Механизм правового регулирования планирование

ких планов как таковых принимавшиеся на разных этапах концепции и программы развития страны (регионов) в значительной степени несли в себе функции стратегического планирования, но толкование статуса и назначения этих документов оказывалось субъективным»1.

Необходимо также обратить внимание на возможности манипулирования и слабое развитие в современном российском законодательстве правовых средств противодействия политическому манипулированию. «К основным факторам, обусловливающим деформацию государственно-правового механизма защиты от политических манипуляций в современной России, относятся: а) отсутствие антиманипулятивного правового режима, включающего комплекс соответствующих отраслевых и межотраслевых правовых институтов; б) противоречия между высшими и региональными элитами (особенно в национально-государственных субъектах федерации), а также имитация политической (партийной и иной) конкуренции; в) отсутствие системы нормативно-правового контроля в сфере информационнокоммуникативных технологий, необходимой для упорядочения информационных функций государственных институтов и структур гражданского общества (причем наиболее актуальным вопросом является научно-образовательная и рекламная деятельность, что требует корректировки регулирующих эти отношения нормативноправовых актов)»2. При наличии таких деформаций объем правового регулирования должен возрастать.

Реализация государственного планирования политическими методами усугубляет тенденцию к бюрократизации политики, когда минуя демократические процедуры правотворчества принимаются стратегически значимые решения (это касается как социально-эко- номического планирования, так и территориального, и даже отчасти финансового). Феномен бюрократизации политики – качественное изменение в политике, которое является одним из ведущих в трансформации современных политических систем. В этом контексте сама бюрократия рассматривается как специфическая система организации власти, опирающаяся на высокую квалификацию, специальные знания и умения реализующих ее лиц (власть экспертов или технократия, которая сводит представительную демократию к одобрению),

1 Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 2-е изд., перераб. и доп. М.:

Экономика, 2008. С. 163.

2 Колесников Е.А. Государственно-правовые технологии политического манипулирования: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 14.

21

а также особую систему формальных процедур и функциональных отношений – неукоснительное следование инструкциям, замещающим иные цели и приоритеты1. Феномен бюрократизации политики оценивается по-разному, в том числе негативно – как процесс присвоения бюрократическим классом публичной власти, замещения народной воли интересами государственного аппарата2.

Наконец, в качестве аргумента в пользу правового регулирования приведем рассуждения руководителя-практика о выборе между правом и политикой в реализации социально-экономического плана на практике3: «Стратегический план имеет статус нормативного документа – он был утвержден на сессии городского совета в феврале 2005 г. Можно было бы не делать этого. Но коллеги меня спрашивали: а не получится ли так, что мы создадим документ, потом власть поменяется, придет другой мэр и скажет: «мне это не надо, я вижу иначе»? Вот почему мы вместе с городским советом разработали документ, от которого любой другой человек, возглавивший город, не будет иметь морального права отказаться. Да, стратегия – не догма на всю оставшуюся жизнь, уже сейчас мы вносим в него коррективы в зависимости от обстоятельств. Но канва, стратегические цели определены и незыблемы, не зависят от воли одного человека, какого бы высокого ранга он ни был»4. Практика склоняется в пользу применения правового механизма в государственном планировании.

Если государственное планирование реализуется только на политической основе, то смена выборных органов власти предполагает возможность полной смены курса в социально-экономическом планировании, отказа от реализации территориальных планов и др. Напротив, правовой механизм, в отличие от политического, обеспечивает преемственность процесса планирования и стабильность поставленных целей. Правовой механизм вынуждает политиков действовать открыто, справедливо и ответственно. Право обеспечивает баланс субъективного и объективного в управлении.

1 Кравченко А., Мамычев А. Феномен бюрократизации права: постановка проблемы // Власть. 2010. № 3. С. 102–104.

2 Денисов С.А. Бюрократизация правовой системы // Правоведение. 2006. № 5. С. 41–53.

3 В данном случае речь идет о городе, т.е. о муниципальном уровне, но все приведенные соображения совершенно справедливы и для государственного планирования.

4 Городецкий В. Переход городов на режим устойчивого развития: опыт Новосибирска: (Выступление в Госдуме России) // Муниципальная власть. 2009. Январьфевраль. С. 49.

22

Сформулированныевзаконодательстветребованиякпланамобеспечивают гибкость, но преемственность актов государственной власти. Правовой механизм государственного планирования позволяет соблюсти конституционный принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, сформулированный в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 г. № 2-П1.

Особо следует сказать о соотношении права и политики в финансовой сфере. Финансовое право не ограничивается более изучением правовых норм, применяемых к государственным финансам, а пытается определить в какой мере государственные средства позволяют государству реализовывать его политику. Политику относят к числу практических дисциплин, изучающих средства для достижения тех или иных целей. Финансовая политика – это способы достижения государственных целей в области финансов2. В то же время, В.Н. Твердохлебов писал, что пора перестать тешить себя иллюзией о влиянии науки на выработку «справедливых финансовых систем». Задача финансовой науки более скромная. Она заключается, прежде всего, в изучении финансовых явлений как определенных категорий социальных явлений: объектом изучения служат законы и распределение власти, влияние их на экономическую жизнь, фактическое применение. Финансовые явления исследуются в их причинной связи с другими социальными явлениями, стремясь уловить общие тенденции и типы. К намеченным основным задачам финансовой науки примыкают практические и технические задачи, заключающиеся в выяснении средств для осуществления при определенных условиях какой-нибудь финансово-политической извне данной цели. Если одна и та же цель может быть достигнута несколькими способами, то наука выбирает среди них наиболее целесообразный, из нескольких возможных финансовых систем предлагает наиболее подходящую. В.Н. Твердохлебов предлагает отказаться от построения идеальных и рациональных финансовых систем и изучать в рамках финансовой науки те вопросы, в которых поставленная цель является общей для различных общественных групп и не порождает этических оценок3.

Современный автор, профессор М.В. Карасева, называет финансовое право «политически напряженной» отраслью права. «Под по-

1 Российская газета. 2004. № 19.

2 Твердохлебов В.Н. Финансовыеочерки.Вып.1.Петроград,1916.С.22–24. 3 Там же. С. 22–24.

23

литической напряженностью финансового права мы, прежде всего, понимаем высокую степень зависимости финансово-правовых норм

впроцессе их формирования от политики. Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово- правовыхнорми,соответственно,финансово-правовыхактов,вводит

ворбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-пра- вовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил»1.

Финансовая деятельность государства не может быть оторвана от политических механизмов. По мнению И.В. Рукавишниковой, изучавшей метод финансового права, учитывая неразрывную связь метода финансового права и социально-экономических процессов, происходящих в обществе, можно констатировать, что одним из существенных признаков финансово-правового метода является его обусловленностьфинансовойполитикойгосударства2.И.В.Рукавишникова также в качестве характерной черты финансово-правового метода называет его тесную связь с макроэкономической политикой государства, что отмечалось еще Е.А. Ровинским3.

Л.Н. Древаль пишет, что политика оказывает особое влияние на финансовую деятельность. Политика является составляющей фи- нансово-правового регулирования и фактором воздействующим на содержание финансовой деятельности, выражающееся в многочисленных и разнообразных функциях по образованию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств. Л.Н. Древаль также пишет, что финансовая политика способствует «сохранению либо совершенствованию механизма регулирования финансовых отношений с учетом изменений в обществе»4.

Ряд актов программного характера в системе российского финансовогозаконодательства,такихкакКонцепцияреформированиябюджетного процесса в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 2495,

1 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России: (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 27.

2 Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: Юристъ, 2006. С. 93. 3 Там же. С. 97.

4 Древаль Л.Н. Субъекты российского финансового права / под. ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Юриспруденция, 2008. С. 285.

5 Российская газета. 2004. № 113.

24

Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р1, Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 8622, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 5843, Концепция повышения эффективности межбюджетныхотношенийикачествауправлениягосударственными

имуниципальнымифинансамивРоссийскойФедерациив2006–2008 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р4, а также бюджетные послания ПрезидентаРоссийскойФедерацииФедеральномуСобраниюРоссийской Федерации о бюджетной политике в соответствующих годах создают политический контекст финансово-правового регулирования, но не создают последовательного правового регулирования стратегического финансового планирования в Российской Федерации.

Современное финансовое законодательство включает в себя акты, рассчитанные на перспективу. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 была одобрена КонцепцияреформированиябюджетногопроцессавРоссийскойФедерации. Непосредственно в тексте Постановления Правительства было рекомендовано Министерству финансов Российской Федерации, другим федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями указанной Концепции при формировании и организации исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативно-правовых актов. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано разработать

иреализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной Концепции. И.В. Рукавишникова относит такого рода акты к нормативным актам, имеющим программный характер, в которых находят

1 Собрание законодательства РФ. 17.08.2009. № 33. Ст. 4129. 2 Российская газета. 1998. № 151.

3 Российская газета. 2001. № 161.

4 Собрание законодательства РФ. 10.04.2006. № 15. Ст. 1640.

25

отражение основные направления современной финансовой политики1, Хотя зачастую объектом воздействия такого рода актов являются не конкретно финансы, а финансово-правовое регулирование, например, в качестве цели документа может быть дана следующая формулировка: «Создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами». На наш взгляд, такие документы ближе к политике.

К числу исключительно политических инструментов реализации государственного планирования в финансовой сфере можно отнести недавний опыт приоритетных национальных проектов, которые определялись следующим образом: «Нацпроекты – это своего рода целеуказание и, одновременно, инструмент. Если хотите, нацпроекты – это индикаторы, показывающие те сферы жизни, в которых у нас существуют наиболее серьезные проблемы, и где мы должны сконцентрировать все наши усилия»2. Финансирование национальных проектов рассматривалось в контексте бюджетной реформы, а именно, они стали переходным этапом к новому подходу в планировании государственных расходов «от управления затратами к управлению результатами»3. Результаты реализации приоритетных национальных проектов оказали большое влияние на ход всей бюджетной реформы. Одним из результатов реализации национальных проектов стал пересмотр сложившейся методики финансирования всей социальной сферы. В дальнейшем осуществлении бюджетной реформы и в изменениях законодательства были учтены подходы по оптимизации бюджетных затрат, которые использовались при выполнении национальных приоритетных проектов «Образование» и «Здоровье»4. Приоритетные национальные проекты могут с точки зрения науки рассматриваться именно как реализация государственного планирования в финансовой сфере политическими инструментами, т.к. в правовую форму они так и не были обличены5. Современный ученый А.С. Матненко пишет, что «по сути, опыт реализации приоритетных национальных проектов представляет собой рождение в России но-

1 Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: Юристъ, 2006. С. 95.

2 Волкова М. Интервью с Д. Медведевым. Нацпроекты в режиме ручного управления // Российская газета. 2006. № 3995. С. 3.

3 Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001–2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9. С. 3–12.

4 Дмитриев И. Высший пилотаж // Российская газета. 2006. 9 августа.

5Кудряшова Е.В. Правовое обеспечение приоритетных национальных проектов

вконтексте бюджетной реформы // Налоги. 2007. № 7. С. 16–17 .

26

вой парадигмы управления общественными процессами, а именно, социального управления, понимаемого в широком смысле, объединяющего и государственные (административные) ресурсы, и ресурсы, энергию всего общества. Без этого ключевые и наиболее важные результаты бюджетного финансирования недостижимы»1. Тот же автор отмечает непосредственную связь национальных проектов с бюджетной деятельностью государства, а также с внедрением механизмовпроектногобюджетирования,ориентированногонарезультат. А.С. Матненко в своей статье пишет о том, что по форме национальные проекты представляют собой комплекс взаимосвязанных плановых документов, имеющих различную юридическую природу. Среди этих документов он называет Программу социально-экономическо- го развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденную распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р2 и еще ряд документов. При этом в Программе содержание приоритетных национальных проектов определено лишь в самом общем виде путем перечисления основных направлений и мероприятий проектов, а в иных документах приоритетные национальные проекты только упоминаются. Автор настоящей работы полагает, что приоритетные национальные проекты являются политическими инструментами.

Несмотря на то, что результаты реализации приоритетных национальных проектов в финансовой сфере могут оцениваться положительно, они как политические инструменты государственного финансового планирования имели характер переходного временного инструмента. В конечном счете, были внесены изменения в БюджетныйкодексРоссийскойФедерации,которыевоплотилиопытприоритетных национальных проектов.

Много написано и сказано о политической составляющей в бюджетномпроцессеи,вконечномсчете,вбюджете.«Подлинныйвесгосударственной власти отчетливее всего проявляется в конституционныхпредписаниях,относящихсякбюджетуифинансовымзаконам»3. Бюджет рассматривают как политический документ, постановку публичных целей и политики, воплощенную в распределении фи-

1 Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 12.

2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 5. Ст. 589.

3 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / пер. с

венг. М.: Юристъ, 2001. С. 191.

27

нансовых ресурсов1. «Государство осуществляет свои функции лишь

вмеру их материального опосредования. Его функционирование – политическая деятельность, выражаемая бюджетными средствами. Поэтому разработка и составление бюджета есть выработка и принятие государственных решений. Составление бюджета не что иное как денежное измерение политики. Неполитической деятельности у государства не бывает. Все, что оно делает, – политические дела»2.

По мнению ряда ученых, бюджет представляет собой только политический или бюрократический документ, а не закон, поскольку роль законодательного органа формальна и сводится к механическому одобрению представленного проекта бюджета, но мы не склонны так упрощать ситуацию и особо вернемся к этому вопросу в дальнейшем изложении.

Даже принимая во внимание значительную политическую составляющую бюджета, механизм правового регулирования играет здесь ключевую роль, а объем правового регулирования в сфере бюджетного планирования максимален, чем объясняется особое внимание

внастоящей работе именно к финансовой сфере. Особое значение механизма правового регулирования именно в сфере государственного финансового планирования обусловлено общими характеристиками государственных финансов, которые были определены в классическом труде П.М. Годме следующим образом: «Государственные финансы – это та часть государственной собственности, которая подвергается специальной юридической регламентации. Гибкость и оборотоспособность этой части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальными юридическими нормами»3.

Приведенные выше аргументы свидетельствуют в пользу вывода отом,чтогосударственноепланированиенеможетбытьреализовано без механизма правового регулирования с помощью иных социальных регуляторов, в частности, политики. Как и в иных сферах общественной жизни, в сфере государственного планирования «проблема заключается в том, чтобы уметь всякий раз находить разумный баланс сочетания права и политики, добиваться «взаимопонимания»

1 Lewis C.W. How to read a local budget and assess government performance / Local budgeting. Washington: The IBRD and World Bank. 2007. С. 179.

2 Анисимов А., Крылов Г. Бюджетный процесс и бюджетный календарь // Хозяйство и право. 1995. № 10. С. 64.

3 Годме П.М. Финансовое право / пер. Р.О. Халфиной. М.: Прогресс, 1978. С. 38.

28

между ними ради достижения общих целей. Право и политика должны органично и естественным образом дополнять друг друга»1.

Нам представляется, что наиболее значимую роль механизм правового регулирования играет для государственного планирования в финансовой сфере. Именно здесь вполне оправдан наибольший объем правового регулирования.

***

Всамом начале нашего исследования мы можем констатировать, чтополитикаиправо–дванаиболеезначимыхинструментасоциаль- ного регулирования в сфере государственного планирования, находящиеся в противоречивой диалектической взаимосвязи.

Всовременных условиях в России механизм правового регулирования государственного планирования является насущно необходимым, и он должен иметь под собой научное обоснование.

1 Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1. С. 7–18.

29

Глава 2 СОВРЕМЕННЫЕ НАУЧНЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПЛАНИРОВАНИИ

§3. Государственное планирование

всистеме общественных отношений на современном этапе

Государственноепланирование–социальноеявление,поэтомуего содержание не может существовать в отрыве от исторического, политического и социального контекста. Как и всякое социальное явление, государственное планирование развивалось и рассматривалось по-разному с точки зрения права в разные эпохи. «Право существует и развивается в социуме, в его пространстве и тени, и вне этих параметров не может быть рассмотрено. Пространственные и временные параметры являются неотъемлемыми элементами права. Право сегодняшнее сформировалось на основе вчерашнего, и в настоящее время создается фундамент для права завтрашнего. Право, если рассматривать его в длительности и последовательности, воспринимает течение времени и его фундаментальные параметры: прошлое, настоящее и будущее. Соответственно и познание права, правовой системы вне временных рамок невозможно»1.

В советский период государственному планированию отводилась совершенно особенная роль. Речь шла о принципе планомерной организации народного хозяйства и общества. В.И. Ленин, разрабатывая основы социалистического строительства, уделял особое внимание практической реализации закона планомерности в организации планового управления хозяйством. Он подчеркивал, что план должен прийти на смену стихии капиталистического рынка, стать основной научной организации производства, всеобщего учета, контроля, укрепления дисциплины2.

Принцип планомерной организации социалистического строительства был реализован в самом начале существования Союза Советских Социалистических Республик. Ученый государствовед

1 Рыбаков В.А. Время в развитии права (философско-юридический аспект) // Государство и право. 2010. № 8. С. 81–85.

2 Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 9.

30