Источники вторичного права Европейского Союза

Вторичное (или производное) право ЕС — это документы, которые принимаются на основании источников первичного права и не должны им противоречить.

Несмотря на свое «второстепенное» положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы ЕС.

Вторичное право ЕС, как и право первичное, складывается из двух частей.

Первая и главная часть называется «правовые акты Союза» (англ. legal acts of the Union; франц. actes juridiques de l’Union)

акты, издаваемые институтами ЕС в целях реализации предоставлен- ной Европейскому Союзу компетенции в разных сферах обществен- ной жизни (ст. 288 ДФЕС).

Правовые акты Союза в настоящее время издаются в пяти формах, из них три имеют юридически обязательный характер, две другие — рекомендательный. Аналогичные правовые акты издают- ся институтами ЕС и по вопросам ядерной энергетики, отнесенной к компетенции Евратома как организации, состоящей при Европейском Союзе.

Обязательные	Рекомендательные
Регламенты Директивы представляют собой нормативные акты, т. е. акты, со- держащие общие правила поведения (юридические нормы), а не индивидуальные предписания. являются обязательными для всех государств-членов. Исключения из этого правила имеют место лишь в некоторых сферах ведения ЕС, где отдельным государствам — членам ЕС предоставлены изъятия. Например, Визовый кодекс ЕС, принятый в 2009 г. в форме регламента, является обязательным только для государств-членов, входящих в Шенгенское пространство; Различие между регламентами и директивами Регламенты ЕС — это нормативные акты прямого действия, которые непосредственно наделяют правами и обязанностями не только государства-члены, но и всех лиц, находящихся на их территории. Регламенты представляют собой «законы» ЕС в материальном смысле слова. Директивы — это своеобразные «основы законодательства», в соответствии с которыми государства-члены приводят свои законы и подзаконные акты. Нормы директивы подлежат трансформации в национальное право в срок, указанный в каждой конкретной ди- рективе (срок трансформации).	Рекомендации Заключения Рекомендация служит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государств-членов, физических и юридических лиц, например, Рекомендация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. «Независимость бухгалтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы» Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат положения общего характера, то в европейской доктрине их рассма- тривают в качестве источников «мягкого права» ЕС (англ. soft law). Нормы мягкого права хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений. Заключение — это акт, отражающий официальную позицию института ЕС по конкретному вопросу. Например, в соответствии со ст. 315 Договора о функционировании Ев- ропейского Союза Счетная палата выносит заключения на проекты новых правовых актов ЕС, которые направлены на предупреждение мошенничества, посягающего на финансовые интересы ЕС. Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейского Союза постановил, что органы судебной власти государств-чле- нов должны принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права ЕС.
+ решение В форме решений первоначально издавались только индивидуальные предписания, т. е. предписа- ния, адресованные конкретным государствам-членам, физическим и юридическим лицами В настоящее время в форме решений также устанавливаются некоторые нормативные предписания по организационным вопросам (например, квоты государств-членов при формировании Европей- ского парламента) и предписания в сфере общей внешней политики и политики безопасности (например, решения о санкциях ЕС против третьих стран).

Наряду с регламентами, директивами, решениями, рекоменда- циями и заключениями до вступления в силу Лиссабонского догово- ра правовые акты Союза также могли издаваться в других формах, в частности, в форме

• «общих стратегий»,

• «общих акций»,

• «общих позиций» (актов по вопросам общей внешней политики и поли- тики безопасности) и в

• форме «рамочных решений» — основ за- конодательства ЕС в уголовно-правовой сфере, сходных с дирек- тивами.

Указанные акты имели обязательную силу для государств-членов, но не обладали прямым действием в отношении граждан и юриди- ческих лиц. Ранее изданные общие стратегии, общие акции, об- щие позиции и рамочные решения ЕС сохраняют свою силу вплоть до замены их новыми юридическим обязательными актами

Кроме упрощения системы правовых актов Союза, Лиссабонский договор установил их классификацию на «законодательные» и «незаконодательные», приближенную к государственно-правовым стан- дартам:

законодательные	незаконодательные
юридически обяза- тельные акты (регламенты, директивы и решения), которые изда- ются законодательными институтами на европейском уровне (Евро- пейским парламентом и Советом Европейского Союза, как правило, совместно) посредством законодательной процедуры;	например, регламенты и решения Европей- ского центрального банка), в том числе не имеющие юридически обязательной силы (рекомендации и заключения), включены в кате- горию «незаконодательных актов».
	«Делегированные акты» — это акты, издаваемые главным испол- нительным институтом ЕС (Европейской комиссией) на основании и в пределах полномочий, делегированных ей законодательными институтами (Европейским парламентом и Советом Европейского Союза). «Исполнительные акты» также, как правило, издаются Ко- миссией с целью обеспечить единообразные условия претворения в жизнь законодательных и других юридически обязательных ак- тов ЕС.

Другую часть источников, из которых складывается вторичное право ЕС, образуют иные документы, принимаемые институтами, органами и учреждениями ЕС, а в некоторых случаях и совместно госу- дарствами-членами.

Сюда относятся, прежде всего, международные соглашения Союза — соглашения, заключаемые ЕС со странами, не входящими в его состав (третьими странами), и с международными организациями.

Данные соглашения заключаются в рамках международной правосубъектности ЕС, которая охватывает все сферы общественной жизни, отнесенные к его компетенции.

Международные соглашения ЕС являются обязательными как для Европейского Союза в лице его институтов, так и для всех его государств-членов. Четкие и безусловные нормы международных со- глашений ЕС также обладают прямым действием, т. е. могут непо- средственно наделять правами и обязанностями физических и юри- дических лиц.

К иным актам институтов, органов и учреждений ЕС

• — ориентиры и инструкции Европейского центрального банка, адресуемые центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, и являющиеся обязательными для них;

• — внутренние регламенты (в Суде ЕС — процессуальные регла- менты) — акты, регулирующие внутреннюю организацию и порядок функционирования соответствующего института, органа, учрежде- ния ЕС (внутренний регламент Совета Европейского Союза, вну- тренний регламент Евроюста и т. д.)1;

• — акты sui generis (лат. особого рода) — акты, принятые в фор- мах, не предусмотренных учредительными документами и имеющие поэтому рекомендательный характер (аналогично рекомендациям и заключениям).

Акты sui generis обычно издаются на этапе подготовки к приня- тию юридически обязательных актов, в том числе в целях выражения политических позиций европейских институтов и консультаций с об- щественностью: «резолюции», «декларации», «белые книги» и т. п.

Наконец, институты ЕС могут заключать между собой офици- альные договоренности, которые оформляются в письменном виде и публикуются в Официальном журнале Европейского Союза — «межинституционные соглашения». Межинституционные соглашения обычно имеют трехсторонний характер (например, Межинституци- онное соглашение Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии от 16 декабря 2003 г. под названием «Повысить качество законотворческой деятельности». Положения, закрепленные в межинституционных соглашениях, могут иметь обя- зательную силу для их участников (ст. 295 ДФЕС).

Совместные акты государств-членов, относящиеся к источ- никам вторичного права, принимаются по некоторым вопросам, выходящим за рамки полномочий институтов ЕС. Посредством совместных решений государств-членов, например, формируется состав высших инстанций Суда Европейского Союза, определя- ются условия консульской защиты граждан Европейского Союза в третьих странах.

В некоторых случаях совместные акты подписываются в фор- ме полноценных международных договоров, связывающих все или большинство государств-членов. В отличие от договоров, входящих в первичное право ЕС, подобные источники не наделяются высшей

1 Внутренние регламенты (франц. règlements intérieurs) не следует отождествлять с регламентами как «законами» ЕС. Другим вариантом перевода названия этих актов на русский язык служат «правила процедуры» (англ. rules of procedure), однако необ- ходимо учитывать, что в них содержатся не только процедурные (процессуальные), но и материально-правовые нормы, регулирующие внутреннюю жизнь соответствую- щего института, органа, учреждения ЕС.

58 Раздел IV. Источники права Европейского Союза

юридической силой в правовой системе Европейского Союза. Более того, они не должны противоречить правовым актам, издаваемым институтами ЕС, и могут отменяться этими актами.

Последним примером международных договоров, заключенных государствами-членами в рамках ЕС, стали документы, которыми учрежден общий механизм финансовой помощи участникам зоны евро и предусмотрены их более жесткие обязательства в области со- кращения бюджетного дефицита: Договор об учреждении Европей- ского механизма стабильности от 2 февраля 2012 г. и Договор о ста- бильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе от 2 марта 2012 г. Указанные договоры в полной мере рас- пространяют силу только на государства — члены ЕС, перешедшие на единую валюту.

Большинство ранее подписанных государствами-членами в рам- ках ЕС договоров сегодня заменены правовыми актами Союза в форме регламентов, директив и решений. Например, Римская конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам» была заменена Регламентом Европей- ского парламента и Совета от 17 июня 2008 г. «О праве, подлежа- щем применению к договорным обязательствам». Вместо Конвенции о Европоле 1995 г. в 2009 г. издано Решение Совета «О создании Ев- ропейского полицейского ведомства (Европол)».

Правовые акты Союза (регламенты ЕС, устанавливающие Шен- генский кодекс о границах 2006 г., Визовый кодекс 2009 г. и др.) также заменили собой большую часть положений по вопросам ре- жима границ и визового режима, которые первоначально закрепля- лись в Шенгенских соглашениях (Шенгенском соглашении 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г.).

3. Источники прецедентного права Европейского Союза

Еще на этапе становления Европейского Союза в его правовой системе появилась третья, особая группа источников, состоящая из решений его судебных институтов (Суда ЕОУС, затем Суда Евро- пейских сообществ, ныне Суда Европейского Союза).

Совокупность этих решений в европейской доктрине обозна- чают терминами «прецедентное право» (англ. case law) — в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, Ирландия)1 или

1 Термин «case law» дословно переводится как «казуальное право», т. е. право, соз- данное решениями судов, которые вынесены по конкретным делам. Однако британ- ские юристы рассматривают понятия «case law» и «judicial precedent» (судебный преце- дент) как синонимы. См.: Wade E. C. S.; Bradley A. W. Constitutional and administrative law. London: Longman, 1991. P. 12–13.

3. Источники прецедентного права Европейского Союза 59

«судебная практика» (франц. jurisprudence) — в странах континен- тальной Европы (остальные государства-члены)1.

Прецедентное право/судебная практика ЕС создается в ходе тол- кования Судом Европейского Союза положений учредительных до- кументов и других источников первичного и вторичного права. Да- вая официальное толкование, Суд ЕС, однако, не только разъясняет смысл действующих правоположений, но и весьма часто выводит из них новые принципы и нормы.

Именно таким путем были сформулированы принципы верхо- венства и прямого действия права Европейского Союза, общие принципы права ЕС, а также значительное число специальных норм, действующих в рамках отдельных отраслей права ЕС.

Установленные Судом Европейского Союза правила в дальней- шем служат источником, который используется при разрешении дел судебными органами всех государств-членов. Суд ЕС, со своей сто- роны, тоже обычно следует принципам и нормам, установленным им ранее. По этой причине в новых решениях Суда ЕС постоянно можно встретить ссылки на «сложившееся прецедентное право», «установившуюся судебную практику». В то же время Суд ЕС фор- мально не связан своими правовыми позициями, может изменять их. Правда, он делает это обычно весьма осторожно и постепенно, в эволюционном порядке