Механизм правового регулирования планирование

И.П. Карадже-Искров в первой половине XX в. написал: «В СССР

государство-монолит берет на себя организацию всей хозяйственной и культурной жизни страны. Для осуществления этой грандиозной задачи вводятся строжайшая централизация и регламентация, всеобщая трудовая повинность: планирование распространяется на все отрасли и сферы социальной жизни. Подобная деятельность государства создает ровную, почти отполированную «публично-правовую» поверхность. Пересеченная местность императорской России с ее разноликим социальным и экономическим ландшафтом исчезла»1.

Планирование как основа общественного строя. К середине

XX в. в СССР планирование было распространено на все сферы общества, в том числе на науку, социальное развитие и культуру. Суть официальнойпозициикэтомувременивыразилА.Н.Косыгинследующим высказыванием: «Планирование – это, собственно говоря, не просто экономическая деятельность, как часто многие считают. Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решать в плановом периоде, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека»2.

Какписалиученые-юристысовременникирасцветапланирования в СССР: «Практика социального планирования убеждает в том, что закон планомерного и пропорционального развития в условиях зрелого социализма служит регулятором не только производственных, как это считалось до недавнего времени, но также социально-поли- тических и идеологических отношений. Отличительная особенность планов социального развития – комплексное отображение в них перспектив развития всех основных сторон жизнедеятельности трудовых коллективов и населения административных районов и городов»3. В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. основой руководства были государственные планы экономического и социального развития4.

Нормы о планировании содержались непосредственно в тексте Конституций. В главе 1 «Общественное устройство» в Конституции

1 Бельский К.С. Идеи и трагедии большого ученого-административиста: (к 100летию со дня рождения И.П. Карадже-Искрова) // Государство и право. 1996. № 3. С. 135.

2 Косыгин А.Н. Избранные речи и статьи. М.: Политиздат, 1974. С. 209.

3 Пашков А.С., Лебедев П.Н. Социальное планирование и право // Правоведение. 1975. № 5. С. 7, 8.

4 Самощенко И., Ноздрачев А. Актуальные вопросы законодательства о планировании // Плановое хозяйство. 1977. № 12. С. 16.

31

1936 г., в главе 2 «Экономическая система» раздела «Основы общественного строя и политики СССР» Конституции СССР 1977 г. В статье 16 Конституции 1977 г. было сказано, что руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития с учетом отраслевого и территориальногопринципов,присочетаниицентрализованногоуправления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций.

ПрофессорО.Е.Кутафинсоглашаетсястеми,ктополагал,что«государственное планирование выступало наряду с основой экономической системы СССР, политической основой Советского государства, социальной основой СССР и т.д.» в качестве основ, принципов общественногостроя,каконпонималсявКонституцииСССР1977г.1 Он прокомментировал положения Конституции 1977 г. следующим образом:«Думается,чтонаиболееправильнойявляетсяточказрения, согласно которой понятие общественного устройства в том смысле, в котором этот термин употребляется в Конституции СССР 1936 г. или пониманиеобщественногостроя,используемоевКонституцииСССР

1977 г., охватывает основы, принципы организации экономической и политической жизни общества, его социально-культурного развития, одним из которых и выступает государственное планирование наряду с основой экономической системы СССР, политической основой Советского государства, социальной основой СССР и т.д.»2.

Добавим к сказанному, что социалистический строй в других государствах также предполагал наделение публичного планирования статусом конституционной основы общественного строя. Вслед за СССР государственное планирование как основа общественного строя было воспринято в социалистических странах. «Известно, какое мощное воздействие оказала Конституция СССР 1936 г. на конституционное развитие государств социалистической ориентации, в том числе в экономической сфере»3.

Государственное планирование в определенных исторических и политическихусловияхявлялосьосновойобщественногостроя,причем это было четко закреплено в Конституции. В этом смысле государственное планирование противопоставляется рынку. Государст­

1 Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства: (Государствен- но-правовой аспект). М.: Юрид. лит., 1980. С. 13.

2 Там же. С. 13.

3 Лафитский В.И. Конституция России и процесс глобализации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. № 4(15). С. 15.

32

венное планирование, возведенное в конституционный принцип, определяет «правопорядок с экономической точки зрения». «Если в основе правопорядка лежит личная ответственность предпринимателей, такой правопорядок установлен в соответствии с понятиями рыночной экономики и конкуренции. Если правопорядок базируется на ответственности государства, то и организован он в соответствии с понятиями плановой, централизованно управляемой экономики»1. В этом смысле планирование включает в себя идеологическую составляющую, выражающуюся в переложении ответственности за экономическую ситуацию полностью на государство. «Сомнительное предположение о том, что чиновники лучше и эффективнее, чем частное предприятие, справляются с планированием в условиях неопределенности, а государство как центральная хозяйственная инстанция является единственным гарантом экономической деятельности

иэкономического прогресса»2. Планирование как конституционная основа экономической системы предполагает также централизацию

ирегламентацию экономической жизни.

Добавим здесь же, что в советский период в условиях планового хозяйства планирование рассматривалось как отдельная функция государства. «Конституция СССР рассматривает планирование как основную государственную функцию по управлению жизнедеятельностью всего общества»3.

Сторонники трактовки планирования как конституционного институтасегоднявыступаютзавосстановлениенормогосударственном планировании в Конституции России. Например, такое предложение вносят авторы учебного пособия «Конституционное право государств Европы»: «Необходимо конституционное и законодательное определение содержания института государственного планирования. В этой связи было бы целесообразно разработать комплекс конституционных предписаний, регулирующих плановую деятельность государства (отношения по планированию), образующих конститу- ционно-правовой институт планирования и оценки «существования экономики и общества в целом». Это позволит увязать планирование с изменениями в современной экономике России. Экономика не может быть оторванной от социальной, культурной и институциональ-

1 Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 41.

2 Там же. С. 45.

3 Самощенко И., Ноздрачев А. Актуальные вопросы законодательства о планировании // Плановое хозяйство. 1977. № 12. С. 16.

33

ной среды», – и далее – «Восстановление конституционного института планирования является необходимой основой для возрождения сбалансированной экономики, способной обеспечить потребности российского общества»1. Восстановление планирования как основы конституционного строя недавно предлагалось как панацея от кризисных явлений некоторыми российскими политиками2.

ВнесениеизмененийвКонституциюивозведениепланированияв конституционнуюосновуэкономическойсистемы,помнениюавтора настоящего исследования, на сегодняшний день не отвечает потребностям регулирования общественных отношений. В подтверждение данной позиции можно привести несколько аргументов.

Во-первых, в структуре действующей Конституции Российской Федерации государственное планирование будет являться «инородным телом». Действующая Конституция России принималась в условиях реформ и отрицания существовавшего ранее экономического уклада, она является так называемой «постсоциалистической» конституцией и неизбежно несет в себе «антисоциалистический заряд»3. Исследуяконституционнуюмодельэкономикивпостсоциалистических странах, Г.Н. Андреева отмечает, что «нормы постсоциалистическихконституцийнацеленыкаквбудущее(ввидерыночнойэкономики), так и в настоящее (на момент принятия большинства из них в виде социалистической экономики), которое в конституции рассматривается как прошлое или, во всяком случае, как то, что необходимо преодолеть. Если трактовать создание механизмов, препятствующих воссозданию и возрождению социалистических экономических отношений в широком смысле, то любые нормы постсоциалистических конституций, устанавливающие основы рыночных отношений, тем самым препятствуют иным»4. «Постсоциалистические страны в качестве альтернативы плановой социалистической экономике избрали рыночную экономику, причем в тот момент, когда ни в одной из этих стран не были созданы условия для ее существования. Кроме того, постсоциалистические страны избрали рыночную экономику

1 КонституционноеправогосударствЕвропы:учеб.пособие/отв.ред.Д.А.Ковачев. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 28–29.

2 Лужков Ю.М. Российские особенности мирового кризиса // Российская газета: Федеральный выпуск. 2009. № 4846. С. 5.

3 Автор воспользовался терминологией монографии Андреевой Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 206; 219.

4 Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 206.

34

как перспективу после длительного периода администрирования. Это также предопределило особые требования к конституционному регулированию экономики»1.

Рынок и план как основа общественного строя в период распада социалистической системы и создания ряда современных конституций рассматривались как полярные категории и «каждое государство

всилу своего суверенитета имеет возможность выбора между рынком и планом»2. В Конституции России хотя прямо и не упоминается рыночная экономика, но «антисоциалистический заряд» в ней присутствует и восстановление конституционного института планирования в контексте этого «антисоциалистического заряда» неизбежно вызовет внутреннее противоречие текста Конституции.

Во-вторых, отсутствие указания в Конституции России на рыночную экономическую систему и на плановую экономическую систему дает возможность гибкого управления, допуская широкий набор средств регулирования.

Приведем здесь выдержки из очень интересной дискуссии о конституционномрегулированииэкономическойсистемы,рассмотренной профессором Гамбургского университета Р. Штобером. Немецкий профессор указывает на то, что Германия уже давно отдала предпочтение промежуточной модели между рынком и планом – социально ориентированной рыночной экономики, но впервые за всю послевоенную историю Германии в основополагающем нормативном акте

вДоговоре о валютном, экономическом и социальном союзе (абз. 3 ст.1)появиласьхарактеристикаэкономическойсистемыкаксоциально ориентированной рыночной экономики3. Далее Р. Штобер пишет: «ОднакоречьнеидетоконституционномизмененииОсновногозакона.Социальноориентированнаярыночнаяэкономиканеприобретает ни статус конституционного института, ни статус конституционноправового понятия, и, следовательно, не требует обязывающего толкования. Договор всего лишь отражает реализуемое экономическое устройство»4. Профессор делает вывод о том, что «нейтральность подразумевает, таким образом, лишь широкий набор возможностей правового регулирования и законодательного закрепления (так назы-

1 Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 206.

2 Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 41.

3 Там же. С. 54.

4 Там же. С. 55.

35

ваемая относительная открытость) конкретного экономического устройства, переориентация которого, как правило, не требует внесения конституционных изменений. Относительная открытость означает, что законодатель должен придерживаться действующих положений Основного закона»1.

Автор настоящей работы полностью согласен с таким подходом. На сегодняшний день в условиях постоянно изменяющейся экономической ситуации нет необходимости создавать «прокрустово ложе» для экономической системы. Напротив, в условиях одновременно реформ и участившихся кризисных явлений в экономике основы экономической системы должны давать максимальные возможности для выбора правовых средств регулирования.

Восстановление в Конституции Российской Федерации норм планирования является не просто корректировкой, а сменой направления на диаметрально противоположное заложенному изначально в Конституции1993г.Такогородаизменениясложносоотнестиспринципом поддержаниядовериягражданкзаконуидействиямгосударства,который сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации в целом ряде решений2. На существующем этапе последовательное внесение планового элемента на самом высоком уровне регулирования экономической системы может быть проведено или напротив ог-

1 Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 55.

2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1

истатьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»» // Российская газета. 2001. № 113; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»» // Российская газета. 2003. № 2; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 г. № 2-П «По делу

опроверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона«ОтрудовыхпенсияхвРоссийскойФедерации»,Определениеот4декабря2003г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 г.»

иподпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону» // Российская газета. 2004. № 19.

36

раничено по мере необходимости Конституционным Судом Российской Федерации. Г.Н. Андреева высказывает мнение, что «активная позиция органов конституционного контроля может привести к тому, что потребность в увеличении норм, регулирующих экономические отношения, может и не возникнуть. Например, во Франции, как отмечается в научной литературе, целостная конституционно-правовая конструкция экономической конституции сформировалась за счет и в результате деятельности Конституционного Совета Франции»1.

Отказ от нейтрального регулирования и включение в Конституцию норм о государственном планировании ставит под вопрос выбор следующихпоколенийкасательноэкономическогоразвития.«Особое место занимает вопрос о проблеме соотношения экономических возможностей идущих друг за другом поколений, которые, даже если и живут одновременно, всегда находятся в неравных позициях с точки зрения доступа к власти и процессу принятия финансовых решений, влияющих непосредственно и в перспективе на другие поколения. Поэтому важна мысль Бьюкенена, что Конституция, рассчитанная на применение в течение нескольких поколений, должна корректировать конъюнктурные экономические решения, а также балансировать интересы государства и общества в целом с интересами отдельного индивида и его конституционным правом на индивидуальную свободу и «правом на индивидуальное счастье»2. Представляется мудрой и взвешенной позиция создателей Конституции России 1993 г., которые оставили свободу выбора следующим поколениям.

В немецкой правовой литературе мы встречаем мнение о том, что после того, как в Германии были построены наиболее важные структуры правового государства, вместе с развитием практики конституционного суда и административных судов в 1967 г. началась фаза планирования. Была найдена западная идея планирования, развитие

которой до настоящего времени сдерживается идеологическим оттенком связи планирования с тоталитаризмом. Планирование – это большой локомотив нашего времени. Планирование есть осознание

внастоящем надвигающегося очертания будущего»3.

1 Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука. 2006. С. 148.

2 Баренбойм П.Д. Конституционная экономика как система доказательств отсутствия интеллектуального превосходства государства над его гражданами и поправки к Конституции РФ // Законодательство и экономика. 2008. № 12. С. 24–29.

3 СловаJosephH.Keiserцит.поStolleisM.EntwiklungsstufenderVerwaltungsrechtwissenschaft / In Grundlagen des Vervaltungsrechts. Hrsg. von Wolfgang Hoffmann-Ri- em; Eberhard Schmidt-Aßmann;Andreas Voßkuhle. Bnd. 1. München: Verlag C.H. Beck, 2006. С. 114.

37

Представляется, что планирование в качестве основы общественного строя, противопоставляемое рыночным отношениям, ушло в прошлое.

Планирование в контексте управления. Рассматривая планиро-

вание в контексте управления, начнем с «тупиковой ветви» научной дискуссии, о которой, тем не менее, следует упомянуть. В советской литературе некоторые ученые, высказываясь о сущности планирования, выносили его за пределы управления. Планирование наряду с управлением считали частью иного, более общего, по мнению некоторых авторов, понятия – руководства. Например, С.Е. Каменицер

всвоей книге «Основы управления промышленным производством» писал, что планирование наряду с управлением и организацией производстваитрудапредставляетсобойчастьхозяйственногоруководства1.В.В.Лаптевписал,чтопланированиенарядусуправлением,контролем и нормативным регулированием хозяйственной деятельности является правовой формой руководства хозяйством2. Позиция этих авторов была подвергнута критике их современниками3 и не имеет продолжения в современной литературе. Точка зрения, что планирование находится в рамках управления, стала преобладающей, и ученыесошлисьвомнении,чтопланированиеиуправлениесоотносятся как часть и целое4.

Действительно, управление практически невозможно без планирования. «Отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо

вподобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютно непредсказуемостью их последствий»5.

Остается выяснить, какое место занимает планирование в сфере управления, для того, чтобы опереться на эти выводы и построить фундамент научной разработки вопроса о том, каким должен быть

1 Каменицер С.Е. Основы управления промышленным производством. М.:

Мысль, 1971. С. 5–7.

2 Лаптев В.В. Предмет и система хозяйственного права. М.: Юрид. лит., 1969.

С. 8–10.

3 Кравцов А.К. План и право: (правовой аспект планирования социалистического государственного производства). Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1976. С. 35.

4 Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства: (Государствен- но-правовой аспект). М.: Юрид. лит., 1980. С. 30.

5 Атаманчук Г.В. Государственное управление: (организационно-функциональ- ные вопросы): учеб. пособие. М.: Омега-Л, 2000. С. 49.

38

современный механизм правового регулирования государственного планирования. Ученые-правоведы сорок лет назад сетовали на то, что «понятийный аппарат теории управления еще в достаточной степени не сложился»1, но эта проблема сохраняется и по сей день, и, прежде чем, говорить о правовой стороне вопроса возникает необходимость уточнить, какие положения, категории и подходы управленческой науки будут положены в основу выводов о правовых аспектах управления.

По поводу места планирования в сфере управления велись и ведутся, пожалуй, самые жаркие научные дискуссии. В качестве общего замечания к современной научной дискуссии отметим, что исследователи чаще всего уклоняются от четкого определения места планирования в системе координат управленческой и правовой науки.Авторыопределенийневысказываютпредельночеткойпозиции по поводу того, к какой из категорий относится планирование: к функциям, методам, элементам или к иным категориям управления.

Вактуальной административно-правовой литературе пишут о возможности «смешения разных категорий» и о «допустимости перевода метода в функции субъекта государственного управления и обратно»2. Отсутствие единства мнений по поводу места планирования в управлении присуще не только отечественной науке, но и зарубежной. В современных зарубежных статьях прямо отмечается аналогичная неопределенность3. О планировании говорят как об инструменте управления, как о компоненте управления или ставят знак равенства между, например, стратегическим планированием и управлением. Об этом же свидетельствует анализ докладов ученых из разных государств на международных конференциях4.

Всовременнойлитературепоуправлениюсодержатсяразнообразные чаще всего туманные или даже противоречивые определения.

«Планирование – это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и вклю-

1 Бахрах Д.Н. Административные методы управления // Правовые вопросы управления: ученые записки № 299. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1973. С. 8.

2 Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 278.

3 Ugboro I.O. Strategic Planning As an Effective Tool of Strategic Management in Public Sector Organizations: Evidence From Public Transit Organizations.Vol. 43(1) Administration & Society, 2011. С. 87–123, at 89.

4 7th Transatlantic Dialogue on Strategic Management of Public Organizations: вебсайт. Режим доступа: www.7tad.org.

39

чающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, что на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов»1.

«Планирование есть установление экономического будущего посредством построения активного образа, модели желаемого и намечаемогобудущегосостоянияэкономикиприодновременномустановлении путей, способов, средств и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий»2.

«Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления – приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения»3.

Некоторые авторы относят планирование к «исходным элементам управления». «В государственной системе управления можно выделитьтриосновныхэлемента,призванныевсовокупностиобеспечить непрерывность системы управления, ее эффективность: плановопрогнозная деятельность; организационная структура управления; механизмуправления,т.е.рычагивоздействиянаповедениеобъектов управления, обеспечивающие движение к установленным целям»4.

В советской научной литературе аналогичным образом планирование относилось то к функциям, то к формам, то к методам управления5, то к элементам более общей, универсальной функции уп-

1 Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учеб. пособие / Е.А. Черныш и др. М.: Приор, 2000. С. 36.

2 Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2009. С. 176.

3 Стратегическое планирование / под ред. Э.А. Уткина. М.: Тандем, 1998. С. 17.

4 Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие. М.: Омега-Л, 2009. С. 45.

5 Бахрах Д.Н. Административные методы управления // Правовые вопросы управления: ученые записки № 299. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1973. С. 8.

40