Тема 2. Историко-теоретические основы местного самоуправления

8. Характеристика основных теорий местного самоуправления.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Большое влияние на теорию и практику местного самоуправления оказали идеи, которые были выдвинуты в ходе Великой французской революции 1790г. Были сформулированы две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое отражение и развитие в различных теориях местного самоуправления. Он выделил в муниципальной деятельности, во-первых, собственные общинные дела, по своей природе присущие местному самоуправлению, и, во-вторых, дела государственные, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Существенный вклад в разработку теоретических основ местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

1. Первоначально она выдвинула и обосновала теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

Согласно этой теории местное самоуправление – это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных. Государственные органы не вправе вмешиваться в собственные дела общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своего ведения. Органы общины должны избираться членами общины, а не назначаться государством. Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права и признавала общину по существу независимой (свободной) от государства.

2. На смену теории свободной общины в первой половине XIX в. приходит общественная (общественно-хозяйственная) теория местного самоуправления, разработанная представителями немецкой правовой школы.

Эта теория также исходила из противопоставления государства и общины, из признания за общинами свободы в управлении своих общинных дел. Однако ее сторонники уже не делали акцент на естественных правах общины: они выдвигали на первый план общественную, преимущественно хозяйственную природу местного самоуправления. Местное самоуправление, согласно этой теории, – это заведывание делами местного хозяйства, которые не относятся к делам государственным.

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями, занимающимися хозяйственной деятельностью. Однако органы местного самоуправления, как показывала практика, осуществляли функции, которые носили не только частноправовой, но и публично-правовой характер. Их деятельность не могла быть сведена только к решению хозяйственных вопросов. Во-первых, общины занимались делами, порученными им государством (местные налоги и сборы и др.). Во-вторых, многие вопросы, находящиеся в ведении общин не могли считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они не отличались по своему содержанию от местных задач государственного управления (вопросы образования, культуры, здравоохранения и др.).

3. Государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные.

4. Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в собственных муниципальных делах и осуществление определенных государственных полномочий на местном уровне) находят отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно дуалистической теории, осуществляя соответствующие управленческие функции, органы местного самоуправления выходят за рамки местных интересов и действуют как инструменты государственной администрации.