!Экзамен зачет 25-26 год / 2
.docxавторы отмечают, что «иная личная заинтересованность может выражаться
в стремлении извлечь выгоду нематериального характера� Такое стремление
может быть обусловлено карьеризмом, протекционизмом, семейственностью,
желанием приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу
и т� п� Если
же деяние совершено из
других побуждений, например ввиду
ложно понимаемых служебных интересов, оно не
образует состава рассма
-
триваемого преступления»
5
�
Субъект правонарушения в
специальной литературе определяется как
лицо, чьи непосредственные действия (бездействие) стали причиной нега
-
тивных последствий в
виде вреда
6
� Как известно, субъект может быть общим
и специальным� В
сформулированном нами составе коррупционного проступ
-
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
16 октября 2009 г� No
19 «О
судебной
практике по
делам о
злоупотреблении должностными полномочиями и
о превышении
должностных полномочий» // Бюллетень Верховного Суда РФ� 2009� No 12�
2
Соктоева
Е. И.
Уголовная ответственность за
невыплату заработной платы, пенсий,
стипендий, пособий и
иных выплат (по
материалам судебной и
прокурорской практики
Уральского, Сибирского и
Дальневосточного федеральных округов)� Дис� ... канд� юрид�
наук�
М�, 2005� С� 78�
3
См�:
Варанкина
Ю.
С.
Корыстная и
иная личная заинтересованность как мотив
преступной невыплаты заработной платы // Российский следователь� 2008� No 7� С� 11�
4
См�
: Уголовное право России
� Часть особенная: учебник / отв�
ред
� Л� Л� Кругли
-
ков�
М�, 2004� С� 682�
5
Уголовное право Российской Федерации� Особенная часть: учебник (2-е
изд�, испр�
и доп�) / под ред�
Л�
В� Иногамовой-Хегай, А�
И� Рарога, А�
И� Чучаева�
М�, 2009� С� 201�
6
См�:
Калинин
В. М.
Комментарий законодательства о
возмещении вреда, причинен
-
ного жизни или здоровью военнослужащих�
М�: За
права военнослужащих, 2004� С� 112�
4 7
1 . 3 .
П о н я т и е , с о с т а в и в и д ы к о р р у п ц и о н н ы х п р а в о н а р у ш е н и й
ка
очевидно предусматривается специальный субъект — лицо, обладающее
публичным статусом�
Как мы уже отмечали выше, в
Федеральном законе «О
противодействии
коррупции» понятие коррупции сформулировано таким образом, что можно
сделать вывод о
наличии общего субъекта коррупционного правонарушения
(законодатель употребляет термин «физическое лицо»)� Действительно,
если рассматривать понятие коррупционного правонарушения как поня
-
тие коррупционной сделки, что является достаточно распространенным
в юридической литературе
1
, то субъектом противоправного поведения яв
-
ляется не
только коррупционер, но
и корруптер, т�
е� лицо, подкупающее
или склоняющее коррупционера к
совершению такого рода деяния� Вместе
с тем, как справедливо отмечают некоторые авторы, исходя из
содержания
Федерального закона «О
противодействии коррупции» можно сделать вывод,
что российский законодатель в
качестве основных субъектов коррупционных
правонарушений видит государственных и
муниципальных служащих
2
� Это
неслучайно, поскольку меры антикоррупционной направленности в
виде
конкретных обязанностей, ограничений и
запретов возможно использовать
в отношении не любого лица�
Учитывая, что предлагаемый нами общий состав коррупционного про
-
ступка является основанием для привлечения лица к
дисциплинарной от
-
ветственности, есть смысл в
узком подходе к
субъекту коррупционного
правонарушения как только к
лицу, использующему свой публичный статус
в целях личной заинтересованности, оставляя за
рамками состава вторую
сторону коррупционной сделки�
Однако мы полагаем, что субъектом коррупционного проступка должны
выступать не
только государственные и
муниципальные служащие� Выше мы
уже указывали, что международно-правовые нормы в
данной сфере исходят
из
более широкого понятия — «публичного лица»� Как справедливо отмеча
-
ется в
юридической литературе, «к
лицам, имеющим публичный статус, могут
быть отнесены депутаты, руководители и
должностные лица политических
партий и
другие лица, которые не
наделены полномочиями государствен
-
ных служащих, но
могут оказывать влияние на
деятельность должностных
лиц, обладающих организационно-распорядительными функциями, своим
авторитетом или своим общественно-политическим положением на
членов
политической партии, являющихся должностными лицами, т�
е� так называ
-
емые политические должностные лица»
3
�
Так, например, Модельный закон о
борьбе с
коррупцией, принятый
в Санкт-Петербурге на 13-м пленарном заседании Межпарламентской
1
См�:
Годунов
И. В.
Указ� соч� С� 335�
2
См�:
Редкоус
В. М.
Административно-правовое регулирование противодействия
коррупции в
государствах — участниках Содружества Независимых Государств // Ад
-
министративное и муниципальное право� 2010� No 5� С� 25�
3
Кудашкин А.
В., Козлов Т.
Л.
Еще раз о правовом понятии коррупции�
С� 5�
4 8
Г л а в а
1 .
М е т о д о л о г и ч е с к и е о с н о в ы п р о т и в о д е й с т в и я к о р р у п ц и и ...
Ассамблеи государств — участников СНГ, содержит развернутый перечень
субъектов правонарушений, связанных с
коррупцией (ст� 3)� Согласно дан
-
ному документу, за
коррупционные правонарушения на
основании Закона
несут ответственность государственные должностные лица, судьи, а
также
приравненные к ним иные лица�
К государственным должностным лицам приравниваются:
1)
депутаты парламента;
2)
лица, избранные в органы местного самоуправления;
3)
граждане, зарегистрированные в
установленном законом порядке
в качестве кандидатов в
президенты и
вице-президенты государства, в
депу
-
таты парламента государства, а
также в
члены выборных органов местного
самоуправления;
4)
служащие, постоянно или временно работающие в
органах местного
самоуправления, оплата труда которых производится из
средств государ-
ственного бюджета, внебюджетных фондов, создаваемых государственными
органами или органами местного самоуправления�
К
числу субъектов коррупционных правонарушений относятся также
физические и
юридические лица, противоправно предоставляющие имуще
-
ственные блага и
преимущества государственным должностным лицам или
лицам, приравненным к ним�
В данном случае следует согласиться с
А�
В�
Кудашкиным и
Т�
Л�
Козловым,
которые отмечают, что коррупции может быть подвержен любой человек, об-
ладающий дискреционной властью — властью над распределением каких-либо
не
принадлежащих ему ресурсов по
своему усмотрению (чиновник, депутат,
судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор,
врач, воинское должностное лицо и
т� д�), имеющий полномочия и
исполь
-
зующий их вопреки законным интересам общества и
государства в
своих
личных интересах или в интересах иных лиц
1
�
1.4.
Организационно-правовые факторы
, способствующие
проявлению коррупции в системе исполнительной власти
Коррупция, как и
всякое социальное явление, имеет свои корни и
свои
причины� В
первом параграфе исследования мы отмечали связь уровня кор
-
рупции со
стоимостью бюрократической процедуры: если бюрократическая
процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые
ресурсы, усилия и
т� п�), то становится востребованной коррупционная модель
социальных отношений
� В
то
же время совершенно очевидно, что только
сложность и
стоимость (в
различных смыслах) бюрократических процедур
не
может порождать коррупцию� В
обществе, где мздоимство является нормой,
а контроль и
ответственность отсутствуют, коррупционная модель поведения
1
См�:
Кудашкин А.
В., Козлов Т.
Л.
Еще раз о правовом понятии коррупции�
С� 5�
4 9
1 . 4 .
О р г а н и з а ц и о н н о - п р а в о в ы е ф а к т о р ы ...
может возникнуть даже там, где сложность законных бюрократических про
-
цедур не
так высока; однако даже при высокой сложности последних, много
-
численные причины (наличие жестких административных процедур, строгой
юридической ответственности и
т� п�) могут препятствовать коррупционным
проявлением�
В связи с
этим, учитывая, что целью данного исследования является вы
-
явление механизмов противодействия коррупции в
системе исполнительной
власти в
Российской Федерации на
всех ее уровнях, представляется абсо
-
лютно необходимым остановиться на
причинах (факторах), порождающих
коррупцию в
этой системе, чтобы определить возможные способы их если
не устранения, то минимизации�
В целом вопрос о
том, что порождает коррупцию и
во
властных структурах
и в обществе, является достаточно хорошо освещенным в
литературе� При этом
нельзя не
отметить, что специалисты применительно к
рассматриваемому
вопросу используют разную терминологию для обозначения детерминант
коррупции: «причины коррупции», «предпосылки коррупции», «факторы
коррупции»� Идет
ли в
данном случае речь о
явлениях одного порядка или
их все же следует различать?
Как нам представляется, верным все
же является второй подход� Пред
-
посылка
— это предварительное условие, исходный пункт чего-нибудь
1
�
Причины коррупции следует отличать от
их предпосылок, так как причи
-
ны порождают коррупцию непосредственно, в
то время как предпосылки
влекут появление коррупции через одно или несколько промежуточных
действий� Фактор (нем� Faktor от
лат� factor — «делающий, производящий»)
определяется как причина, движущая сила какого-либо процесса, явления,
определяющая его характер или отдельные его черты
2
� В
словаре Брокгауза
и Ефрона фактор определяется как: 1)
деятельная сила какого-либо явления;
2)
математический множитель, член алгебраического выражения; 3)
ко
-
миссионер; в
типографии: надсмотрщик за
работой, посредник по
поставке
материалов
3
� Таким образом, фактор также порождает какое-либо явление
(в
рассматриваемом нами случае — коррупцию), а
некоторые источники его
прямо отождествляют с причиной�
Представляется, однако, что применительно к
коррупции между при
-
чинами и
факторами не
следует ставить знак равенства� Здесь следует ис
-
пользовать опыт криминологической науки, которая оперирует категория
-
ми: «причины преступности» и
«факторы преступности»� При этом второе
традиционно рассматривается более широко, чем первое, так как ««фактор»
означает явление, представляющее криминологический интерес, имеющее
1
См�: Толковый словарь русского языка� В
4 т� / под ред�
Д�
Н� Ушакова�
М�, 1940�
Т� 3� С� 381�
2
См�: Большой энциклопедический словарь�
М�, 1998� С� 1263, 562�
3
См�: Малый энциклопедический словарь Брокгауза и
Ефрона� В
3 т� СПб�, 1902�
Т� 3� С� 346�
5 0
Г л а в а
1 .
М е т о д о л о г и ч е с к и е о с н о в ы п р о т и в о д е й с т в и я к о р р у п ц и и ...
определенное значение, влияющее на
ход и
результаты какого-то процесса»
1
�
При дальнейшем анализе какие-то «факторы, обладающие причинной связью
с преступностью, рассматриваются в
качестве ее причин, другие выступают
условиями, ей способствующими»
2
�
Таким образом, категории «факторы преступности» и
«причины преступ
-
ности» рассматриваются как общее и
частное (поскольку факторами преступ
-
ности могут выступать не
только ее причины, причины
же всегда являются
факторами)� Представляется, что такой
же подход применим и
к вопросам
возникновения коррупции� В
научных целях, разумеется, можно использовать
обе категории, приоритетность той или иной определяется целями, которые
стоят перед исследователем� Если имеется необходимость проанализировать
коррупционные явления как можно более детально, речь должна вестись
о причинах, их порождающих� Если
же ставится цель охватить как можно
более широкий круг явлений, порождающих коррупцию, предметом анализа
должны являться факторы коррупции�
Поскольку перед нами в
рамках данного исследования стоит задача сфор
-
мировать в
конечном счете механизмы противодействия коррупции в
системе
исполнительной власти, ее решение должно опираться на
выявление корруп
-
ционных факторов� Вместе с
тем предметом нашего анализа в
дальнейшем
будут и
факторы, и
причины коррупции, во-первых, в
силу того, что причины
всегда выступают одновременно факторами, во-вторых, в
силу того, что,
как уже отмечалось выше, многие исследователи вообще не
различают эти
явления и пишут и о факторах, и о причинах, и о предпосылках коррупции�
Приступая к
рассмотрению этого вопроса, прежде всего отметим, что
термины «коррупционные факторы», «коррупциогенные факторы» достаточно
активно используются в
современном отечественном законодательстве� Так,
ч� 2 ст� 1 Федерального закона «Об
антикоррупционной экспертизе норма
-
тивных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов»
3
опреде
-
ляет, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие
для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или
возможность необоснованного применения исключений из
общих правил,
а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и
(или)
обременительные требования к
гражданам и
организациям и
тем самым созда
-
ющие условия для проявления коррупции� Термин «коррупциогенный фактор»
используется и
в постановлении Правительства РФ «Об
антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных право
-
1
Криминология: учебник для вузов / под ред�
В�
Д� Малкова� 2-е
изд�, перераб�
и доп�
М�: Юстицинформ, 2006� С� 101�
2
Там же�
3
Федеральный закон от
17
июля 2009
г� No
172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» (принят ГД ФС
РФ 3 июля 2009 г�) // СЗ РФ� 2009� No 29� Ст� 3609�
5 1
1 . 4 .
О р г а н и з а ц и о н н о - п р а в о в ы е ф а к т о р ы ...
вых
актов»
1
, а
также в
ряде иных документов� В
то
же время в
федеральном
законодательстве применительно к
той
же антикоррупционной экспертизе
используется и
термин «коррупционный фактор»
2
� Как справедливо отмечает
О�
Г�
Дьяконова, «термины, несмотря на
схожесть, являются различными:
«коррупционный фактор» — источник, причина преступного использования
предоставленных полномочий, а
«коррупциогенность» — свойство пред
-
мета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в
себя один
или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии
при определенных обстоятельствах проявиться в
качестве коррупционных,
поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные
факторы», а
коррупциогенность можно определить как потенциальную воз
-
можность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия)»
3
�
Действительно, коррупциогенными могут быть нормы, но
не факторы� Тем
не
менее, поскольку Федеральный закон «Об
антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» и
сама
методика проведения этой экспертизы используют термин «коррупциогенные
факторы», далее в
работе применительно к
антикоррупционной экспертизе
будет использоваться именно этот термин�
В то
же время ставить знак равенства между коррупциогенными фактора
-
ми, содержащимися в
актах и
проектах актов, являющихся предметом анти
-
коррупционной экспертизы, и
факторами коррупции в
целом не
следует� Как
верно пишет В�
А�
Едлин, указанные «факторы довольно точно определяют
основные причины коррупции, связанные с
технической стороной исполнения
законов
� В
действительности коррупциогенных факторов намного больше»
4
�
1
Постановление Правительства РФ от
26 февраля 2010 г� No
96 «Об
антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» (вместе
с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов, Методикой проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов) //
СЗ РФ� 2010� No 10� Ст� 1084�
2
См�, напр�: Приказ Роспечати от
1 декабря 2010 г� No
582 «Об
утверждении порядка
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов
нормативных правовых актов Федерального агентства по
печати и
массовым коммуни
-
кациям» (зарегистрирован в
Минюсте РФ 31
декабря 2010
г� No
19502)
// Рос�
газ� 2011�
No
17; Приказ Росархива от
20 июля 2010 г� No
53 «Об
антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов Федерального
архивного агентства» (вместе с
Порядком проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов Федерального
архивного агентства) (зарегистрирован в
Минюсте РФ 10 августа 2010 г� No
18105)
//
Рос
� газ�
2010
� No
188; Приказ Росохранкультуры от
9 июня 2010 г�
No 95 «Об
утверждении
Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по
надзору за
соблюдением
законодательства в
области охраны культурного наследия» (зарегистрирован в
Минюсте
РФ 16 июля 2010 г� No 17868)
// Рос� газ� 2010� No 166; и др�
3
Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и
их проектов /
сост� Е�
Р� Россинская�
М�: Проспект, 2010� С� 38�
4
Едлин
В. А.
Комментарий к
Федеральному закону от
17 июля 2009 г� No
172-ФЗ
«Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов норма
-
тивных правовых актов» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс»� 2010�
5 2
Г л а в а
1 .
М е т о д о л о г и ч е с к и е о с н о в ы п р о т и в о д е й с т в и я к о р р у п ц и и ...
Поэтому, хотя далее мы еще вернемся к коррупциогенным факторам, пред
-
метом анализа в рамках настоящей главы будет иной круг факторов�
Как уже отмечалось выше, круг факторов (причин) коррупции, выделяемых
различными исследователями, достаточно широк� Так, к
общим и
основным
причинам коррупции Л�
Я� Драпкин и Я�
М� Злоченко относят:
•
отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и
под
-
законных актов;
•
существенные недостатки и
грубые ошибки в
проведении экономи
-
ческих и социальных реформ;
•
слабость, нерешительность, а
иногда и
полное политическое безволие
государственной власти;
•
кадровую, техническую и
оперативно-тактическую неподготовлен
-
ность правоохранительных органов к
противодействию организованной
преступности, в том числе и коррумпированным структурам всех уровней;
•
криминализацию значительной части политической элиты;
•
моральную деградацию определенных слоев общества;
•
минимальный риск разоблачения коррупционеров и
отсутствие жесткой
по отношению к ним репрессии;
•
привилегии на
распоряжение собственностью и
услугами, которые
находятся в руках бюрократов
1
�
По мнению О�
И�
Коротковой, основными причинами высокой корруп
-
ции является двусмысленные законы; незнание или непонимание законов
населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать
осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие вы
-
платы; зависимость стандартов и
принципов, лежащих в
основе работы бю
-
рократического аппарата, от
политики правящей элиты; профессиональная
некомпетентность бюрократии; кумовство и
политическое покровительство,
которые приводят к
формированию тайных соглашений, ослабляющих ме
-
ханизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в
системе исполни
-
тельной власти, т�
е� регулирование одной и
той
же деятельности различными
инстанциями; низкий уровень участия граждан в
контроле над государством;
низкий уровень заработной платы в
государственном секторе по
сравнению
с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость
граждан от
чиновников, монополия государства на
определенные услуги;
оторванность бюрократической элиты от
народа; экономическая нестабиль
-
ность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень
экономического развития (ВВП на
душу населения); неанглосаксонская
система права; религиозная традиция; культура страны в
целом
2
� В
� А
� Ед
-
лин
к таковым относит «нестабильность во
власти; отсутствие надлежащего
1
См�:
Драпкин
Л. Я., Злоченко
Я. М.
Коррупция в
сфере российской экономики:
криминалистические и
криминологические аспекты // Бизнес, менеджмент и
право�
2003� No 4� С� 73–74�
2
См�:
Короткова
О. И.
Борьба с коррупцией — одна из основных задач органов госу
-
дарственной власти // Безопасность бизнеса� 2009� No 3� С� 27–30�
5 3
1 . 4 .
О р г а н и з а ц и о н н о - п р а в о в ы е ф а к т о р ы ...
механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки
органов власти и
ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты
труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы «быстро и
без
бумажек», и
пр�»
1
� В� Г�
Клочков, применительно к
рассматриваемому вопро
-
су пишет: «основные причины разгула преступности и
коррупции находятся
в тесной взаимосвязи с
такими явлениями, как кризис и
несбалансированность
в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности
труда, рост безработицы, бюджетный дефицит� Такому криминогенному
состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые
органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение ис
-
полнительской дисциплины, подбор, расстановка и
воспитание кадров, не
-
совершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и
просчеты
в правоприменительной практике правоохранительных органов»
2
�
Схожие причины коррупции в
Российской Федерации отмечаются и
зару
-
бежными специалистами: низкий уровень заработной платы в
государственном
секторе по
сравнению с
частным сектором; государственное регулирование
экономики; зависимость граждан от
чиновников, монополия государства
на
определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от
народа;
экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность на
-
селения; низкий уровень экономического развития (ВВП на
душу населения);
религиозная традиция; культура страны в целом
3
�
Как видим, большинство исследователей называют причин (факторов)
коррупции достаточно много, относя к
ним чуть
ли не
все пороки аппарата
управления, да
и общества в
целом� При этом какой-либо систематизации
причин (факторов) коррупции обычно не
приводится� Научная ценность
таких исследований вряд
ли велика, да
и сами они по
своему качеству скорее
напоминают взгляды на
коррупцию обычного обывателя, чем серьезные на
-
учные исследования�
Показательно, что и
в опросах граждан в
качестве причин коррупции
называются примерно те же: жадность и
аморальность российских чиновни
-
ков и
бизнесменов — 70,1%; неэффективность государства, несовершенство
законов
— 63,1%; низкий уровень правовой культуры и
законопослушания
подавляющего большинства населения — 37,2%; широкое распространение
клановости и
семейственности в
среде российских чиновников — 33,9%;
правовая неграмотность самих чиновников — 13,7%
4
; низкий уровень борь
-
1
Едлин
В. А.
Комментарий к
Федеральному закону от
17 июля 2009 г� No
172-ФЗ
«Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов норма
-
тивных правовых актов» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс»� 2010�