!Экзамен зачет 25-26 год / 2

государ

-

ственной и

муниципальной службе Российской Федерации в

настоящее время,

на наш взгляд, можно разделить на пять основных групп:

•

антикоррупционные ограничения;

•

антикоррупционные запреты;

•

антикоррупционные требования к служебному поведению;

•

антикоррупционные обязанности;

•

антикоррупционные процедуры�

Последняя группа не

носит вполне самостоятельный характер, так как

антикоррупционные процедуры либо направлены на

обеспечение мер, отно

-

сящихся к

другим группам, либо представляют собой механизм реагирования

на

нарушение ограничений, запретов, требований к

служебному поведению

и обязанностей соответственно� Тем не

менее рассмотрение их как в

дополне

-

ние к

мерам, отнесенным к

иным группам, так и

в качестве самостоятельных

мер также необходимо�

Закрепление конкретных ограничений, запретов, служебных обязанностей

и требований к

служебному поведению государственных и

муниципальных

служащих имеет различные основания, хотя и

преследует в

конечном счете

одну цель — обеспечение служебных правоотношений�

Так, например, в

настоящее время на

большинство государственных слу

-

жащих распространяются ограничения, предусмотренные ст� 16 Федерального

закона «О

государственной гражданской службе Российской Федерации»� Не

-

допустимость существования служебных правоотношений при возникновении

данных ограничений обусловливается тем, что в

такой ситуации возникает

реальная угроза отклонения служебных правоотношений от

нормального

режима реализации� Основания этого различны� Так, ограничения, предусмо

-

тренные ст� 16 Федерального закона «О

государственной гражданской службе

Российской Федерации», могут быть подразделены на

следующие группы:

•

обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязан

-

ностей государственным служащим по

состоянию здоровья (п� 1, 4 ч� 1 ст� 16);

•

обусловленные невозможностью нормального исполнения своих

обязанностей государственным служащим в

силу отказа от

прохождения

определенных процедур (п� 3 ч� 1 ст� 16);

•

обусловленные утратой доверия к

государственному служащему в

силу

совершения им каких-либо противоправных деяний (п� 2, 8–10 ч� 1 ст� 16);

•

обусловленные возникновением (возможностью возникновения)

частного интереса (п� 5 ч� 1 ст� 16);

•

обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного

публичного интереса (п� 6, 7 ч� 1 ст� 16)�

8 5

3 . 1 .

Ф о р м и р о в а н и е с и с т е м ы м е р п о п р о т и в о д е й с т в и ю к о р р у п ц и и ...

Значительная часть ограничений, запретов и

обязанностей, направленных

на

обеспечение служебных правоотношений имеют антикоррупционную на

-

правленность� Так, из

указанных выше ограничений в

той или иной степени

на

противодействие коррупционным проявлениям на

государственной и

муници

-

пальной службе направлены предусмотренные п� 2, 5, 8–10 ч� 1 ст� 16 Федераль

-

ного закона «О

государственной гражданской службе Российской Федерации»

1

�

Антикоррупционную направленность в

той или иной степени также

имеют многие запреты, предусмотренные в

отношении государственных

и муниципальных служащих (например, осуществлять предпринимательскую

деятельность; приобретать в

случаях, установленных федеральным законом,

ценные бумаги, по

которым может быть получен доход; быть поверенным

или представителем по

делам третьих лиц в

государственном органе, в

ко

-

тором он замещает должность государственной службы; получать в

связи

с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от

физических

и юридических лиц и

др�)� Закрепленные законом запреты — важное ад

-

министративно-правовое средство противодействия коррупции в

системе

государственной и

муниципальной службы, поскольку эта сфера является

весьма криминогенной, а

запреты должны исключать возникновение «кон

-

фликта интересов»

2

� К

сожалению, по

мнению А�

В�

Кудашкина, соблюдение

чиновниками запретов и

ограничений и

контроль в

этих вопросах в

настоящее

время носят эпизодический несистемный характер

3

�

Аналогичный вывод можно заключить и

в отношении таких требований

к служебному поведению, как не

совершать действия, связанные с

влиянием

каких-либо личных, имущественных (финансовых) и

иных интересов, пре

-

пятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

не

допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации

или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила

публичных выступлений и предоставления служебной информации�

Что

же касается антикоррупционных обязанностей государственных

и муниципальных служащих, то в

настоящее время, как представляется, все

они закреплены Федеральным законом «О

противодействии коррупции»

(хотя ранее некоторые из

них в

несколько ином виде фигурировали и

в от

-

дельных законах о

государственной и

муниципальной службе)� Данный закон

закрепляет четыре таких обязанности:

•

обязанность предоставления сведений о

доходах и

обязательствах

имущественного характера;

1

См�:

Чаннов

С. Е.

Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение /

под ред�

В�

В� Володина�

М�: Ось-89, 2009� С� 93–94�

2

См

�:

Звягин

М. М.

Административный механизм противодействия коррупции

в таможенной службе и

статус должностей, подверженных коррупционным рискам

//

Административное и муниципальное право� 2010� No 6� С� 8�

3

См�:

Кудашкин

А. В.

Административно-правовые санкции за

коррупционные право

-

нарушения // Административное и муниципальное право� 2010� No 7� С� 57–61�

8 6

Г л а в а

3 .

А н т и к о р р у п ц и о н н ы й к о н т р о л ь в с и с т е м е ...

•

обязанность информирования о

фактах склонения к

совершению

коррупционных правонарушений;

•

обязанность принимать меры по

недопущению любой возможности

возникновения конфликта интересов;

•

обязанность уведомить своего непосредственного начальника о

воз

-

никшем конфликте интересов или о

возможности его возникновения, как

только ему станет об этом известно�

При этом если антикоррупционные запреты, ограничения и

требования

к служебному поведению государственных и

муниципальных служащих

достаточно хорошо изучены в

отечественной юриспруденции в

рамках моно

-

графических

1

, диссертационных

2

и

иных научных исследований

3

, то антикор

-

1

См

�, напр�

:

Костенников

М.

В., Куракин

А. В., Горин

Е. В.

Административно-правовые

запреты как средство противодействия коррупции в

системе государственной службы

Российской Федерации� Домодедово: Государственное образовательное учреждение до

-

полнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения

квалификации сотрудников МВД России», 2008�

74 с

�;

Куракин

А. В.

Государственная

служба и

коррупция�

М�, 2009� 321

с�;

Братановский

С. Н., Стрельников

В. В.

Администра

-

тивно-правовое регулирование службы в

органах и

учреждениях прокуратуры Российской

Федерации / под ред�

С�

Н� Братановского� Саратов, 2007� 136 с�; и др�

2

См�

, напр

�:

Куракин

А. В.

Административно-правовые средства предупреждения

и пресечения коррупции в

системе государственной службы Российской Федерации�

Дис� ... д-ра юрид� наук� Люберцы, 2008;

Кривоносов

Д. А.

Административные запреты

в системе государственной службы Российской Федерации� Дис� ... канд� юрид� наук�

М�,

2009;

Кулакова

Ю. М.

Административно-правовое регулирование ограничений прав

государственных гражданских служащих Российской Федерации� Дис� ... канд� юрид�

наук� М�, 2008;

Кузнецов

А. Н.

Преодоление коррупции в

государственном аппарате:

теоретико-правовой аспект� Дис� ... канд� юрид� наук� СПб�, 2000;

Шевелевич

А. А.

Адми

-

нистративно-правовые основы противодействия коррупции в

системе государственной

службы� Дис� ... канд� юрид� наук�

М�, 2008; и др�

3

См�, напр�:

Козлов

В. В.

Правовые ограничения совместной «службы» близких род

-

ственников в

воинских частях (некоторые аспекты правового регулирования военной

службы, государственной гражданской службы и

трудовой деятельности) // Право в

Во

-

оруженных Силах� 2010� No

11;

Кривоносов

Д.

А.

Институт административных запретов

в системе государственной службы (сравнительно-правовой анализ) // Административное

и муниципальное право� 2008� No

5;

Кривоносов

Д. А.

Теоретические аспекты запрещающих

норм административного права в

системе государственной службы // Административное

и муниципальное право� 2008� No

4;

Кулакова Ю.

Некоторые вопросы правовых ограничений

на

государственной гражданской службе // Арбитражный и

гражданский процесс� 2007�

No

9, 10;

Куракин

А. В.

Административные запреты и

проблемы борьбы с

коррупцией

в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция� 2008� No

4;

Кура

-

кин

А. В.

Административные запреты как средство противодействия коррупции в

системе

военной и

правоохранительной службы Российской Федерации // Административное

и муниципальное право� 2008� No

3;

Куракин

А. В.

Административные запреты и

ограни

-

чения как средство противодействия коррупции в

системе государственной службы //

Административное и

муниципальное право� 2008� No

1;

Толкачев

В. В.

Муниципальная

служба: пути предупреждения и

пресечения коррупции // Конституционное и

муници

-

пальное право� 2006� No

2;

Трегубова

Е. В.

Административно-правовые формы реализации

запретов в

системе государственной службы // Административное и

муниципальное

право� 2010� No

10;

Трегубова

Е. В., Марьян

А. В., Кривоносов

Д. А.

Административно-

правовое регулирование классификации запретов в

системе государственной службы //

Административное и

муниципальное право� 2010� No

9;

Трегубова

Е. В., Марьян

А. В.,

3 . 1 .

Ф о р м и р о в а н и е с и с т е м ы м е р п о п р о т и в о д е й с т в и ю к о р р у п ц и и ...

рупционным обязанностям уделялось значительно меньше внимания� В

силу

этого в

дальнейших параграфах настоящей главы исследования они будут

рассмотрены более подробно (наряду с

антикоррупционными процедурами)�

Что

же касается существующей системы запретов, ограничений и

требова

-

ний к

служебному поведению в

целом, то общим ее недостатком, по

мнению

ряда авторов, является отсутствие гибкости�

А�

А�

Гришковец еще в

1998

г�,

затрагивая вопрос о

правоограничениях, предусмотренных в

отношении

государственных служащих, писал: «Целесообразно провести и

нормативно

закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на

государ

-

ственных служащих� Все правоограничения должны быть разделены на

аб

-

солютные и

относительные� Абсолютные носят общий характер и

в равной

мере распространяются на

всех государственных служащих... Относительные

ограничения должны распространяться не

на всех государственных служащих�

Их наложение должно ставиться в

зависимость от

той государственной долж

-

ности, которую занимает служащий� При этом представляется целесообразным

исходить из

формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений

у лица, которое ее замещает»

1

�

С�

Е�

Чаннов десятью годами позже подчеркнул, что, с

его точки зрения,

данное предложение нисколько не

утратило своей актуальности

2

� В

то

же время

он предложил его несколько видоизменить, установив запреты в

отношении

государственных гражданских и

муниципальных служащих в

зависимости

от

групп (а

в отношении гражданских — и

категорий) должностей� При этом

должна соблюдаться логика, предложенная А�

А�

Гришковцом: чем выше

группа и категория, тем больше запретов

3

�

Хотя, как нам представляется, указанные авторы предложили вер

-

ное направление совершенствования антикоррупционного механизма на

государственной и

муниципальной службе, оно явно не

было доведено

до

логического конца� Дифференциация антикоррупционных мер в

зави

-

симости от

конкретной должности, которую замещает служащий, видится

нам объективно необходимой� Однако при построении системы такой диф

-

ференциации простой, «механический» подход («чем выше должность, тем

Кривоносов

Д. А.

Административно-правовое регулирование института правового за

-

прета в

системе государственной службы // Административное и

муниципальное право�

2010� No 8;

Федосенко

В. А.

Актуальные вопросы государственной гражданской службы

в Российской Федерации: регламентация соблюдения требований к

служебному по

-

ведению и

урегулирования конфликта интересов // Право и

политика� 2007� No

8;

Фир

-

сов

И. В.

Ограничения прав военнослужащих, проходящих военную службу по

контракту,

как элемент их административно-правового статуса // Право в

Вооруженных Силах� 2008�

No 9;

Чаннов С.

Ограничение допуска к

государственной и

муниципальной службе лиц

с криминальным прошлым // Законность� 2010� No 1; и др�

1

Гришковец

А. А.

Правовое регулирование государственной службы // Журнал рос

-

сийского права� 1998� No 7� С� 30�

2

См�:

Чаннов

С. Е.

Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение /

под ред� В� В�

Володина� С� 102�

3

См�: Там же�

8 8

Г л а в а

3 .

А н т и к о р р у п ц и о н н ы й к о н т р о л ь в с и с т е м е ...

больше запретов») может дать необходимый результат лишь частично� Дей

-

ствительно, как правило, замещение должностей, находящихся на

вершине

служебной иерархии, дает замещающему их лицу больше возможностей для

злоупотребления служебным положением, а

находящихся «внизу» — меньше�

Однако эта зависимость не

носит абсолютный характер: с

одной стороны,

многие должности государственной и

муниципальной службы невысокого

уровня обладают очень высокой коррупционной опасностью в

силу наличия

властных полномочий и

прямого контакта с

гражданами и

организациями

(например, инспектор ГИБДД), с

другой стороны, некоторые высокопо

-

ставленные должности не

дают замещающему их лицу особых возможностей

для коррупционных проявлений�

В силу этого нам представляется, что дифференциация антикоррупци

-

онных механизмов на

государственной и

муниципальной службе должна

базироваться не

на группах и

категориях должностей, а

на

анализе коррупци

-

огенности (понимаемой в

данном случае как возможности коррупционного

поведения) каждой должности�

Здесь надо сказать, что попытки каким-либо образом обозначить повы

-

шенную коррупциогенность определенных должностей уже предлагались

неоднократно различными специалистами и

даже нашли частичное отражение

в законодательстве

� Так, например, О�

Г� Карпович

1

, А

� К

� Есаян

2

и

В� А� Коз

-

лов

3

писали о

необходимости создания методической основы оценки корруп

-

циогенности должностей государственной службы, не

объясняя, впрочем,

на

чем она должна базироваться и

какие результаты давать�

В�

М�

Корякин

предложил к

использованию термин «коррупциогенность должности»,

под которой должно, по

его мнению, пониматься наличие в

полномочиях,

предоставленных лицу, занимающему данную должность, потенциальных

возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в

принятии

этим лицом не

предусмотренных законом материальных и

иных благ и

пре

-

имуществ путем использования своего должностного положения

4

�

Проект, предусматривающий разделение государственных и

муници

-

пальных служащих на

две группы: замещающих должности с

низким уровнем

коррупциогенности и

с высоким,

— был предложен Минэкономразвития РФ�

1

См�:

Карпович

О. Г.

Правовые меры по

борьбе с

коррупцией в

России и

Республике

Беларусь (Союзном государстве) // Юридический мир� 2009� No 8� С� 30�

2

См�:

Есаян

А. К.

Меры по

борьбе с

коррупцией в

государствах — членах СНГ, ЕврАзЭС

и ШОС // Российская юстиция� 2009� No 6� С� 18�

3

См�:

Козлов

В. А.

Государственная политика в

сфере противодействия коррупции

(международно-правовые аспекты)

// Международное уголовное право и

международная

юстиция� 2008� No 1� С� 34�

4

См�:

Корякин

В. М.

Коррупция в

Вооруженных Силах: теория и

практика противо

-

действия: монография

М�, 2009� С� 100;

Корякин

В. М.

Должны

ли подвергаться учету

и контролю доходы лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Феде

-

рации, замещающих должности с

коррупционными рисками? // Право в

Вооруженных

Силах� 2010� No 8� С� 89�

8 9

3 . 1 .

Ф о р м и р о в а н и е с и с т е м ы м е р п о п р о т и в о д е й с т в и ю к о р р у п ц и и ...

При этом проектом предусматривалось, что чиновники, занимающие корруп

-

циогенные должности, будут получать увеличенные зарплаты, пользоваться

льготами при получении жилья, правом бесплатного проезда в

общественном

транспорте и

другими привилегиями� Однако с

такими служащими должны

были заключать срочные служебные контракты при обязательной ротации�

Были предусмотрены в

отношении них и

дополнительные антикоррупционные

контрольные меры

1

� Этот проект, однако, реализован не был�

Наконец, собственно реализацией идеи о

дифференциации служащих

является Указ Президента РФ «Об

утверждении перечня должностей фе

-

деральной государственной службы, при назначении на

которые граждане

и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны

представлять сведения о

своих доходах, об

имуществе и

обязательствах имуще

-

ственного характера, а

также сведения о

доходах, об

имуществе и

обязательствах

имущественного характера своих супруги (супруга) и

несовершеннолетних

детей»

2

, в

котором напрямую используется термин «должности федеральной

государственной службы, замещение которых связано с

коррупционными

рисками»�

Недостатком этого указа (как и

иных предыдущих проектов и

предложений)

является, на

наш взгляд, частичный и

неполный характер дифференциации�

Сам по

себе указ носит частный характер, поскольку не

предназначен быть

основой построения системы антикоррупционного механизма на

государ

-

ственной и

муниципальной службе, а

затрагивает лишь одну из

антикорруп

-

ционных обязанностей: представления сведений о

доходах� Однако главная

его половинчатость проявляется в

том, что он, также как и

проект Мин-

экономразвития, о

котором говорилось выше, предусматривает выделение

двух категорий должностей федеральной государственной службы: условно

«коррупциогенных» и «некоррупциогенных»�

Между тем, как нам представляется, оценка коррупциогенности долж

-

ностей государственной и

муниципальной службы должна носить многоуров

-

невый характер� Мы предлагаем разработать и

нормативно закрепить типовую

методику анализа должностей государственной и

муниципальной службы

на

коррупциогенность

� В

рамках этой методики должны найти отражение

факторы, повышающие и

понижающие коррупциогенность каждой конкрет

-

ной должности� В

рамках настоящей работы мы не

ставим цель разработки

полного перечня всех таких факторов и

их «удельного веса» в

определении

1

См�:

Мельникова Е.

Чиновников поделили на

два� Должности госслужащих класси

-

фицировали по степени коррупционности // Капитал� 2007� No 86� С� 7�

2

Указ Президента РФ от

18 мая 2009 г� No

557 «Об

утверждении перечня должностей

федеральной государственной службы, при назначении на

которые граждане и

при

замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять

сведения о

своих доходах, об

имуществе и

обязательствах имущественного характера,

а также сведения о

доходах, об

имуществе и

обязательствах имущественного характера

своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // СЗ РФ� 2009� No 21� Ст� 2542�

9 0

Г л а в а

3 .

А н т и к о р р у п ц и о н н ы й к о н т р о л ь в с и с т е м е ...

коррупциогенности должности� Вместе с

тем очевидно, что факторами, по

-

вышающими коррупциогенность, должны выступать:

•

наличие дискреционных полномочий;

•

наличие полномочий властного характера;

•

возможность осуществлять кадровую политику органа власти;

•

осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

•

подготовка и

принятие решений о

распределении бюджетных ассиг

-

нований, субсидий, межбюджетных трансфертов;

•

распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр

и др�);

•

управление государственным имуществом;

•

осуществление государственных закупок;

•

принятие решений об оказании мер социальной поддержки;

•

предоставление льгот;

•

выдача лицензий и разрешений;

•

хранение и распределение материально-технических ресурсов;

•

наличие необходимости по

роду службы напрямую контактировать

с гражданами и организациями�

Несложно заметить, что многие из

этих факторов приведены и

в Указе

Президента РФ от

18 мая 2009 г� No

557 (а

также воспроизведены в

соответству

-

ющих актах регионального и

муниципального уровня), а

другие неоднократно

упоминались в

этом качестве на

страницах специальной литературы� Однако,

как уже отмечалось выше, и

действующее законодательство и

существовав

-

шие ранее предложения предусматривали наличие любого из

них в

качестве

основания причисления должности к

коррупциогенной� Мы

же полагаем,

что при определении коррупциогенности должности они могут и

должны

суммироваться, т�

е� чем больше факторов, тем выше коррупциогенность�

При этом не

исключено предоставление некоторым факторам большего

«удельного веса» в шкале коррупциогенности, чем другим�

Однако мы далеки от

мысли, что коррупциогенность должности должна

определяться простым сложением приведенных выше коррупциогенных

факторов� Процесс ее установления объективно должен опираться и

на

другие

обстоятельства� Например, на

наш взгляд, значение для определения кор

-

рупциогенности имеют не

только факторы, ее повышающие, но

и уровень

замещаемой должности, а

также вид органа государственной власти или мест

-

ного самоуправления� Так, совершенно очевидно, например, что должность

государственной службы, связанная с

распределением финансовых ресурсов

и наличием полномочий действовать по

усмотрению, относящаяся к

высшей

группе должностей, обладает большей степенью коррупциогенности, чем

должность с

такими

же полномочиями, но

являющаяся старшей� Поэтому,

хотя, как мы отмечали выше, подход «чем выше должность, тем больше за

-

претов» не

может быть нами воспринят в

неизменном виде, уровень долж

-

ности также важен при определении ее коррупциогенности

� Практически это

9 1

3 . 1 .

Ф о р м и р о в а н и е с и с т е м ы м е р п о п р о т и в о д е й с т в и ю к о р р у п ц и и ...

может быть реализовано путем установления повышающих или понижающих

коэффициентов к коррупциогенным факторам, указанным выше�

Аналогичный подход может быть использован и

в зависимости от

того,

в каком органе и

каком его подразделении (центральном аппарате, структурном

подразделении в

субъекте Российской Федерации, районе и

т� п�) учреждена

данная должность� В

связи с

этим можно вспомнить, что в

научной литера

-

туре уже высказывались предложения о

разделении (правда, с

иными, чем

предлагаемые нами, целями) федеральных министерств, служб и

надзоров

на

три группы: с

сильной степенью коррупциогенности (это, в

частности,

Минздравсоцзащиты России, МВД России, ФТС и

др�), средней и

слабой