Механизм правового регулирования планирование

Е.В. КУДРЯШОВА

Современный механизм правового регулирования государственного планирования

Мо с к в а

2013

УДК 347.73 ББК 67.402 К 88

Рецензенты:

Шохин Сергей Олегович, Аудитор Счетной палаты РФ, д.ю.н., профессор, Заслуженный юрист РФ

Янушка Анна Стасисовна, генеральный директор ООО “А.С. Групп”, к.ю.н.

Кудряшова, Е.В.

К 88 Современный механизм правового регулирования государственного планирования : Монография / Е.В. Кудряшова – М: БИБЛИО-ГЛОБУС, 2013. – 272 с.

ISBN 978-5-906454-10-2

В данной работе мы, с одной стороны, обобщили наш опыт применения ме-

УДК 347.73 ББК 67.402

Глава 4. НОРМЫ ПРАВА КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

§11. Роль рамочного закона в механизме правового регулирования государственного планирования. . . . . . . . . . . . .125

§12. Правовая природа плановых актов в контексте механизма правового регулирования государственного планирования. .138

§13. Правовая природа финансово-плановых актов в контексте механизма правового регулирования государственного планирования в финансовой сфере. . . . . . . . . . . .153

Глава 6. РОЛЬ ПРАВОВОЙ НАУКИ В ФОРМИРОВАНИИ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ . . . . . . . . . . . . . . 223

§18. Юридическая наука как составляющаясоциального регулирования государственного планирования. . . . . . 223

§19. Государственное планирование как институт

административного права. . . . . . . . . . . . . . . .229

§20. Институт финансово-бюджетного планирования

всистеме отрасли финансового права и в системе науки финансового права. . . . . . . . . . . . . . . . . . .240

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. . . . . . . . . . . . . . 255

4

ВВЕДЕНИЕ

Планирование – это неотъемлемое явление общественной жизни, присущее человеческому обществу на всех этапах его существования. Некоторые ученые даже связывают выделение человека из животногомираснавыкамипопланированиюсвоейдеятельности,т.е.с подчинением своих поступков не генетически заданным рефлексам, а сознательно выбранному варианту хозяйственных работ. «Подобно тому, как люди сотни тысяч лет разговаривали, не зная грамматики, они долгое время планировали и до сих пор в большинстве случаев планируют свою деятельность, не задумываясь о правилах разработки планов1. «Неизбежность планирования доказана вековой практикой экономических отношений. Человек со своими особенностями, интересами присутствует во всех структурных элементах системы управления и хозяйствования, прежде всего, через планирование социальной составляющей его жизнедеятельности»2.

Во введении представляется уместным сделать несколько упоминаний по терминологии исследования и ряд замечаний методологического характера.

В Конституции СССР 1977 г., а также в советских Конституциях, предшествовавших ей, органы местного самоуправления были частью общей системы государственных органов, поэтому в науке и практике использовался только термин «государственное планирование». Согласно статье 12 действующей Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовому регулированию местного самоуправления посвящена глава 8 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление» (ст. 130–133). В силу положений действующей Конституции и международных обязательств России3, местное самоуправление

1 Амосов А.И. Социально-экономическая эволюция России. М.: Наука, 2004. С. 79.

2 Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 12.

3 Речь идет о Международной хартии местного самоуправления // Российская юстиция. 1996. № 9. С. 2–5.

5

не является частью государственного управления. Соответственно, можно говорить о государственном и муниципальном планировании. Вместе государственное и муниципальное планирование могут называться публичным планированием.

Вмонографии мы сузим объект исследования до государственногопланированиявосновномпопричинеудобстваизложения,атакже из-за того, что мы опираемся на многочисленные источники советского периода, где речь идет о государственном планировании. Кроме того, в современной системе правовой науки исследования вопросов местного самоуправления в основном тяготеют к отрасли конституционного и муниципального права или выделяются в отдельную отрасль муниципального права. Настоящая работа написана на основе научных положений двух отраслей правовой науки – административногоифинансовогоправа.Хотямыврядеслучаевиспользуемпубликации и выводы конституционного и муниципального права, а также других отраслей, мы не беремся совместить в одном научном труде три отрасли права.

Муниципальное планирование мы оставляем за рамками исследования. Только в некоторых случаях мы будем обращаться к планированию на уровне местного самоуправления. В то же время многие выводы, сделанные нами, справедливы для муниципального уровня планирования, в частности, относятся к сфере муниципальных финансов, которые обычно относятся также к финансовому праву.

Внастоящей работе использован текст законопроекта «О государственном стратегическом планировании»1, подготовленный совместно Министерством регионального развития и Министерством экономического развития и торговли РФ в 2009 г. («первоначальный текст законопроекта»), а также текст законопроекта № 143912-6 «О государственномстратегическомпланировании»2,внесенноговГосударственную Думу Федерального Собрания в 2012 г. и прошедшего первое чтение. Название законопроекта – еще одна причина, почему работа касается только государственного планирования. Тексты доступны только в сети «Интернет» по указанным ссылкам.

Вмонографии употребляются термины «государственное планированиевсферефинансов»,«государственноепланированиевоблас-

1 Министерство регионального развития: веб-сайт. Режим доступа: http://www. minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=1444 (дата обращения: 12.07.2013).

2 Государственная Дума: веб-сайт. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/ %28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=143912-6&02 (дата обращения: 12.07.2013).

6

тифинансов»,«государственноефинансовоепланирование»ианалогичные термины как равнозначные с целью простоты изложения. Во избежание загромождения изложения не принимаются во внимание потенциальные терминологические нюансы и дискуссии.

АвторвыражаетблагодарностьГерманскойслужбеакадемических обменов (DAAD) и Университету Мартина-Лютера Халле-Виттен-

берга (Martin-Luther University Halle-Wittenberg) (лично профессо-

ру, доктору Кристиану Тетье (Christian Tietje) и профессору, доктору Карстену Новроту (Karsten Nowrot) за поддержку и помощь в сборе материалов на немецком языке.

7

Глава 1. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК ЧАСТЬ СОЦИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§1. Категория «механизм правового регулирования»

внастоящем исследовании

Вкачестве стержневой конструкции нашего исследования мы избрали правовую категорию механизма правового регулирования, разработанную в советской, а затем в российской теории права.

Механизмправовогорегулирования–однаизключевыхкатегорий теории права, характеризующих правовое регулирование в динамике. «Целостное представление о механизме правового регулирования складывается на основе идеи движения, закономерностей функционирования права»1.

Современные ученые-теоретики относят механизм правового регулирования к числу так называемых интегративных категорий, значение которых на настоящее время сильно возросло: «В последнее десятилетие, в период бурных демократических процессов появилось достаточно большое количество работ разного уровня, в которых делается попытка посмотреть на категориальный аппарат с точки зрения динамических тенденций в праве. Если ранее в юридической литературе обсуждалось несколько категорий, которые могли бы претендовать на роль интегративных (например, «механизм правового регулирования», «правовая система»), то в современной ситуации таких категорий появляется несколько больше, и к ним можно отнести, например, такие понятия, как «действие права», «правовая жизнь». Основное отличие этих категорий от предыдущих в том, что

вних сделана попытка сместить акценты при отражении правовой действительности»2.

«Механизмправовогорегулирования»какправоваякатегорияимеет сложную структуру и разворачивается в «функциональный ряд»

споследовательно расположенными в нем правовыми категориями второго порядка: правовые принципы – правотворчество – правовые

1 ВасильевА.М.Правовыекатегории.Методологическиеаспектыразработкисистемы категорий теории права. М.: Юрид. лит., 1976. С. 215.

2 Брызгалов А.И. О некоторых теоретико-методологических проблемах юридической науки на современном этапе // Государство и право. 2004. № 4. С. 20.

8

нормы – юридические факты – правоотношения – субъективное право – юридическая обязанность – индивидуальные акты реализации прав и обязанностей – правопорядок1.

Категория «механизм правового регулирования» появилась в советской юридической науке в середине XX в. благодаря ученому правоведу С.С. Алексееву.

До С.С. Алексеева о понятии механизма правового регулирования писал Н.Г. Александров2. В трудах Л.С. Явича были рассуждения о средствах правового воздействия3. Однако полную и последовательную научную разработку этого понятия предложил именно С.С. Алексеев в своей монографии «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве»4.

Он пишет о следующих особенностях правового регулирования, которое:

–осуществляется при помощи общеобязательных норм в конечном счете всегда исходящих от государства;

–опирается на возможность использования принудительной силы государства;

–«связано с действием определенного механизма, охватывающего всю совокупность юридических средств. Юридические нормы, индивидуальные государственные веления, правоотношения и, наконец, акты психологического отношения к праву тех или иных лиц, – все это характеризует единый, согласованно функционирующий механизм правового регулирования. В этом смысле недостаточно сказать, что право – известная система юридических норм (хотя само по себе приведенное положение является совершенно правильным). Определенную систему, точнее механизм, образуют все юридические средства, при помощи которых осуществляется правовое регулирование»5.

С.С. Алексеев предлагал под механизмом правового регулирования понимать взятую в единстве всю совокупность юридических

1 Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М.: Юрид. лит., 1976. С. 214.

2 Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М.: Госюриздат, 1961. С. 183–213.

3 Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат, 1961. С. 107.

4 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966.

5 Там же. С. 7.

9

средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения»1. При этом, согласно его концепции, сам механизм имеет два аспекта: обеспечение эффективного правового воздействия и объединение отдельных средств влияния в единое целое. А эффективность правового воздействия определяется как целесообразность и результативность правовых мероприятий.

Согласно научной концепции С.С. Алексеева, правовое регулирование состоит из трех основных стадий:

1.Регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании.

2.Действие юридических норм, в результате которого возникают или изменяются правоотношения.

3.Реализация субъективных юридических прав и обязанностей, при которой правовое регулирование достигает своих целей.

Перечисленным трем стадиям процесса правового регулирования соответствуют три основных элемента (звена, части) его механизма:

1) юридические нормы как основа правового регулирования, где

ввиде абстракций закрепляются границы свободы поведения субъектов;

2)правовыеотношения,возникающиеприналичииопределенных жизненных обстоятельств (юридических фактов), переводящие абстрактнуювозможностьи/илинеобходимостьвплоскостьконкретных юридически значимых отношений существующих субъектов – носителей прав и обязанностей;

3) акты реализации прав и обязанностей, в соответствии с которыми возникает заранее запрограммированный общественно полезный либо нейтральный по отношению к общественному благу результат2.

Идея о наличии в структуре механизма правового регулирования как минимум указанных трех элементов (звеньев) нашла своих последователей и сторонников3. Однако некоторые ученые, изучавшие механизмправовогорегулирования,расширилиэтукатегорию,вклю-

1 Там же. С. 29.

2 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 34; Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий права. М.: Юрид. лит., 1976. С. 364–365.

3 Теория государства и права: курс лекций / под ред.: Н.И. Матузова, А.В. Маль-

ко. М.: Юристъ, 1997. С. 627.

10