26.Изменения в системе органов государственной управления России в первой четверти 19 века.

В первой половине XIX в. абсолютизм в России достиг своего расцвета.В начале данного периода была предпринята попытка реформгосударственного управления с тем, чтобы в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, развития капиталистических отношений

и обострения социально-политической ситуации в стране добиться

более эффективной деятельности государственного аппарата.

Центральные органы власти и управления.

Возглавлял огромный государственный аппарат император, обладавший всеми атрибутами абсолютного монарха. В управлении государством он опирался на большойчиновничий аппарат.

В 1801 году был создан Непременный совет, состоявший из 12 человек

с чисто совещательными функциями, который заменил действовавший

до этого Совет при Высочайшем дворе. Непременный совет

прекратил свою деятельность после учреждения в 1810 г. Государственногосовета.Государственный совет, функционировавший до 1917 г., являлсявысшим законосовещательным органом Российской империи. В Указеот 1 января 1810 г. о его учреждении, подчеркивалось, что законыне должны были представляться императору на утверждение, если

они не обсуждались в Государственном совете. Тем не менее Государственный

совет обладал только совещательными функциями, таккак высшие законодательные полномочия принадлежали императору.

Поэтому постановления Государственного совета по тому или иному

проекту закона назывались мнениями, а вопрос об их утверждении решал

монарх. Законопроекты вносились в Государственный совет министрами

по инициативе императора. К ведению Государственного

совета относились также вопросы, связанные с рассмотрением смет,

уставов различных обществ, предложений по штатному составу отдельных

учреждений.Император назначал членами Государственного совета высокопоставленных

чиновников, а министры становились его членами

по должности. Первоначально в Государственный совет было включено

35 человек, а затем его численный состав неоднократно менялся.

Так, в 1825 г. он насчитывал уже 42 человека. Руководил заседаниями

Государственного совета император. Если же он отсутствовал в стране,

то назначался председатель из состава членов Государственного

совета.Государственный совет состоял из пяти структурных подразделений:

1) департамента законов; 2) департамента военных дел; 3) департамента

гражданских и духовных дел; 4) департамента государственной

экономии; 5) департамента дел царства Польского. Пятыйдепартамент был создан в 1832 г. после восстания в Польше. Департаментыфактически выполняли функции подготовительных комиссийпо предварительному обсуждению проектов законов, а также рассматривалии решали незначительные вопросы.

Наиболее важные вопросы обсуждались на общих собраниях Государственногосовета. Государственный секретарь возглавлял канцеляриюГоссовета, отвечавшую за ведение делопроизводства по всем делам,поступавшим на его рассмотрение.

Однако начиная со второй четверти XIX в. законопроекты, поступавшие

в Государственный совет, стали разрабатываться в Собственной

его императорского величества канцелярии, министерствах и специальных

комитетах. А их обсуждение в Государственном совете было

по существу формальным, так как император предварительно высказывал

свое мнение в форме резолюций на законопроектах о необходимостиих принятия.

Собственная его императорского величества канцелярия приобрела

функции общегосударственного органа в 1812 г. На первом этапек ее ведению относились следующие вопросы: переписка с главнокомандующимиармий, размещение военнопленных, комплектованиеи размещение армейских подразделений, сбор сведений о пострадавших

во время войны 1812 г. дворянских имениях и др. Императорская

канцелярия стала фактически органом, связывавшим монарха со всеми

государственными учреждениями по наиболее важным вопросам

внутренней политики, оттесняя постепенно Государственный советна второй план.

Во второй четверти XIX в. Собственная его императорского величества

канцелярия стала высшим органом управления при монархе,

компетенция которого распространялась на решение всех важнейших

государственных вопросов. В связи с этим был увеличен аппарат канцелярии,

а также изменена его структура. Так, в 1826 г. были учреждены

I, II и III отделения, в 1828 г. — IV, в 1836 г. — V, а в 1842 г. — VI отделения.

I отделение занималось подготовкой проектов указов императора,

контролировало деятельность министерств и органов местного управления,

управляло кадрами чиновничьего аппарата (назначением и увольнением

высших должностных лиц, их пенсионными делами и т.д.).

К ведению II отделения были отнесены вопросы кодификации российского

законодательства. Важную роль в его деятельности, а затем

и успешной кодификации сыграл известный государственный деятель

М.М. Сперанский.III отделение, занимавшее особое место в государственном аппарате

страны, стало органом политического сыска и следствия, борьбы

с революционным движением. III отделение опиралось в своей

деятельности на собственные воинские подразделения прежде всего

на Корпус жандармов, созданный в 1827 г. и преобразованный в 1836 г.

в Отдельный корпус жандармов.

IV отделение было сформировано на основе канцелярии императрицы

Марии Федоровны (вдовы Павла I) и ведало благотворительными

учреждениями и женскими учебными заведениями.

К ведению V отделения, действовавшего до 1866 г., относились вопросы

разработки проекта реформ управления государственными крестьянами,

а также контроля за ее реализацией.

VI отделение, существовавшее с 1842 по 1845 г., занималось разработкой

проектов административных реформ на Кавказе. После того

как в 1845 г. по его предложению было учреждено кавказское наместничество,

оно было упразднено.

В годы правления Николая I распространилась практика создания

при Собственной его императорского величества канцелярии особых

высших комитетов (секретных комитетов), непосредственно разрабатывавших

проекты законов.

Сенат.

Место и роль Сената в системе органов государственной власти

и управления в рассматриваемый период значительно снизилась.

Он был высшим судебным учреждением, а его департаменты являлисьвысшими апелляционными инстанциями для губернских судов.В 1802 г. император Александр I предпринял попытку восстановитьполномочия Сената, которыми он располагал в годы правления ПетраI. Так, ему был передан контроль за деятельностью коллегий и губернаторов,

а также право доклада монарху о несоответствии вновь

издаваемых законов уже действовавшим правовым актам. Тем не менее

вскоре функции Сената были существенно сужены и он остался

в основном высшим судебным учреждением страны. Хотя он еще имел

право осуществлять контроль за деятельностью местных органов власти,

но принимать решения организационного характера Сенат самостоятельно

уже не мог и должен был передавать свои заключения

в Государственный совет, а затем в Собственную его императорского

величества канцелярию.

В начале XIX в. коллегиальная система управления в России была

заменена на министерскую, которая показала достаточно высокую эффективностьуправления в странах Западной Европы. В соответствиис Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г.,было создано восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-

морских сил, внутренних дел, иностранных дел, финансов, коммерции,

народного просвещения и юстиции. В данном манифесте указывалось,

что министры обязаны были ежегодно отчитываться в Сенате

о своей деятельности. Однако фактически они были ответственны

только перед императором.

В законах от 25 июля и 17 августа 1810 г. уточнялись функции министерств

и, прежде всего министерства внутренних дел и министерства

финансов. 25 июня 1811 г. было издано «Общее учреждение

министерств», в подготовке которого принимал активное участие

М.М. Сперанский. В нем получила юридическое закрепление сложившаяся

к тому времени система министерств и приравненных к ним

главных управлений. Были также более четко определены внутренняя

структура министерств, порядок их деятельности и права. Министры,

получившие единоличную власть в пределах отведенной им компетенции,

несли персональную ответственность и подчинялись непосредственно

императору. В состав министерства входили: совет министра,

канцелярия, департаменты (управления) и отделения (экспедиции

и делопроизводства). Совет министра состоял из товарищей (помощников)

министра, директоров департаментов и других лиц, назначавшихся

министром. Для рассмотрения специальных и чрезвычайных

дел при министерствах создавались комитеты, комиссии и другие учреждения.

Компетенция министров регламентировалась в уставах отдельных

министерств. Хотя министры не обладали ни законодательной, ни судебной

властью, они пользовались правом законодательной инициативы

и личного доклада императору о состоянии государственной

сферы, отнесенной к их ведению.

В первой половине XIX в. число министерств и приравненных

к ним органов изменялось. Так, были созданы: Министерство полиции

(1810—1819 гг.), Министерство Императорского двора и уделов

(1826 г.), Государственный контроль (1836 г.), Главное управление путей

сообщения (1809 г.) и др.

Комитет министров.

После учреждения министерств начал оформляться

и Комитет министров, деятельность которого не была регламентирована

в Манифесте 1802 г. В нем лишь указывалось, что министры

могли проводить совместные совещания для решения сложных

вопросов. Комитет министров рассматривал вопросы, относившиеся

к ведению нескольких министерств, а председательствовал на его заседаниях

император.

В законе от 20 марта 1812 г. Комитет министров получил юридическое

оформление своих функций и полномочий. Он являлся высшим

органом управления при императоре и рассматривал ежегодные

отчеты министров, дела о внутренней безопасности, проекты законодательных

актов, дела о награждениях и взысканиях чиновников и др.

Он мог обратить внимание императора на необходимость разработки

проекта того или иного закона, а также принимать временные постановления,

обязательные для министерств.

В состав Комитета министров входили председатель Государственного

совета, министры, председатели департаментов Государственного

совета, государственный секретарь и другие лица, назначавшиеся

царем. После усиления роли Собственной канцелярии его императорского

величества роль Комитета министров в годы правления Николая

I стала снижаться.

В данный период получила распространение деятельность Временных

комитетов, создававшихся императором для решения важных

вопросов, требовавших закрытого обсуждения. Поэтому их часто называли

Секретными комитетами. Они создавались для обсуждения

вопросов об устройстве государственных и крепостных крестьян, дворовых

людей, финансовых проблем и др.

Местное управление.

В системе органов местного управления

не произошло существенных изменений. Изменения затронули в основном

систему управления некоторых национальных окраин (Царства

Польского и Великого княжества Финляндского), имевших особый

правовой статус, и были направлены на укрепление централизации,

единообразия и русификации этих территорий.

В 1837—1838 гг. были внесены изменения в порядок управления государственными

крестьянами. В связи с чем в губерниях создавалисьПалаты государственных имуществ, а в уездах — Окружные управлениягосударственных имуществ. В подчинении последних находилисьволостные правления. Палата государственных имуществ получила

право утверждать избранных членов волостных правлений.

Армия сохранила основные организационно-правовые принципы,заложенные еще в законодательных актах первой четверти XVIII в. Темне менее изменения затронули и этот важный карательный институтРоссийской империи. В связи с необходимостью укрепления дисциплиныв армии была усилена палочная дисциплина и муштра. Наиболеежестким был режим в военных поселениях, созданных в 1816 г. Однаконе оправдав себя ни с экономической, ни с военной точки зрения,военные поселения в 30-е годы стали ликвидироваться. Полностью

они были упразднены только в 50-е годы XIX в.

Полиция. В органах полиции в рассматриваемый период произошлизаметные изменения. После ликвидации в 1801 г. Тайной экспедициипри Сенате учрежденное в 1802 г. Министерство внутренних дел возглавиловсе органы полиции. В 1810 г. руководство ими было передано

Министерству полиции, основные департаменты которого после ликвидациив 1819 г. вновь вошли в состав Министерства внутренних дел.Однако уже в 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутреннихдел, к ведению которой относились вопросы государственной и политическойбезопасности страны, была передана в Собственную егоимператорского величества канцелярию и на ее основе было созданоIII отделение. Именно ему было поручено осуществлять руководствополицией, вести борьбу с революционным движением, раскольникамии сектантами, управление тюрьмами и наблюдение за иностраннымигражданами.

В связи с делением уездов на станы в 1837 г. была введена новая полицейская

должность — становой пристав, который должен был опиратьсяна сельскую выборную полицию (сотских и десятских), а такжена вотчинную полицию помещиков.

Тюрьмы представляли важное звено карательных органов, действовавших

в стране. В 1832 году был принят «Свод учреждений и уставово содержащихся под стражей и ссыльных», в который были внесеныдополнения и изменения в 1842 г. В нем определялся порядок размещенияосужденных, отбывавших соответствующие сроки наказания.

В то же время в данном законе была закреплена зависимость порядкаразмещения и режима заключенных от их сословной принадлежности.Так, например, представители дворянства, чиновники и купцынаходились в тюрьмах на особом положении. Условия их размещения,

питание и обращение с ними надзирателей существенно отличалисьот других заключенных. Кроме того, помещикам разрешалось пользоватьсяуслугами своих крепостных крестьян, которых также помещалив тюрьмы. Для простых заключенных в тюрьмах действовал суровый

режим, получили широкое применение телесные наказания, а такжеиспользование рогаток, стульев, колодок, цепей и т.д.

Церковь.В первой половине XIX в. продолжились меры, направленныена полное огосударствление церкви. Их целью было преобразованиецерковного аппарата по аналогии с аппаратами министерствна основе принципа единоначалия. Возглавлял церковь светский чиновник— обер-прокурор Синода.

В 1817 году было учреждено Министерство духовных дел и народногопросвещения, которое не смогло в силу экономических и историко-культурных причин решать поставленные задачи и в 1824 г. оно былоликвидировано. Однако во второй четверти XIX в. обер-прокурору были

переданы некоторые функции Синода, связанные с управлением и организацией

церковных учреждений. Так, компетенция обер-прокурорабыла распространена на канцелярию Синода и комиссию духовных училища в 1836 г. в его подчинение перешли канцелярия обер-прокурораСинода и хозяйственный комитет. После того, как все исполнительные

органы Синода стали подчиняться обер-прокурору, он как высший органцерковного управления фактически потерял связь с местными церковнымиучреждениями и был отделен от церкви соответствующимисветскими органами. Однако данные изменения не были юридическизакреплены в соответствующих нормативных правовых актах.