2. Виды правительств и способы формирования правительств в зарубежных странах

Как отмечалось в других разделах данного лекционного курса, статус правительства зависит от существующей в государстве формы правления и ее разновидности. В общем виде, можно выделить:

- правительства, ответственные перед главой государства;

- правительства, ответственные перед парламентом;

- правительства, несущие двойную ответственность – как перед главой государства, так и перед парламентом страны.

Как правило, перед главой государства ответственны правительства в президентских республиках (США, Мексика, Аргентина, Бразилия), абсолютных и дуалистических монархиях (Катар, Кувейт, Марокко, Иордания). Глава государства назначает министров (при этом обычно сам является главой правительства или единоличным носителем исполнительной власти) и принимает решение об их отставке. Парламент же имеет ограниченные полномочия по контролю за правительством (в абсолютных монархиях парламенты, напомним, вообще отсутствуют). Характерной особенностью данных форм правления является отсутствие в структуре правительства должности премьер-министра: исполнительным аппаратом страны руководит непосредственно глава государства.

В парламентарных республиках (ФРГ, Италия) и парламентских монархиях (Великобритания, Испания, Япония) правительства формируются при решающем участии парламента страны. Формально назначение на должность премьер-министра и министров может осуществляться и главой государства (например, в Великобритании все назначения осуществляются монархом), однако в большинстве случаев глава государства при данных формах правления вынужден следовать предложениям парламентариев, либо получать согласие парламента на такие назначения. При этом в состав правительства назначаются, как правило, представители политической партии, получившей большинство мест в парламенте (или его нижней палате) по результатам последних парламентских выборов. Премьер-министром же в большинстве случаев становится лидер данной политической партии. Эта особенность обусловлена тем, что при парламентарных режимах правительство в соответствии с требованиями конституции должно опираться на парламентское большинство и нуждается в доверии парламента. Именно поэтому конституции многих стран предполагают процедуру получения правительством вотума доверия парламента после формирования правительства (например, согласно ст. 154 Конституции  Польши, Прeдсeдaтeль Сoвeтa Министрoв в тeчeниe 14 днeй сo дня назначения Прeзидeнтoм Рeспублики прeдстaвляeт Сeйму (нижней палате парламента) прoгрaмму деятельности Сoвeтa Министрoв вмeстe с прeдлoжeниeм o прeдoстaвлeнии eму вoтумa дoвeрия. Рeшeниe o вoтумe дoвeрия Сeйм принимaeт aбсoлютным бoльшинствoм гoлoсoв в присутствии нe мeнee пoлoвины прeдусмoтрeннoгo зaкoнoм числa дeпутaтoв). Если правительство не получает доверия большинства депутатов парламента, оно должно уйти в отставку.

При парламентарных режимах значительно возрастают полномочия парламента по контролю за правительством. В частности, правительство с определенной периодичностью должно отчитываться перед парламентом, а парламент (его нижняя палата, как, например, в ФРГ или Японии, либо любая из палат, как, например, в Италии, либо обе палаты совместно, как например в Румынии) может в любое время выразить правительству вотум недоверия, который в большинстве случаев также приводит к отставке правительства.

Наконец, смешанные республики часто характеризуются двойной ответственностью правительства – как перед президентом, так и перед парламентом. Примером смешанной республики является Франция: здесь правительство формируется единолично Президентом (как в классической президентской республике), и Президент может в любое время отправить Правительство в отставку, а также вправе председательствовать на заседаниях правительства (в этом случае, как уже упоминалось, правительство именуется Советом министров). В то же время, правительство и министры несут ответственность и перед нижней палатой французского Парламента – Национальным собранием, которое может вынести отдельному министру или всему Правительству резолюцию порицания, являющуюся по сути аналогом вотума недоверия.

От формы правления и ее разновидности, а также от существующей в стране партийной системы зависит партийный состав правительства. В странах с многопартийной системой можно выделить следующие виды правительств:

- однопартийное (формируется только из числа членов партии, получившей большинство мест в парламенте. Такой вид правительств характерен для парламентарных и большинства смешанных республик и парламентских монархий, а также для стран с двухпартийной системой. Однопартийное правительство формируется тогда, когда какая-либо партия получает конституционное (абсолютное) большинство мест в парламенте страны (или в нижней палате парламента), достаточное, чтобы обеспечить принятие соответствующего решения большинством голосов депутатов законодательного органа). В настоящее время однопартийное правительство действует в Великобритании: оно состоит из представителей Консервативной партии, имеющей большинство голосов в Палате общин;

- коалиционное (формируется из числа членов нескольких политических партий. Как и в предыдущем случае, коалиционные правительства характерны для парламентарных и смешанных форм правления, но возникают они тогда, когда ни одна партия не получает абсолютного большинства на выборах в парламент или его нижнюю палату. В этом случае несколько партий (обычно две или три), получивших в совокупности число мест в парламенте, составляющее абсолютное большинство, формируют правительство совместно. Должность премьер-министра и ключевые министерские должности (министры силового блока, министр финансов, министр иностранных дел) при этом достаются членам партии, имеющей относительное большинство мест в парламенте, а другие министерские должности и правительственные посты достаются представителям других партий, вошедших в коалицию). В настоящее время коалиционное правительство сформировано в ФРГ, в его состав входят представители блока ХДС/ХСС и Социал-демократической партии Германии;

- беспартийное (беспартийным называют правительство, состав которого формально не зависит от распределения мест в парламенте. Обычно политические партии не оказывают влияния на формирование правительства в президентских республиках и дуалистических монархиях, а также в некоторых смешанных республиках (преимущественно в странах Африки). Поэтому глава государства формирует правительство исходя из профессиональной компетенции претендентов на министерские посты, а не их партийной принадлежности. Нередко в президентских республиках президент стремится сформировать правительство из числа членов той политической партии, которой он сам принадлежит, поэтому формально беспартийные правительства на деле могут оказаться однопартийными, но их партийный состав будет определяться не тем, какая партия имеет большинство мест в парламенте, а тем, какой партии принадлежит президент).

В странах советского типа с однопартийной системой (когда в стране имеется единственная правящая партия) правительство, естественно, всегда является однопартийным и будет состоять из числа высокопоставленных членов правящей партии (партийно-бюрократической «верхушки»). При этом наблюдается сращивание государственного и партийного аппаратов (примерами являются Куба, КНДР, Вьетнам). В странах с беспартийной системой (речь идет об абсолютных монархиях) состав министров также является беспартийным, поскольку в таких странах в принципе отсутствуют политические партии (Катар, Саудовская Аравия).

Из названных видов правительств следуют и способы их формирования. Выделяют два основных способа:

- парламентский;

- внепарламентский.

Парламентский способ формирования правительства предполагает решающую роль парламента (или одной из его палат, как правило, нижней) в формировании состава правительства. Как отмечалось выше, глава государства также принимает участие в процессе формирования правительства, однако его роль во многом формальна, так как правительство должно опираться на поддержку парламентского большинства. В странах, где используется парламентский способ формирования правительства, состав правительства следует судьбе парламента: проведение парламентских выборов и формирование нового состава парламента влечет за собой прекращение полномочий прежнего состава правительства и формирование нового правительства.

Например, в ФРГ Федеральный канцлер (глава Федерального правительства) избирается Бундестагом (парламентом) без прений по предложению Федерального президента. Избранным считается кандидат, получивший голоса большинства членов Бундестага. Федеральный президент обязан произвести назначение избранного лица. Если предложенное лицо не избрано, Бундестаг может в течение четырнадцати дней после проведения этих выборов избрать Федерального канцлера абсолютным большинством голосов своих членов. Федеральные министры назначаются и освобождаются от должности Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера.

В Японии в процедуре формирования правительства участвуют обе палаты, однако глава государства (Император) от этой процедуры отстранен. Премьер-министр выдвигается резолюцией Парламента из числа своих членов. Если Палата представителей и Палата советников (две палаты японского Парламента) приняли различные резолюции о выдвижении, и впоследствии соглашение между ними не достигнуто и с помощью объединенного заседания обеих палат или если Палата советников не приняла решения о выдвижении в течение десяти дней, то Премьер-министр может быть назначен решением только Палаты представителей (нижней палаты Парламента). Министры назначаются Премьер-министром. При этом большая часть министров должны быть назначены из числа членов Парламента (данное положение характерно для стран с парламентарным режимом; в свою очередь, в президентскихреспубликах, напротив, статус члена Правительства, как правило, несовместим с депутатским мандатом).

Внепарламентский способ формирования правительства либо вообще не предполагает участия парламента в формировании состава правительства (как, например, во Франции, где премьер-министр и другие министры назначаются Президентом), либо роль парламента (одной из его палат) является формальной и фактически решение о назначении принимает сам глава государства (например, в США министры («секретари») назначаются Президентом с согласия Сената, однако, поскольку все министры несут ответственность перед Президентом, а не перед Сенатом, Сенат, как правило, дает согласие главе государства на любые подобные назначения). При внепарламентском способе формирования правительства проведение выборов в парламент и формирование нового состава парламента, как правило, не оказывает влияния на состав правительства: оно продолжает функционировать. Напротив, избрание нового президента влечет за собой прекращение полномочий правительства и формирование правительства нового состава.

В ряде стран существует комбинированный способ формирования правительства. Так, в соответствии со ст. 95 Конституции Республики Беларусь президент Республики является главой государства и исполнительной власти. В ст. 100 в числе его полномочий установлено, что он руководит системой органов исполнительной власти, создает и упраздняет министерства. Кабинет министров Республики создается согласно ст. 106 «при Президенте Республики Беларусь». Премьер-министра, его заместителей, а также министров иностранных дел, финансов, обороны и внутренних дел Президент Республики назначает с согласия Верховного Совета (однопалатного парламента Республики); остальные члены Кабинета министров назначаются Президентом единолично.