Контрольные вопросы

1. Что такое концепция безопасности фирмы?

2. Перечислите основные принципы обеспечения безопасности фирмы.

3. Охарактеризуйте внешние угрозы безопасности фирмы.

4. Назовите внутренние угрозы безопасности негосударственных объектов экономики.

5. В чем различие между упреждающим и реагирующим' подходами к обеспечению безопасности фирмы?

Литература

1. Абрамов В.С. Коммерческая безопасность предприятия (Теория и практика). М., 1998.

2. Барсуков В.С., Марущенко В.В., Шигин В.А. Интегральная безопасность. М., 1994.

3.ДрагаА. Комплексное обеспечение безопасности фирмы. М., 1996.

4. Концептуальные основы безопасности организации//Безопасность. 1994. № 5.

5. Мак-Мак В.П. Служба безопасности предприятия. М.: ИД "Мир^;> безопасности", 1999.

6. Шаваее А.Г. Криминологическая безопасность негосударственных^: объектов экономики. М.: Инфра-М, 1995.

7. Ярочкин В.И. Система безопасности фирмы. М.: ОСЬ-89, 1997.

Тема 12 коррупция и

БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ

рэкет

Коррупция как экономическая категория

Масштабное явление, пронизавшее весь государственный аппарат, — коррупция в разнообразных ее проявлениях. Она получила в России такое распространение, что стала проблемой национальной безопасности страны.

Результаты масштабных опросов населения показывают, что более 60% россиян относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасность России, свыше 70% граждан согласны с утверждением о том, что Россию можно отнести к числу '" коррумпированных государств. По экспертным оценкам, суммарные потери от коррупции в нашей стране составляют от 10 до 20 млрд. долл. в год.

Понятие "коррупция" в переводе с латыни означает подкуп, взятку. В широком смысле коррупция — это прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей.

В узком смысле под коррупцией обычно понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение, из которого извлекает выгоду какая-либо другая сторона (например, фирма, получающая государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны.

Характерные признаки ситуации:

• принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы;

• партнеры действуют по обоюдному согласию;

• обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества;

• все участники сделки стараются скрыть свои действия.

17*

259

Типична ситуация, когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (к примеру, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса), создает для этого искусственные незаконные преграды, чем понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация соответствует традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки.

По данным Европейского банка реконструкции и развития, в России доля национальных компаний, вовлеченных в коррупцию, составляет около 30%, они расходуют на взятки около 4% своей прибыли.

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика — следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Она всегда увеличивается, когда страна находится в стадии реформ. Россия переживает сейчас не просто период реформирования, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития общества, в том числе — негативным.

Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двусторонняя. С одной стороны, проблемы реформирования общества усугубляют коррупцию, а их решение является необходимым фактором уменьшения коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы, ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.

В целом в наше время наиболее характерными и распространенными формами проявления коррупции являются взяточничество, подкуп государственных и общественно-политических деятелей, чиновничества, незаконный протекционизм и др. Благоприятной почвой для коррупции служат огосударствление общественной жизни, бюрократизация общества и государства, чрезмерная централизация управления, процветание теневой экономики, отказ от реальной демократии и т.д. Особенно широкие масштабы коррупция приобретает обычно в кризисных ситуациях, в периоды разложения социально-политических ре-жимов, падения общественных нравов.

260

• Коррупционные действия являются уголовно наказуемым

деянием. Они могут квалифицироваться рядом статей Уголовного кодекса.

• Статья 174. Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, т.е. совершение финансовых операций и других сделок с денежными средствами или иным имуществом, приобретенными заведомо незаконным путем, а равно использование указанных средств или иного имущества для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.

• Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями, т.е. использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или

организаций либо охраняемых законом интересов общества или

государства.

• Статья 290. Получение взятки, т.е. получение должностным лицом

лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг,

иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им ЛИЦ.

• Статья 292. Служебный подлог, т.е. внесение должностным лицом,

а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание.

Следует отметить, что ряд распространенных действий явно коррупционного характера не отражен действующим Уголовным кодексом. Это, к примеру:

• участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли;

• использование служебного положения для "перекачки" государственных средств в коммерческие структуры с целью получения личной выгоды с задействованием для этого подставных лиц и родственников;

• предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли;

• предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды.

Государственная коррупция существует постольку, поскольку у чиновника есть возможность распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами за счет принятия (или непринятия) тех или иных решений. К таким ресурсам относятся: бюджетные

261

средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п.

Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами. Если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если незаконен — то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Экономисты из МГУ подсчитали, что совокупные издержки, связанные с барьерами, повышают цену товаров на рынке (взятки чиновникам) примерно на 10%. В среднем каждая российская семья вынуждена дополнительно выкладывать на это от 500 до 550 руб. ежемесячно.

Государственный служащий обязан принимать решения в пределах своей компетенции, исходя из целей, установленных правом (Конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых морально-этическими и культурными нормами.

Коррупция начинается там, где эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма условная.

Совершенно очевидно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на общество. Уже сформулированы основные последствия воздействия коррупции на различные стороны жизни.

1. Экономические последствия:

• растут масштабы теневой экономики, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие, государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств;

• нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку

часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки.

Это приводит к снижению эффективности рынка и дискредитации идей рыночной конкуренции;

• затрудняется появление эффективных частных собственников. Это в первую очередь связано с нарушениями в ходе

приватизации, что также снижает эффективность рынка;

• неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кре-

262

дитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны;

растут цены за счет коррупционных "накладных расходов", в итоге страдает потребитель;

теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов;

расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях), что ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом. Социальные последствия:

отвлекаются колоссальные средства, предназначенные на общественное развитие. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы;

растет имущественное неравенство — богатство меньшинства на фоне бедности подавляющего большинства населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев общества; дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан как перед преступностью, так и перед лицом власти;

коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Она сращивается с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и приобретения возможности для отмывания денег;

увеличивается социальная напряженность в обществе, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

3. Политические последствия: происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок;

263

• снижается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества, что ставит под угрозу любые благие начинания власти;

• падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции;

• профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии, возникает угроза разложения демократических институтов;

• увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

Для современной России существенно важно понять корни нынешней коррупции.

Наиболее характерной чертой командно-административной системы являлся колоссальный дефицит. Он имелся на всех стадиях экономической жизни (производство, распределение, обмен и потребление). Коррупция может в этих условиях развиваться потому, что государственные служащие, перераспределяющие материальные блага, могут это делать в пользу конкретных предприятий или в личных интересах.

При старом режиме личный интерес мог выражаться в деньгах, но наиболее часто в товарах и услугах. Режим сегодняшней России резко отличается от порядков в СССР. Из сферы коррумпированных отношений было изъято личное потребление. Деньги, а не бартер привилегий стали главной движущей силой, при этом возможность получения максимальных доходов стала целью коррумпированных отношений. Основным источником дохода стали нецелевое использование государственного бюджета (субсидированные кредиты, налоговые освобождения, субсидированный импорт), экспортные квоты и приватизация.

Из-за значительной разницы между внутренними и международными ценами на сырую нефть, природный газ, металлы и другие природные ресурсы участие в экспорте этих продуктов давало огромные доходы людям, имеющим нужные связи, — служащим добывающих предприятий и коррумпированным бюрократам.

Вокруг этих источников доходов сформировались влиятельные лобби-группы. Они служат интересам крупнейших финансово-промышленных группировок в сфере кланово-бюрократических структур и систем государственного контроля.

На уровень коррупции существенное влияние оказывает морально-психологическая атмосфера в обществе. Большинство чиновников рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или

не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.

Наиболее распространенным мотивом коррупции является компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивают:

• ощущение личной нестабильности и нестабильности общества;

• низкая заработная плата, не соответствующая квалификации работника и ответственности работы;

• несправедливость при продвижении по службе;

• некомпетентность начальства.

Бороться с этим можно, соответствующим образом меняя систему государственной службы.

Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, — двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику.

С другой стороны, коррупция является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.

Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное в пользование коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.

Например, в прежней системе существовал особый вид ценных бумаг — документы, снабженные разными визами, резолюциями и "уголками" с грифами от Политбюро до сельсовета. Они допускали неформализованную конвертацию властного капита-

265

ла в экономический. Эта практика сохранялась во всех ветвях и уровнях власти и с огромным трудом изживается сейчас.

Подобные эффекты вызываются также одновременным существованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально — в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь. Исключения были, но считались неприемлемыми, и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя было легально за деньги получить легальную власть.

Нормальная демократия допускает преобразование экономического капитала во властный (например, через механизм выборов), но в своих развитых формах препятствует конвертации властного капитала в экономический.

Специфика переходного периода — смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.

Коррупция в международных организациях существует в силу наличия общих условий для ее возникновения:

• в них также распределяются ресурсы (например, помощь страна участницам или клиентам этих организаций);

• их распределяют чиновники, не являющиеся собственника-ми этих ресурсов.

Кроме того, бюрократия в международных организациях находится под менее жестким контролем, чем в национальных организациях, которые контролируются национальными силовыми и общественными структурами.

Все это влечет за собой коррупцию, которая к тому же в силу специфики работы международных организаций находится в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок.

Коррупция — интернациональное явление, она в той или иной мере имеется во всех странах мира. Перечень самых коррумпированных и некоррумпированных стран, а также рейтинг коррупции в странах "большой восьмерки", расположенных по мере убывания, приведены в табл. 10.

Коррупция в международном экономическом сотрудничестве проявляется при создании предприятий с участием иностранного капитала, при реализации инвестиционных проектов и привати-

266

зации государственной собственности, при решении проблем раздела продукции и в других формах. От этого вида коррупции не защищена ни одна страна.

Табл и ца 10

Самые некоррумпированные страны	Самые коррумпированные страны	Рейтинг коррупции в странах "большой восьмерки"
Дания	Камерун	Россия
Финляндия	Нигерия	Италия
Новая Зеландия	Индонезия	Япония
Швеция	Азербайджан	Франция
Канада	Узбекистан	США
Исландия	Гондурас	Германия
Сингапур	Танзания	Великобритания
Нидерланды	Югославия	Канада
Норвегия	Парагвай
Швейцария	Кения

Источник: Коммерсант-ВЛАСТЬ. 2000. № 11. С. 29.

В России сложилась странная ситуация. С одной стороны, многие иностранные бизнесмены справедливо сетуют на коррупцию чиновников, препятствующую нормальному экономическому сотрудничеству. Среди бизнесменов, имеющих дело с Россией и другими странами СНГ, более 70% опрошенных убеждены в том, что коррупция входит в число главных препятствий для развития нормального предпринимательства в России.

С другой стороны, многие представители иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Более того, налоговое законодательство многих стран поощряет такое поведение. Исключением служат законы США, напрямую запрещающие своим бизнесменам использование взяток на территории других стран. Без боязни впасть в преувеличение можно утверждать, что иностранный бизнес в России вносит свой весомый вклад в рост коррупции в нашей стране.

Вывоз незаконных доходов за границу уменьшает риск коррупционных сделок и тем самым подстегивает коррупцию. От этого страдают многие страны. Известно немало случаев, когда лидеры развивающихся стран прятали в иностранных банках полученные в результате коррупционных действий доходы, исчисляющиеся миллиардами долларов.

267

В России вывоз капиталов из страны давно стал проблемой экономики и финансовой системы. Существенную часть этого потока составляют незаконно полученные доходы, в том числе от коррупционных сделок. Русло для этого потока расчищается отсутствием двусторонних и многосторонних соглашений с участием нашей страны об аресте счетов, о выдаче преступников и т.п.

Бывший советник президента США по национальной безопасности 3. Бжезинский полагает, что порядка 65% из 120 млрд. долл., которые Россия получила от западных стран, преимущественно из Германии и международных кредитных организаций, вернулись на секретные счета на Западе.

В целом росту и неуязвимости коррупции способствует разбалансированность финансово-кредитной системы, высокая степень монополизации при относительно свободной системе ценообразования, инфляция, неразвитость и несовершенство системы налогообложения, аферы с ценными бумагами, неурегулированность вопросов собственности, неудовлетворительный контроль за законностью прохождения капиталов и т.п.

Особенности российской коррупции

При рассмотрении масштабной и многогранной проблемы российской коррупции специалисты различают два принципиально различных ее вида: верхушечную и низовую.

Верхушечная включает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Низовая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).

Верхушечная (или государственная) коррупция существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную и общественную жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначение, обязано осуществлять это вмешательство эффективно и в достаточном, но не чрезмерном объеме. Коррупция это сигнал, указывающий на неоправданные и неэффективные действия государства, дающие возможность не- честным чиновникам извлекать прибыль, пользуясь своим служебным положением.

268

Бюрократия занимает в России особое положение. Количество

правительственного административного персонала сегодня уже превышает число бюрократов в СССР. По зарубежным данным, минимум 70% российских чиновников берут взятки. Бюрократы обладают огромной свободой действий при решении вопроса о предоставлении или отказе в разрешении заняться деятельностью, которая приносит колоссальные доходы. Другими словами, они контролируют доступ к привилегиям, возможность стать богатым, что самого себе является ценным товаром.

В российской экономике в последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы и формы деятельности, к чему с большим трудом приспосабливались государственные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Уже определены основные сферы, в которых широко распространилась верхушечная или государственная коррупция.

1. Приватизация государственной собственности. Приватизация везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. На уровне государственной политики существует тенденция сокрытия настоящего масштаба перераспределения национального богатства. Даже официальные оценки размера приватизируемого имущества сильно разнятся. Согласно официальным данным конца 1992 г., общественная собственность оценивалась примерно в 3 трлн. руб., однако эта сумма была не полной, она не включала, к примеру, стоимость земли, леса, полезных ископаемых (включая нефть и газ) и собственность вооруженных сил.

При приватизации еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений содержали нарушения норм действующего законодательства. К примеру, практиковалось включение чиновников в число акционеров. Наиболее распространенные нарушения при приватизации — присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности были привлечены занятые приватизацией чиновники.

К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценка приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.

2. Распределение бюджетных средств. По экспертным оценкам, взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределению бюджетных

269

средств. Этому благоприятствует несовершенная налоговая система, по которой деньги, собираемые в регионах, попадают в федеральный бюджет, а затем возвращаются в регион в виде трансфертов. Питательной средой для коррупции является не-реальный и нереализуемый бюджет, который позволяет чиновникам решать, кому и сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому позже. По причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Широкое распространение эти махинации получили на региональном уровне.

3. Государственные заказы и закупки. Это наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции. Ущерб от коррупции здесь весьма значительный и его оценка производилась чаще всего в различных странах мира. По мнению экспертов, потери от коррупции в этой сфере превышают 30% всех бюджетных затрат по этим статьям.

4. Предоставление эксклюзивных прав и льгот. Коррупция здесь осуществляется в сфере экспорта и импорта, налогов, лицензирования и т.п.

К этой же категории следует отнести такие экономические льготы, как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий, бюджетные преференции, реализуемые через "бюджет развития".

5. Банковская сфера. Коррупционные действия здесь осуществлялись в условиях фактически ненормативной приватизации существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для них источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие корни. Сотрудничество чиновников с коммерческими банками постоянно совершенствовалось и перешло от традиционных конвертов с наличностью к выделению льготных кредитов, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и другим, более утонченным формам благодарности.

6. Покупка голосов избирателей во время выборов. Большинство специалистов также относят ее к "верхушечной" коррупции, так как здесь есть все характерные признаки коррупции, хотя коррупционером может быть и не должностное лицо. Избиратель обладает по Конституции РФ ресурсом, который называется "властные полномочия". Эти полномочия он делегирует избира-

270

емым лицам посредством специфического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Очевидно, что в политике возможны и другие виды коррупционных действий.

7. Коррупция в негосударственных организациях. Она основана на том, что работник коммерческой или общественной организации имеет возможность распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Хотя эти ресурсы и не являются государственной собственностью, сотрудник обязан следовать уставным задачам своей организации. Если он этого не делает, появляется возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу другой стороны, получающей от этого свои выгоды. Характерный пример — кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых — изъять деньги и исчезнуть.

Исключительно опасно для общества проникновение коррупции в силовые, прежде всего правоохранительные, структуры, сращивание коррумпированных элементов государственного аппарата с экономической преступностью. Как ни печально, для современной России это стало повседневным явлением. Назовем основные сферы их совместной деятельности:

• создаются "комплексные бригады", зарабатывающие деньги на развале уголовных дел;

• за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства;

• работники правоохранительных органов поступают на работу ("по совместительству") в коммерческие структуры. Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты выступают посредниками между преступниками и судьями-коррупционерами.

Основная борьба с коррупцией, как правило, ведется на низовом уровне. А в средних и высших эшелонах власти коррупционеры действуют порой безнаказанно, прикрываясь своей должностью либо депутатским иммунитетом.

271

В соответствии с законодательством РФ депутаты парламента и другие выборные лица пользуются иммунитетом от уголовного преследования. Таким образом, во многих случаях расследование прекращалось, так как подследственные участвовали в выборах и выигрывали их. Исключение составляют лишь отдельные случаи.

Из-за ненормального порядка предъявления обвинений также практически невозможно возбудить уголовное дело в отношении судьи. Многочисленные проблемы стоят на пути предъявления обвинения и другим государственным служащим, в том числе и руководящим работникам государственных предприятий.

Например, до 1996 г., за весь период приватизации, ни один служащий предприятий со смешанным капиталом не был привлечен к ответственности за взяточничество.

Среди тех, кому необязательно отчитываться за свою деятельность, находятся менеджеры и руководящие работники банковской системы, где огромная часть собственности принадлежит государству -

Двусмысленность и неясность административных правил делают коррупцию труднодоказуемой, тем более что взятки теперь превратились из простой передачи денег в более сложные операции, как, например, предоставление благоприятных условий для приватизации и владение акциями.

Поиск "кормушки" показал себя намного более доходным и привлекательным делом, чем производственная деятельность. Основной причиной этой ситуации является масштаб перераспределяемого национального богатства и характер приватизационного процесса. Россия является страной огромного потенциала и неисчислимых ресурсов. Распределение этого огромного богатства в условиях правовой неопределенности и позволило так разрастись коррупции.

Бизнесмены, которые знакомы с тем, как решаются вопросы "наверху", считают наиболее эффективным путем решения своих проблем поиск подходов к "нужным людям" во власти. Многие предприниматели считают, что невозможно отделить незаконный бизнес от законного или что все бизнес-операции содержат в себе определенную степень незаконности. В таких условиях взятка, которая дает желаемое разрешение проблемы, воспринимается как норма, а помощь в получении необходимой лицензии, государственного заказа или должности в государственном предприятии считается чем-то вроде моральной обязанности.

272

Действительно, во многих случаях трудно определить, на какой основе происходит определенный экономический процесс — на законной, незаконной или даже "полузаконной". Такая неточная законность вместе с "телефонным правом" дает политикам, бюрократам и судьям необыкновенную свободу оценивать самостоятельно, что хорошо, а что плохо. Очевидные факты явной коррупции становятся законно недоказуемыми. Их количество огромно.

Теперь обратимся к низовой коррупции. Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает большой ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы, она же служит приемлемой платой за возможность совершения мелких нарушений законов и инструкций.

К примеру, в Москве взятка в связи с избавлением от санкций .,:-,. за управление автомобилем в нетрезвом состоянии составляет от 100 до 300 долл. С1ПА в зависимости от марки автомобиля.

Как известно, взаимодействие власти с гражданином возникает в двух случаях.

Во-первых, когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции способствует:

• сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

• незнание гражданами своих прав на получение услуг и, обязанностей чиновников на их предоставление;

• сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;

• усложненность бюрократических процедур; • монополия ведомств на предоставление услуг;

• структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и принимать властные решения, и оказывать услуги.

Во-вторых, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функции, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушения действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств, а также не

кватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.

Никаких других законов, кроме законов административного права, при этих действиях чиновник не нарушает. Это следует понимать как то, что взятка в этом пространстве чаще всего выступает как официальная оплата дополнительных услуг.

Например, введение администрацией района лицензирования отдельных видов деятельности за определенную официальную плату будет только административным нарушением, но никак не взяткой по уголовному законодательству. Или, например, введение администрацией города или района необходимости при получении лицензии на розничную торговлю сдачи платных экзаменов по курсу "Розничная торговля".

Или, например, установление платы за выдачу и оформление каких-либо документов, в несколько раз превышающей затраты на эту операцию, причем администрацией цена устанавливается самостоятельно, без утверждения комитетом по ценам и антимонопольным комитетом, поскольку в данном случае администрация в оказании этой услуги выступает как исключительный монополист.

Широко известен прием, когда под предлогом ремонта трассы киоски, расположенные на одной стороне улицы, заставляют переоформлять и переставлять на другую сторону улицы, взимая, естественно, за это дополнительную плату.

Проверками в России занимаются примерно 20 различных инстанций. Любая административная структура, будь-то санэпидемнадзор, пожнадзор, электросети, водоканалнадзор, газнадзор, ГИБДД, милиция, нотариат, БТИ, органы государственного здравоохранения, органы статистики, государственного страхования, архитектуры, земельного комитета, органы коммунального хозяйства и многие другие бюрократические структуры, широко пользуется приемами бюрократического рэкета.

К низовой коррупции вплотную примыкает бюрократичен- кий рэкет. Эти явления имеют одинаковую природу и отличаются лишь тем, что если коррупционер получает вознаграждение за услуги по взаимному согласию с предпринимателем, то чиновник-рэкетир вымогает взятку у бизнесмена помимо его воли.

Широкомасштабные опросы представителей малого бизнеса предпринимателей показывают реальную картину бюрократического давления на предпринимателей. В табл. 11 приведены ответы на вопрос; "Как часто к вам приходят контролеры?".

274

Т а б л ица 11

-, —————————————————— . ———————————————————————————————— 1 ——————————————————————— И.ЗДИГ11.Г ——— 1 ———————————————————————— • ——————————————————————— 1"~ ——— . . Как часто к вам приходят контролеры?
	Доля опрошенных, %
	нес-	Раз в	раз в	раз в	реже	не
	колько	месяц	квартал	год		помнят
	раз в
•	месяц				,.,	'
Пожарные	3	7	37	30	20	3
СЭС	4	16	20	26	30	: 4
Регистрационная палата	1	1	3	20	63	,12
Лицензионная палата	2	2	7	25	55	9
Архитектурное управление	1	1	4	10	70	, 14
Налоговая инспекция	14	8	28	30	16	4
Милиция	14	11	16	16	36	'7
Таможня	2	2	3	5	69	19
Пенсионный фонд	2	4	15	28	44	7
Рэкет • : ',„ ^ '	3	34	9	1	35	18

Шточник: Аргументы и факты; 2001. 12. С. 3.

Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ. ;-

По подсчетам экспертов общественной организации "Технологии — XXI век", мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 млн. долл. В месяц! В год это оборачивается суммой в 6 млрд. долл.

Предварительный анализ показывает, что 10% всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. При

этом на начальном этапе (регистрация предприятия и т.н.) расходы существенно выше. "Вход в бизнес" требует разрешений примерно 50 чиновников. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых

покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные' па взятки деньги закладываются в цепу товаров и услуг.

Добавим к этому слабоизученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций (пример — предоставление коммерческими банками кредитов за взятки), которая также снижает эффективность экономий.

Низовая коррупция в России проникает во все сферы жизни, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, государство считает необходимым тревожить гражданина.

Уже определены основные сферы низовой коррупции:

1. Жилищно-коммуналъная сфера, Как показывают опросы населения, она воспринимается им как самая коррумпированная. Казалось бы, появление рынка жилья должно привести к уменьшению коррупции в этой сфере, однако этого до сих пор не произошло.

2. Правоохранительные органы. Они, по мнению населения, находятся на втором месте. В последнее время среди лиц, привлеченных к ответственности за коррупцию, четверть составляют работники правоохранительных органов. Основной вклад в этот результат вносят работники ГИБДД. Помимо дорожных поборов граждане часто вступают в коррупционные отношения с правоохранительными органами при прописке, выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и т.п.

3. Налоги и таможенные сборы. Наиболее "перспективная" сфера для низовой коррупции. Опросы многострадальных российских "челноков" показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал бы взятку таможеннику.

4. Призыв на военную службу. По предварительным подсчетам, более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.

Помимо этого, широкое поле деятельности для коррупционеров открывают:

• сбор штрафов и иных платежей с населения различными ведомствами;

• выдача разрешений и лицензий на занятие различными видами деятельности;

• разрешение на строительство и выделение земельных участков;

• контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого страдает мелкий бизнес в России.

Эксперты британского журнала "Экономист" считают, что с

бюрократами лучше всего бороться их же оружием. Например, одна

западная компания попросила навязчивого инспектора указать в

письменной форме, какие именно сведения ему нужны и зачем.

Больше его там не видели. Другая фирма пошла еще дальше. Она,

требует, чтобы каждый приходящий без приглашения посетитель из госорганизации заранее представлял официальное письмо: опыт показывает, что чиновнику легче использовать в своих целях служебное удостоверение, чем письмо на Бланке учреждения.

В соответствии с проведенным неофициальным опросом ряда московских предпринимателей удалось выяснить "тарифы" на некоторые услуги, являющиеся в общем-то прямыми должностными обязанностями чиновников (см. табл. 12).

		Т а б л и ц а		12
Виды услуг			Сумма взятки
Свидетельство о регистрации в обход правил Постановка вне очереди на установку телефона Разрешение на открытие АЗС Разрешение на строительство жилого дома в центре города Разрешение па постройку торгового комплекса			От 200 долл. От 2,5 тыс. руб. От 20000 долл. "Откат" 10% квартир От 10 000 долл.

Источник: Экономика и жизнь. 2000. № 16. С. 1.

К общим проблемам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, переживающих переходный период от централизованной к рыночной экономике:

1. Трудности преодоления наследства тоталитарного периода. Имеется в виду медленный отход от закрытости и непод-контрольности власти, которые, безусловно, создавали питательную среду для коррупции.

2. Экономический упадок и политическая нестабильность. Обнищание населения, неспособность государства обеспечить своим служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими традициями блата как одной из форм низовой коррупции.

3. Неэффективность институтов власти. Речь идет прежде всего об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. Причем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратится аппаратом на собственное сохранение. В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений.

277

276

4. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Спад социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающий начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, — все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупции не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.

К типично российским условиям, способствующим бурному развитию коррупции, относится несовершенство судебно-правовой системы современной России.

Слабость судебной системы — одна из основных проблем переходного периода. В СССР суды, работавшие под нажимом партийных органов, нередко были ширмой в делах, связанных с коррупцией. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, не заполненная до сих пор.

В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.

Отсутствие административной юстиции не позволяет разгружать уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией. Фактически административная юстиция подменялась раньше партийным прессингом, имевшим различные формы, в том числе институциализированные в виде комитетов партийного контроля.

Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной — укорененной при советском режиме системой партийного произвола. Слабое исполнение законов и иных норм, отсутствие культуры и традиции использования права гражданами приводят к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление "низовой" коррупции.

Правоохранительные органы до сих пор привычно ориентируются на защиту исключительно "интересов государства" и "общенародной собственности". Защита прав и интересов граждан, в том числе частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в

278

сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников. Итак, современная российская коррупция распространяется не горизонтали и вертикали, стремится к захвату новых сфер, влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский и невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставится целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается .в, проблему, угрожающую национальной безопасности страны.

Основы антикоррупционной политики

Криминогенная обстановка в России, распространенность коррупции требуют безотлагательного создания и развития единого антимафиозного и антикоррупционного механизма в системе национальной безопасности страны, способного решать сложнейшие задачи борьбы с организованной преступностью.

Составной частью государственной политики должна стать политика антикоррупционная. Практически это означает, что необходимо безотлагательно разработать и запустить антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции. Разработка и реализация такой программы должны базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений; на ясных и продуктивных принципах.

Ранее российское руководство предприняло ряд попыток борьбы с коррупцией директивными методами, однако реального успеха они не принесли.

В мае 1997 г. Президент Б. Ельцин развернул свою шестую по счету антикоррупционную кампанию. На этот раз Указ № требует, чтобы высшие правительственные чиновники (но члены Государственной Думы) ежегодно подавали декларации о своих доходах и собственности налоговым инспекторам и в отделы кадров.

Этот указ дает каждому массу времени, чтобы осуществить трансферт своих ценностей за рубеж или родственникам. Б. Березовский является мультимиллиардером (журнал "Форбс" поставил его с учетом его собственности, оцениваемой в 3 млрд. долл. на 193-е место в мире), однако продекларировал сумму в 39 тыс. долл. Ряд институциональных решений был принят для уменьшения коррупции в правоохранительных органах. Сейчас управления собственной безопасности имеют Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции. По данным Прокуратуры РФ, наиболее эффективна служба внутренней безопасности МВД, силами которой раскрывается 60% должностных преступлений внутри системы. Кроме того, была принята Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг., но она практически не выполнялась.

Ситуация стала несколько меняться в 1997 г. Начат переход к открытости конкурсов на государственные заказы, укрепляется бюджетная дисциплина. Приняты законы, которые должны способствовать сужению плацдарма коррупции. Это федеральные законы: "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г., "О судебных приставах" от 21 июля 1997г., "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципальной собственности" от 21 июля 1997 г. "О несостоятельности (банкротстве)" от 8 ноября 1998 г.

Однако эти тенденции пока слабы, и есть опасность того, что первые попытки окажутся последними.

Разработку и реализацию системы антикоррупционных мер тормозит ряд препятствий:

• коррупционная деятельность может быть инкриминирована достаточно высокопоставленным чиновникам;

• существует большой слой коррумпированных чиновников, не заинтересованных в изменении существующего положения вещей;

• у властных структур сохранились старые стереотипы мышления и упрощенные подходы к решению задач борьбы с коррупцией.

Выработка антикоррупционного механизма предполагает выделение наиболее криминогенных сфер экономики и жизнедеятельности и разработку адекватных организационных и правовых межведомственных решений. К таким сферам в первую очередь относятся налогообложение, банковские операции, внешнеэкономическая деятельность, процесс приватизации, воинская служба.

280

Основными участниками и партнерами в борьбе с коррупцией следует считать властные структуры, институты гражданского общества, общество в целом.

Антикоррупционная политика должна включать меры, направленные на решение следующих задач:

• осуществление борьбы с коррупцией на всех уровнях власти;

• уменьшение выгод, а также сужение поля условий и возможностей для коррупционной деятельности;

• повышение вероятности выявления коррупционных действий и наказания за причиненный ими вред;

• воздействие влияния на мотивы коррупционного поведения;

• создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.

Борьба с коррупцией — многоплановый процесс, для ее осуществления необходим целый комплекс мер в различных сферах жизни общества.

Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности, следующие меры:

• разграничение функций и повышение компетенции чиновников;

• уменьшение сферы действия личного усмотрения служащего;

• ужесточение регламента взаимодействия чиновников и граждан;

• ужесточение контроля над государственными служащими.

В числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы можно назвать коррумпированность правоохранительных органов, а также недостаточную квалификацию кадров, занимающихся борьбой с коррупцией. Совершенствование их работы — одна из первоочередных задач. Для ее решении необходимо:

• повышение заработной платы работников системы правоохранительных структур, в том числе налоговых и таможенных;

• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение современных информационных технологий;

• кадровое обновление правоохранительных органов за счет

сокращения численности других силовых структур. Сюда же примыкает проблема укрепления независимых контрольных структур.

281

Как известно, самый независимый орган в нашей стране — Федеральное Собрание. Действующая Конституция ограничивает его контрольные функции. Однако их можно вводить законодательным путем, но только при одном условии — жестокая процедурная регламентация при осуществлении контроля. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции.

Счетная палата — уникальный орган в системе властных институтов России. Он практически не зависит от Президента и исполнительной власти, поскольку имеет самостоятельное финансирование. По оценкам экспертов, уже сейчас его работа приносит казне примерно в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование. Следует существенно расширить полномочия Счетной палаты. В частности, можно ввести должность специального контролера за распределением государственных заказов и их конкурсностью. Победить коррупцию можно только с привлечением всех существующих институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в этом.