Механизм правового регулирования планирование

Подчинение целей бюджета общеэкономической цели – поддержанию стабильности – в законодательстве отражает уже проверенные временем достижения экономической науки, в которой уже давно высказана мысль о трех наиболее значительных финансовополитических целевых сферах: перераспределении, распределении и стабилизации1. Изменение значения и функций государственных бюджетов, связанное с выполнением требования общеэкономического равновесия, в соответствии с которым ответственность государства теперь значительно превосходит экономически нейтральное удовлетворение потребностей. Закон о бюджете квалифицируется как основной акт государственной власти, содержащий индикаторы экономической политики2.

Понятие стабилизации и цели стабильности рассматриваются в экономической науке следующим образом: «Понятие стабильности связано с понятием экономического равновесия. Экономическое развитие должно протекать равномерно. Важным свойством экономического равновесия считается совместимость экономических планов всех экономических субъектов. Если оно выполняется, то ни один из экономических субъектов не должен менять своих планов. Равновесие считается стабильным, если после нарушения снова достигаются прежние показатели равновесия»3.

П.М. Годме, рассматривая эволюцию бюджетного законодательства во Франции, указывал на то, что с 1959 г. во Франции не предписываетсяравенстворесурсовизатрат,важнотолькоучитыватьэкономическое и финансовое равновесие. Последнее не рассматривается как самоцель. Это лишь элемент всей системы финансовых проблем. Французский автор подчеркивает, что речь идет об экономическом и финансовом равновесии, тем самым акцент сделан на связь финансовой и экономической политики. Он пишет: «Финансовое равновесие (равенство затрат и ресурсов) не должно рассматриваться вне связи с экономическим равновесием, элементы которого многочисленны (производство, потребление, сбережения, импорт, экспорт)»4. Со-

1 Брюмменхофф Д. Теория государственных финансов / пер. 7 нем. изд.; под общ. ред.: А.Л. Кудрина, В.Д. Дзгоева. М.: Пионер-пресс, 2002. С. 326.

2 Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 70.

3 Брюмменхофф Д. Теория государственных финансов / пер. 7 нем. изд.; под общ. ред.: А.Л. Кудрина, В.Д. Дзгоева. М.: Пионер-пресс, 2002. С. 326.

4 Годме П.М. Финансовое право / пер. Р.О. Халфиной. М.: Прогресс, 1978.

С. 205.

121

ветские ученые финансисты в 20-х гг. высказывались о финансовом равновесии, как о величайшей ценности, заслуживающей всяческого внимания и «заботливого ухода». Равновесие финансовой системы представлялось, как самодавлеющая ценность, имеющая все права на то, чтобы признать за ней самостоятельную значимость. В то же время, «имеющее самостоятельное значение финансовое равновесие несамостоятельно в своем происхождении и в своем бытии. Оно является финансовым выражением общеэкономического равновесия. Если нет равновесия в экономической системе, то не может быть истинного финансового равновесия. Финансы лишь зеркало экономики. Это зеркало может быть кривым»1.

Мы бы слишком упрощенно представили суть проблемы, если бы не указали на критику социальной направленности финансов государства. Вот одна из наиболее интересных, по нашему мнению, альтернативных точек зрения. С.В. Королев2 в своей диссертации пишет, что одним из «тяжелых недугов финансовой науки вообще и финансового права, в частности», является молчаливая аксиома о том, что функция правительства заключается в максимизации социального благосостояния. Он приводит ряд мнений ученых, которые свидетельствуют о том, что вообще не существует реальных методов для максимизации общественного благосостояния. Кроме того, каждый выполняет свою социальную функцию исключительно в личных целях – социальная полезность деятельности профессиональных политиков всегда является побочным эффектом реализации ими своих личных целей. Публичные потребности финансового хозяйства, по мнению С.В. Королева играют второстепенную роль или вообще не играютникакойроли,когдаподугрозойоказалосьбудущееправящей партии. Опираясь на исследованный материал, С.В. Королев выдвигает идею существования в Конституции финансового государства как политической реальности и как «административного механизма публичных финансов». Финансовое государство обеспечивает реализацию принципов как правового, так и социального государства. Среди положений, защищенных С.В. Королевым, следующее: «Финансовое государство как данность, как политико-экономическая система направлено на максимизацию выгоды транснациональной олигархии. В этом смысле именно финансовое государство опреде-

1БоголеповМ.И.Финансовоеравновесие//Финансыинародноехозяйство.1928.

№44(104). С. 6–8.

2 Королев С.В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма: дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 49–52.

122

ляет фактическую конституцию, т.е. действительную жизнь в рамках общества и государства. Вместе с тем в рамках дихтономии «правовое государство – социальное государство», финансовое государство занимает промежуточное положение. Предлагается юридизировать это понятие в следующей формулировке: финансовое государство – это совокупность учреждений, а также механизм сдержек и противовесов между потребностями правового государства и запросами социального государства»1.

Нельзя не признать крайне интересной точку зрения С.В. Королева и многое здесь заслуживает признания, вместе с тем даже если социальная цель финансового планирования может рассматриваться как некая фикция – она, безусловно, необходима. Вывод о том, что финансовое государство, обеспечивая баланс между потребностями правового государства и запросами социального, может рассматриваться как еще одно воплощение общеэкономической цели стабилизации, которой должны служить государственные финансы и государственное финансовое планирование. Развитие идеи финансового государства как самодостаточного механизма без подчинения его социальному государству нам представляется тупиковой ветвью.

***

По нашему мнению, что в современных условиях российская финансово-правовая наука должна обратить внимание не только на аккумулирование, распределение и перераспределение в рамках финансовой деятельности государства, но и на функцию стабилизации. Российское законодательство должно отразить связь бюджета с экономикой. Необходимо установить в законодательстве, что бюджет направлен, в том числе, на поддержание стабильности экономической системы, в противном случае бюджет оторван от экономики в целом.

Значение целеполагания для государственного планирования в финансовой сфере аналогично целеполаганию для государственного планирования трудно переоценить. Думается, что социальная цель государственногофинансовогопланированиядолжнарассматриваться не только как обеспечение социальной функции государства, но и как обеспечение всех функций социального государства.

1 Королев С.В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализ-

ма: дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 13–14.

123

Сквозь призму социальной цели должны оцениваться как сами финансово-плановые акты, так и действия соответствующих органов в рамках финансовых планов (например, использование бюджетных средств).

Необходимо юридически подчинить цель государственного планирования в финансовой сфере общим экономическим целям, а именно целям поддержания общеэкономического равновесия и стабилизации экономики.

124

Глава 4. НОРМЫ ПРАВА КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

§11. Роль рамочного закона в механизме правового регулирования государственного планирования

Общиеподходыкправовомурегулированиюгосударственногопланирования должны быть закреплены в специальном законе о планировании, который должен занять центральное место в механизме правового регулирования государственного планирования. Прежде чем перейти к исследованию правовой природы непосредственно плановых актов, нам представляется необходимым рассмотреть «рамочное» законодательствоогосударственномпланировании:предполагаемыйк принятию в России рамочный закон и зарубежное законодательство.

Проблема воплощения регулирования государственного планированиявзаконодательныхактахбылаподнятаещевсоветскийпериод. Ученые и практики сетовали на то, что «процесс народнохозяйствен- ногопланирования(вширокомсмысле–отразработкииутверждения планов до их исполнения) остается одной из наименее упорядоченных в правовом аспекте сфер социалистического хозяйствования»1. Внимание к разработке и внедрению научной организации планирования усилилось в условиях хозяйственной (экономической) реформы 1965 г. Новая система планирования и экономического стимулирования, основанная на совершенствовании централизованного управления при формировании экономических методов хозяйствования потребовала и нового подхода к методике и организации процесса разработки планов. В это время был поставлен вопрос о принятии закона (или технологии) разработки планов с тем, чтобы освободить этот процесс от «волюнтаризма власти»2.

В советской научной литературе неоднократно высказывалось мнение о необходимости разработки специального закона о планировании3. В монографии ведущего исследователя правовых

1 Теоретические проблемы хозяйственного права / Ин-тут гос-ва и права АН

СССР; под ред. В.В. Лаптева. М.: Наука, 1975. С. 167.

2 Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 107.

3 Иоффе О.С. План и договор в социалистическом хозяйстве. М.: Юрид. лит., 1971. С. 29; Систематизация хозяйственного законодательства / Л.В. Бричко, О.С. Иоффе, Н.И. Клейн, К.Е. Колибаб, и др.; отв. ред.: С.Н. Братусь. М.: Юрид. лит., 1971. С. 187.

125

вопросов планирования профессора А.Ф. Ноздрачева мы можем прочитать: «В постановлении Совета Министров СССР от 30 декабря 1977 г. указывается на необходимость рассмотрения вопроса о разработке законодательного акта об основах государственного планирования. Принятие законодательного акта об основах государственного планирования вызывается несколькими причинами: общим состоянием законодательства о планировании; требованием единства в правовом регулировании плановых отношений; необходимостью правового регулирования не только текущих, но и перспективных проблем, связанных с дальнейшим совершенствованием хозяйственного механизма. Заслуживает внимания и то обстоятельство, что в европейских социалистических странах приняты законодательные акты о государственном планировании, регулирующие общие вопросы планирования»1. В некоторых публикациях вопрос ставился не просто о принятии закона о планировании, а о кодификации законодательства о планировании – принятии кодификационного акта2.

Всодержаниеединогозаконаопланированиипредлагалосьвключать различные вопросы. Одни авторы предлагали включить в закон систему, структуру планов и основные принципы их формирования3. Другие – основные задачи, принципы, формы, систему и правовое положениепланирующихорганов,порядокразработки,утверждения и доведения планов до исполнителей, порядок изменения и установления дополнительных заданий, контроль за выполнением, последс-

твия нарушения порядка планирования4.

В советский период единый закон о планировании так и не был принят. Принимались только методические указания Госплана СССР,

которые функционировали до 1990 г. 5 Проблема принятия единого закона о планировании вновь зазву-

чала в научных работах и периодики последнего времени.

1 Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М.: Экономика, 1982. С. 39.

2 Ноздрачев А., Самощенко И. Актуальные вопросы законодательства о планировании // Плановое хозяйство. 1977. № 12. С. 23.

3 Иванов Г. Правовое регулирование экономического и социального планирования // Плановое хозяйство. 1977. № 12. С. 26–36.

4 Ноздрачев А., Самощенко И. Указ. соч. С. 23.

5 Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 156.

126

«Единый процесс планирования в условиях рыночной экономики объективно предполагает разработку и принятие единого правового акта, определяющего последовательность этапов планирования, их взаимосвязь и взаимообусловленность, сроки, порядок разработки и принятия плановых актов, определение их обязанности по отношению к тем или иным субъектам и т.д.1 Положение о необходимости принятия закона о планировании было вынесено на защиту в докторской диссертации А.С. Матненко: «Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего:

–понятиеиформыпланирования,видыииерархиюплановыхактов;

–единые подходы к определению цикличности планирования;

–принципы планирования;

–систему субъектов плановой деятельности, их основные права

иобязанности;

–основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов»2.

Автор настоящей работы присоединяется к современным ученым, работающим в разных отраслях права, которые пишут о необходимости принятия закона о планировании. Единый законодательный акт о планировании действительно необходим в современной правовой системе России. В настоящее время в законодательстве нет системного правового регулирования вопросов государственного планирования3. Правовое пространство социально-экономического планирования в России в начале 1990-х гг. было сужено до одного единственного закона – Федерального закона от 20 июля 1995 г.

№115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах со- циально-экономического развития Российской Федерации»4. Этот законодательный акт, отражавший политические веяния начала 90-х гг. прошлого века, уже устарел. Дальнейшее совершенствование Феде-

1 Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2006. С. 221.

2 Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Омск, 2009. С. 16.

3 В тексте мы включаем в понятие «государственное планирование» планирование в рамках местного самоуправления в тех случаях, когда нет существенных особенностей для местного уровня.

4 Собрание законодательства РФ. 24.07.1995. № 30. Ст. 2871.

127

рального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» уже нецелесообразно и это отмечается в современной литературе: «С учетом изменившихся условий со стороны различных слоев нашего общества неоднократно выдвигались предложения о внесении изменений в Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Был разработан и даже прошел через обе палаты Федерального Собрания законопроект «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах соци- ально-экономического развития Российской Федерации», который был задуман как замена Закону от 20 июля 1995 г. Этого по разным причинам не случилось, законопроект не дошел до окончательного утверждения. Но надо признать, что сегодня, исходя из новых условий, данная версия закона также нуждалась бы в серьезных модернизациях и добавлениях»1.

Большинство ученых сходятся во мнении, что действующий в настоящее время Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-эконо- мического развития Российской Федерации» уже не отвечает требованиям времени: «Давно назрела необходимость определить новую роль не только стратегиям социально-экономического развития, но и таким документам, как прогнозы социально-экономического развития, целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти, собственно основные направления деятельности правительства. Все понимают, что действующий ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» 1995 г. давно морально устарел и нужен новый базовый акт в данной сфере»2.

Дальнейшее «латание» закона № 115-ФЗ, по мнению автора настоящей работы, не имеет смысла. Несколько заступая за рамки объекта нашего исследования, отметим, что поменять пришлось бы даже название, поскольку, строго говоря, речь должна идти не только о государственном, но и о муниципальном планировании. В настоящее время муниципальное планирование никак не связано с иными уровнями планирования. В 2003 г. нормы, регулирующие отношения

1 Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Экономика, 2008. С. 162.

2 Российская бизнес-газета. 2010. № 751.

128

по планированию, появились в законодательстве о местном самоуправлении. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»1 немаловниманияуделеноисоциально-экономичес- кому планированию на уровне муниципалитета, и территориальному планированию.

На сегодня существует фрагментарная законодательная база территориальногопланирования:нормы,регулирующиевопросытерриториального планирования, разбросаны по разным законодательным актам о дорожной деятельности, градостроении, организации олимпийских игр, государственном регулировании организации и проведения азартных игр и т.д.

Несмотря на то, что вопрос о новом поколении планирования – стратегическом планировании – уже давно обсуждается в прессе, следует согласиться с теми, кто сетует, что в России практически нет нормативных актов системного характера в области стратегического планирования. В качестве единственного нормативно-правового акта, посвященного новому поколению планирования – стратегическому планированию, называют только один утвержденный документ по стратегическому планированию – Указ президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», который имеет статус «Для служебного пользования». Документ разработан под эгидой Совета безопасности РФ и определяет основы стратегического планирования в увязке с задачами обеспечения национальной безопасности РФ. Указ, регламентируя широкий круг вопросов стратегического и территориального планирования, вводит такие новые понятия, как стратегии (концепции) развития федеральных округов. В остальном указ определяет взаимосвязи между различными типами и видами документов стратегического планирования2.

Нам представляется необходимым принятие специального закона о государственном планировании, который должен отражать все особенности метода планирования и составляющие его управляющего воздействия на общественные отношения. Рамочный закон о планировании должен содержать положения о горизонте отсечения государственного планирования, о целеполагании, о механизме со-

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 Дмитриев М. (президент Центра стратегических разработок) В ожидании перспектив. Долгосрочное планирование и управление территориальным развитием в России все еще в зачаточном состоянии. // Российская бизнес-газета. 2009. № 727.

129

гласования интересов. Возможно, в законопроекте следует учесть объективно необходимую свободу (дискрецию) в принятии плановых решений.

В Министерстве экономического развития и торговли и в Министерстве регионального развития был подготовлен законопроект «О государственном стратегическом планировании в РФ». На VIII Всероссийском форуме по стратегическому планированию, который состоялся в октябре 2009 г. было заявлено, что законопроект готов к представлению на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации1.

Документ представляет собой рамочный закон. Среди общих понятий, определяемых проектом федерального закона, есть понятие государственного стратегического планирования. В первоначальном варианте законопроекта определение государственного стратегического планирования звучало следующим образом: «Государственное стратегическое планирование (процесс государственного стратегического планирования) – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономическо- го развития Российской Федерации, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности». В тексте законопроекта, который внесен в Государственную Думу, определение государственного стратегического планирования претерпело некоторые изменения: «Государственное стратегическое планирование

– регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с участием профессиональных союзов и объединений работодателей, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, про- граммно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования, направленная на решение задач устойчи-

1 Министерство регионального развития: веб-сайт. Режим доступа: http://www. minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=1444 (дата обращения: 12.07.2013).

130