прежде (с 26 до 19%), судебная система и крупный бизнес (по 18%). Следующая

24

группа сфер – ЖКХ и образование (14 и 13% соответственно).

Несмотря на представления о высокой степени распространения коррупции, большинству россиян, по их собственному признанию, в течение 2013 года не приходилось давать взятки (80%). В основном это пожилые россияне (87%). Об обратном свидетельствуют 19%, но чаще говорят, что это были скорее единичные случаи (12%), а не частая практика (7%). О том, что в течение года случалось давать взятки, сообщают, прежде всего, москвичи и петербуржцы (36%) и 35-44-летние респонденты

(25%).

Результаты опроса Левада-центра, произведённого в 2015 году показали, что инфляция и коррупция стали беспокоить россиян больше, чем война на востоке Украины. Так, например, война на Украине или западные санкции заинтересовали лишь 22% участников опроса. А вот коррупция, которая еще в феврале 2015 находилась лишь на 8-й строчке важнейших проблем России, по мнению граждан, в августе переместилась уже на 5-ю позицию, а в 2018 г. – на 4-ю. Самой острой проблемой россиян в 2018 году, как и ранее, является рост цен. Об этом традиционно заявляют более 70% респондентов.

Согласно исследованиям социологов Левадацентра, положение России в последних строчках

25

рейтинга TI соотносится с восприятием проблемы россиянами. Более трети опрошенных уверены, что справиться с коррупцией в России невозможно. Чаще всего респонденты называют коррупционерами сотрудников ГИБДД (43%), полиции (39%) и таможни (35%). Основная форма коррупции в России, по мнению 45% респондентов, – это взяточничество. Каждый третий (33%) говорит о распространенности блата, 31% указывает на семейственность, кумовство.

Представляет интерес и опубликованный в 2015 г. очередной годовой доклад Всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки», в котором проанализированы обращения и данные, поступившие в 2014 - 2015 годах. Специалисты приемной «Чистые руки» отмечают существенный рост уровня коррупции в России по сравнению с предыдущим отчетным периодом. Так, если с начала 2014 года впервые наметилась тенденция к снижению уровня коррупции, то со второй половины 2014 года отмечался резкий рост уровня коррупции, который превысил данные 2012 года, когда коррупция достигла своего пика и после начала тенденцию к снижению.

Специалисты отмечают, что на уровне коррупции сказался экономический кризис, обострение международных отношений, также усиление забюрократизированности органов власти в связи с при-

26

нятием ряда законов, направленных на контроль экономики и общественных организаций. Также специалисты отмечают, что за отчетный период не отмечено противодействия политической коррупции, в частности, политическому подкупу, что существенно сказывается на политической воле внутри государственных институтов в борьбе с коррупцией. Практика привлечения за политический подкуп в России отсутствует. По мнению «Ассоциации адвокатов России за права человека», в республиках Северного Кавказа по сути создана коррупционная система кормления. Все это сказывается на безопасности государства, целостности государства, безопасности граждан.

Если Индекс восприятия коррупции (CPI) отражает оценку уровня распространенности коррупции в государственном секторе, то в негосударственном секторе коррупцию измеряют посредством Индекса взяткодателей.

Индекс взяткодателей (Bribe Payers Index)

– регулярное исследование международной неправительственной организации Transparency International, посвященное коррупционным практикам компаний стран-экспортеров при ведении бизнеса за рубежом. Первый Индекс взяткодателей был опубликован в 1999 году, с тех пор он выходит регулярно, каждые три-четыре года.

27

Индекс ранжирует 28 стран и 19 секторов экономики по десятибалльной шкале, где максимальный балл означает, что компании из этой страны никогда не используют коррупционные практики при ведении бизнеса; минимальный балл компании из этой страны дают взятки представителям государственных органов других стран почти всегда. В процессе подготовки исследования опрашиваются представители бизнеса из развитых и развивающихся стран (в 2011 году были опрошены более 3000 бизнесменов). Каждому из них задаются вопросы об опыте работы со странами-экспортерами и их компаниями.

Занимаемая Россией позиция (последнее место из 28) бьёт по перспективам экономического, инвестиционного и инновационного развития страны. России будет крайне сложно убедить нынешних и потенциальных инвесторов в эффективности противодействия коррупции внутри страны, если российский бизнес в третьих странах будет доказывать обратное.

На сегодняшний момент в России существует «коррупционная стабилизация», вследствие чего позиции России в рейтинге не сильно меняются.

По данным опроса ВЦИОМ (Всероссийский центр изучения общественного мнения) 2006 г., 53% населения имеют опыт дачи взяток. Наиболее распространены взятки медработникам (51%), со-

28

трудникам ГАИ (31%), милиции (16%) и военкоматов (7%), работникам системы образования (20%), при оформлении собственности (10%) и устройстве на работу (10%).

Фонд «Общественное мнение» (ФОМ) про-

вел исследование по выявлению наиболее коррумпированных сфер влияния в современной России. В ответах на вопрос: «Среди каких категорий работников, по Вашему мнению, сегодня чаще всего встречаются коррупционеры?», респонденты назвали следующие категории работников:

руководители, начальство, директора, администрация, управленцы – 19%;

власть – 13 %;

чиновники (служащие, должностные лица)

–13 %;

высшие чины (верхние, высокие, вышестоящие, высокопоставленные), верхушка (верхи) – 11%;

банкиры, финансисты, бизнесмены, коммерсанты – 11 %;

все (везде) – 11 %;

милиция, МВД, правоохранительные органы, включая милицию, таможню и пр., инспекция, налоговики, ГАИ – 8 %.

Преимущественной средой распространения коррупции респонденты считают властные структуры разных уровней, в том числе высшего. Одним

29

из мест, где концентрируется коррупция, назывались органы внутренних дел, прямая обязанность которых борьба с этим явлением.

Коррупции подвержены все области государственного аппарата: от дачи взяток для поступления ребенка в детский сад, откупа от службы в вооруженных силах до уровня высших государственных чиновников. К сферам деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России, относятся:

•таможенные службы: пропуск через границу запрещённых к перевозке товаров; возврат конфискованных товаров и валюты; занижение таможенных пошлин; необоснованные отсрочки таможенныхплатежей;

•медицинские организации: закупка оборудования и лекарств по завышенным ценам; выдача несоответствующих действительности медицинских заключений; приоритетное обслуживание одних граждан за счёт других;

•автоинспекции: необоснованное предоставление лицензий (водительских прав, справок о прохождении техосмотра); отсутствие законного наказания для нарушителей правил пользования дорогами; фальсификация сведений и выводов о дорож- но-транспортных происшествиях в пользу заинтересованных лиц;

•судебные органы: предвзятое рассмотрение

30

обстоятельств дела; принятие неправосудных решений; нарушение процессуальных норм; противоположные решения различных судов по одному и тому же делу; использование судов в качестве инструмента рейдерства;

•налоговые органы: не взимание налогов в полном объёме; возвращение НДС; вызванная конкурентами проверка и остановка производства;

•правоохранительные органы: возбуждение

ипрекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование; отсутствие законного наказания за правонарушения различной тяжести;

•государственные службы различной направленности: лоббирование в избирательном процессе; лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности, строительство и ремонт за счет бюджетных средств, контроль за соблюдением условий лицензирования, освобождение от призыва на военную службу в вооружённые силы;

•банковская сфера: выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами, получение кредитов, получение экспортных квот;

•сфера образования: поступление в государственные высшие учебные заведения, государственная регистрация и аккредитация негосудар-

31

ственных высших учебных заведений, поступление в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные образовательные учреждения.

Решение накопившихся проблем эксперты ЮНЕСКО видят в укреплении систем контроля, улучшении качества управления и обучении будущих поколений этике.

3. Причины коррупции

Коррупция, являясь специфическим элементом общественно-политической жизни общества и государства, имеет причинную обусловленность, свой механизм существования и развития. Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика должны рассматриваться как следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Причины возникновения коррупции в разных государствах в различные временные периоды неодинаковы, но неизменным остается обусловленность причин особенностями функционирования государственной власти.

К основным причинам коррупции в России обычно относят:

•моральную дезориентацию общества;

•ошибки в проведении экономических и социальных реформ;

•огромный разрыв м. уровнем дохода самых богатых и самых бедных россиян;

32

•криминализацию определенной части политической элиты;

•недостаточную решительность государственной власти в борьбе с коррупционными проявлениями;

•концентрацию в руках чиновников чрезмерного объема административноорганизационных полномочий;

•несовершенство системы антикоррупцион-

ных законов и подзаконных актов;

•низкий уровень выявления, разоблачения и изобличения коррупционеров;

•сравнительно мягкие реальные наказания за коррупционные правонарушения;

•недостаточную кадровую, техническую и оперативно-тактическую подготовленность правоохранительных органов к эффективному противодействию организованной преступности.

Основными причинами высокого уровня коррупции также являются:

1)несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания (баланс сдержек и противовесов в политической жизни);

2)несовершенство действующего законодательства («двусмысленность законов»);

3)незнание или непонимание законов гражданами, что позволяет должностным лицам злоупо-

33

треблять своим положением, произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или при желании завышать надлежащие выплаты;

4)нестабильная политическая ситуация в

стране;

5)серьезная зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы чиновников, от политики правящей элиты;

6)отсутствие действенных механизмов взаимодействия институтов государственной власти между собой;

7)низкий уровень профессиональной компетенции чиновников;

8)так называемое кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений вне существующих механизмов контроля и надзора за коррупцией;

9)отсутствие единства в системе исполнительной власти (смешение компетенции – регулирование одной и той же деятельности разными государственными органами);

10)низкий уровень участия граждан в контроле за деятельностью чиновников.

Причины коррупции принято подразделять: а) на политические; б) социальные; в) экономические; г) психологические.

34

К наиболее серьезным политическим причинам коррупции принято относить общую нестабильность политической власти, недостаточную выраженность и твердость политической линии государственных деятелей в сфере противодействия коррупции.

Безусловно, политические причины коррупции (такие, как, например, слабость государственных институтов) являются одними из самых заметных. При их наличии формируются реальные угрозы единству и верховенству закона, институтам демократии, правам и свободам человека, доверию населения к государственной власти, основам государственного управления, реализации в государстве принципа равенства и социальной справедливости, позитивному экономическому развитию, стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.

Среди экономических причин коррупции, прежде всего, называют общую нестабильность экономики страны, неразвитость денежнофинансовой системы, наличие в хозяйственной деятельности неучтенных денежных средств и др.

Социальными причинами коррупции принято считать неразвитое гражданское общество, которое не до конца осознает вред коррупции или не в состоянии противостоять заинтересованному в коррупции меньшинству.

35

Государственные служащие в определенной степени могут быть деморализованы: а) низкими зарплатами; б) не связанной с качеством выполнения должностных обязанностей системой поощрения и наказания на службе; в) отсутствием карьерных перспектив при наличии профессиональных достижений; г) отсутствием четко обозначенных целей деятельности; д) низкой управленческой культурой; е) персонификацией власти; ж) плохой организацией контроля и несовершенством процедур принятия решений и отчетности за проделанную работу.

Среди психологических причин коррупции в первую очередь выделяют правовой нигилизм, отсутствие нравственного барьера для пресечения или отказа от коррупционных действий в системе ценностей и установок общества в целом и граждан в частности. Нередко как основной мотив коррупционного поведения рассматривается человеческое корыстолюбие. Распространение идеологии общества потребления (стремление к личному благосостоянию становится важнее, чем благосостояние общества) также вносит свою лепту в формирование противоправной мотивации коррупционера.

Важную особенность социальнопсихологического климата в обществе, способствующую процветанию коррупции, является так называемый двойной моральный стандарт. С одной

36

стороны, коррупция, особенно в верхних эшелонах государственной власти, считается обществом абсолютно неприемлемой. С другой стороны, так называемая низовая коррупция оценивается россиянами как вполне допустимая.

4. Психология коррупции

Исследователи коррупции видят в этом соци- ально-правовом явлении несколько сторон (социальную, политическую, экономическую, правовую, этическую и др.). Однако нельзя недооценивать психологическую составляющую коррупции, которая не просто органически включена в вышеназванные стороны, но в значительной степени объединяет и связывает их в единое социальное явление. В связи с этим вполне обоснованным будет говорить о необходимости изучения психологии коррупции с целью использования полученных результатов в практической деятельности по противодействию коррупции.

Психология коррупции как самостоятельная область исследования включает в себя:

1)психологию коррупционера (чиновника, субъекта коррупционных правонарушений);

2)психологию коррумпирующих лиц (психология, прежде всего, взяткодателя);

3)психологию отношения общества к корруп-

ции;

37

4)психологию факторов, обуславливающих коррупционные проявления.

Когда говорят о психологии коррупционера, обычно имеют в виду не только чиновникавзяткополучателя, но и чиновников, которые совершают иные коррупционные действия. Психология коррупционера, в первую очередь, включает в себя его (коррупционера) так называемый психоло-

гический портрет. Под психологическим портре-

том коррупционера обычно понимается совокупность личностных качеств, определяющих систему его представлений о самом себе, специфику межличностных отношений коррупционера и основные характеристики его социального взаимодействия.

Нельзя не согласиться с точкой зрения, согласно которой психологические особенности индивидуума, способствующие совершению коррупционных правонарушений, прежде всего, проявляются в следующем: создается определенный стиль поведения, характеризующийся настойчивым стремлением к достижению цели, готовностью любыми способами создать ситуацию возможного «обогащения», неумением или нежеланием найти приемлемое правомерное решение.

Анализ личности коррупционера, использующего свой профессиональный статус в целях повышения своего уровня жизни, позволяет сделать вывод о том, что он, как минимум, не осознает в пол-

38

ной мере социальную значимость своей профессии и своего профессионального статуса. В связи с этим, безусловно, можно найти прямые непосредственные связи между профессиональной деформацией личности чиновника и его коррупционным поведением.

Стержнем психологии коррупционера обычно признается мотивация его поведения – совокупность мотивов, выступающих как побудительные причины активности коррупционера. Иными словами, поведение коррупционера может быть описано моделью борьбы мотивов (моделью рискованного поведения).

Внастоящее время выделяют два ведущих мотива коррупции. Один из них считается видимым, внешним (корыстная мотивация, стремление обеспечить себя материальными благами неправомерными способами). Другой мотив является более глубинным, он представляет собой отношение к коррупции как к опасной и увлекательной игре.

Вэтой связи нельзя не отметить, что существует точка зрения, согласно которой коррупционное поведение является разновидностью аддиктивного (замещающего) поведения («взяткомания»). «Взяткомания» характеризуется четырьмя стадиями:

1) на первой стадии происходит разовое получение неправомерного «вознаграждения»; 2) на

39

второй стадии возникает зависимость (взяточник ждет этого события, прокручивая в голове образ ситуации получения взятки); 3) на третьей стадии появляются признаки депрессивных состояний, приоритетной остается только одна ценность – взятки, которые превращаются в определенный допинг, позволяя испытывать ощущение комфорта; 4) на четвертой стадии человек («взяткоман») отрывается от реальности, теряет чувство сопереживания и уже не радуется тому, что получает.

Мотивационная сфера имеет преобладающее значение в выборе особого вида поведения людей в коррупциогенных ситуациях. Одним из мотивов, определяющих коррупционные правонарушения чиновников, является мотив компенсации за якобы ощущаемый чиновниками «ущерб» (ограничения и неудобства), связанный с прохождением ими государственной службы.

«Рациональное» поведение коррупционера в коррупционной ситуации во многом определяется величиной риска быть привлеченным к ответственности за коррупционные действия. То есть чем меньше этот риск, тем выше вероятность совершения коррупционного действия.

Проецирование модели рискованного поведения на современную российскую действительность позволяет сделать вывод о том, что одним из основных средств противодействия коррупции долж-

40

но быть правомерное воздействие на мотивационную сферу коррупционера посредством снижения «уровня доходности» коррупционной деятельности и повышения вероятности привлечения к предусмотренной законодательством ответственности за любые коррупционные проявления.

Психология коррумпирующих лиц, являющихся второй стороной коррупционных отношений (неспециализированный субъект), также включает в себя их психологический портрет. Основными эле-

ментами мотивации коррумпирующих лиц можно считать: а) психологическую потребность чувствовать себя комфортно; б) экономическую мотивацию; в) склонность к самооправданию.

Многие из коррумпирующих лиц считают, что решать насущные проблемы посредством взяток якобы комфортнее и надежнее, чем каким-либо другим. В связи с этим интересны результаты исследования, согласно которым «выгода» от способа решения проблем при помощи взяток несоизмерима с негативным влиянием взяток на самоощущение человека.

Для понимания поведения коррумпирующего лица важно изучение сложившихся в обществе стереотипных представлений о коррупции и причин их возникновения. К наиболее известным стереотипам относят:

41

а) высокий уровень коррумпированности органов государственной власти и управления, муниципальных органов; б) неискоренимость и неизбежность так называемой бытовой коррупции; в) бессмысленность противодействия коррупции на индивидуальном уровне; г) так называемый комплекс государственного паразитизма (большое число руководителей, имеющих хотя бы малейший доступ к бюджетным средствам, считают их одной из важнейших составляющих увеличения своего благосостояния – «распил бюджета»).

Когда рассматривают психологические аспекты отношения общества в Российской Федерации к коррупции, выделяют три важных момента:

1)высокий уровень толерантности к коррупционным проявлениям. Определенной частью общества коррупция считается неискоренимым и неизбежным явлением;

2)выраженное осуждение в массовом сознании россиян вызывают не столько проявление коррупции, сколько огромные размеры взяток и уровень жизни коррупционеров;

3)непоследовательность и противоречивость оценок обществом коррупционных проявлений (двойные стандарты). Собственное коррупционное поведение граждан, а также аналогичное поведение родных, друзей и близких воспринимается как вынужденный приемлемый ответ на объективно сло-

42

жившуюся коррупционную ситуацию, но аналогичное поведение других лиц рассматривается как противоправное, коррупционное и выражающее их негативные личностные качества.

Кумовство, характерное для отечественной культуры администрирования, фактически создает массовую коррупционную среду. Можно говорить о том, что социальные связи в коррумпированных проявлениях реализуются как дружеские или родственные взаимодействия. Для отечественной культуры считается естественным алгоритм поведения, когда человек, попав в какую-либо неприятную ситуацию, стремится найти благоприятный выход для себя, не особо задумываясь о его правомерности. Личные интересы ставятся выше соблюдения правил поведения, предусмотренных законом, а также морально-этических норм. Личная заинтересованность в «решении вопроса» в свою пользу нередко предопределяет противоправное поведение.

43

3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОРРУПЦИИ

1. Понятие и сущность коррупционных преступлений

В научной литературе большинство авторов рассматривают коррупцию не как уголовноправовое явление, которое можно было бы квалифицировать конкретной нормой права (уголовного или административного), а как криминологический, социально-экономический феномен, отличающийся многоструктурным и многоуровневым содержанием.

Коррупционную преступность можно опре-

делить как совокупность уголовно наказуемых действий, совершаемых путем получения незаконного вознаграждения и наносящих ущерб государственной и муниципальной службе или интересам коммерческих и иных организаций. Это – совокупность преступлений коррупционного характера, характеризующихся подкупом-продажностью государственных, иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей. Лица, совершающие коррупционные преступления, используют должностное, служебное положение для противозаконного извле-

44

чения материальных благ и преимуществ вопреки интересам службы, государства, общества.

Таким образом, коррупция представляет собой мощный фактор дестабилизации нормальной деятельности всего государственно-властного механизма. Своеобразной «питательной средой» коррупции являются острые социально-экономические и политические противоречия, несовершенство правовой системы, ослабление восприятия в общественном сознании традиционных нравственных принципов, неэффективность внешнего контроля за субъектами публичного управления. Продолжающееся перераспределение собственности, реформирование экономики, возникновение инновационных сфер экономической деятельности повлекли за собой качественную трансформацию преступного мира.

Как показывают криминологические исследования, преступность в России становится все более организованной и профессиональной. Лидеры организованных преступных формирований широко применяют методы коррупционно-кадрового, финансового, силового и информационного влияния на экономическую и социально-политическую сферы жизни общества. Весьма тревожным обстоятельством является тенденция очевидного взаимодействия («сращивания») некоторых представителей государственного аппарата с криминальными

45

элементами. В результате внедрения коррупционных отношений в деятельность правоохранительных органов происходят грубые нарушения законности, подрывается вера граждан в справедливость правосудия.

К деяниям коррупционного характера отно-

сят:

−взяточничество;

−криминальный лоббизм;

−покровительство на основе личных связей;

−незаконное участие в предпринимательской деятельности лично или же через близких либо доверенных лиц;

−предоставление исключительных прав на что-либо в целях корыстного использования;

−приобретение или отвлечение государственных средств и собственности для своей корпоративной группы;

−прямые или косвенные взносы в период избирательных компаний в пользу определенных партий или лиц, а также и на иные политические цели;

−незаконное распределение кредитов, дотаций и инвестиций;

−проведение приватизации путем организации незаконных конкурсов, аукционов, фактического захвата пакетов акций, находящихся в федеральной собственности;

−полное или частичное освобождение от та-

46

моженных платежей и налогов;

−незаконное применение системы преференций в отношении различных промышленных, финансовых, торговых и иных корпоративных групп;

−и другие подобные деяния.

Коррупционная преступность высоко латентна и, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают выгоду от незаконной сделки. Даже вымогательство взятки не всегда будет обжаловано, поскольку люди в различных странах не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией. И для этого есть достаточно оснований, объективных и субъективных, отечественных и международных. Поэтому нигде нет скольконибудь полных или хотя бы репрезентативных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед уголовным судом, и лишь единицам из них, причем самой низшей категории, назначается реальное уголовное наказание. Считается, что становится известным около 1% совершенных преступлений, связанных со взятками, из них около 1% доходит до суда, а из привлеченных к суду преступников лишь 1% получает реальное наказание в виде лишения свободы.

Но коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на

47

политические цели, взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, келейное проведение приватизации, акционирования, залоговых аукционов; представление налоговых и таможенных льгот; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью; инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т.д. являются завуалированными формами коррупции.

Именно эти виды коррупции, совершаемые в самых изощренных формах, причиняют основной вред государству, обществу и народу. Но именно они фактически остаются вне уголовно-правового контроля.

Коррупция все активней проникает в суды. Относится это к судам как общей юрисдикции, так и арбитражным. На практике к уголовной ответственности за взятки чаще привлекаются судьи районных федеральных судов. Коррумпированные арбитражные судьи откровенно пользуются несовершенством законов и иных правовых актов, регулирующих экономические отношения: преследуя корыстные цели, нередко выносят недостаточно ар-

48

гументированные, а порой явно противоречащие материалам дела решения.

Необходимо сказать и о коррупции в частных, коммерческих структурах. Коррупция в названных структурах порождается алчностью, жадностью служащих фирм и часто связана с предательством интересов последних. И хотя коррумпированные служащие нередко достаточно зарабатывают вполне легальным путем, им этого оказывается мало. Данное обстоятельство говорит о том, что высокий заработок на законном основании сам по себе не может давать гарантию от взяточничества. Это относится и к государственным чиновникам.

По действующему российскому уголовному законодательству коррупционная преступность прямо или косвенно включает в себя значительный ряд деяний, предусмотренных в гл. 19, 21, 23 и 30 УК РФ:

−некоторые преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы «покупки» власти – политическая коррупция);

−преступления против собственности (присвоение или растрата и др.);

−преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (злоупотребле-

49

ния, коммерческий подкуп и т.п.); − традиционные должностные преступления

против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного управления (злоупотребления, присвоение, взяточничество, служебный подлог и др.).

2. Детерминация коррупционной преступности

Причины коррупционной преступности имеют сложный характер не только потому, что представляют собой комплекс явлений разной природы, но и потому, что многие из них существуют очень давно и превратились в традиции и образ жизни. Наиболее важные из них можно сгруппировать следующим образом.

2.1. Экономические:

-нестабильность в экономике, зависящая от политики и внешних влияний;

-инфляционные процессы;

-проникновение организованной преступности в легальныйбизнес;

-материальная необеспеченность мелкого чиновника, идущего на поборы и взятки ради удовлетворения собственных нужд и своей семьи;

-появление богатых людей, имеющих возможность давать взятки, иногда огромные;

-отношений с населением и предпринима-

50