6. Законодательный процесс в зарубежных странах

Законодательный процесс – это совокупность последовательных стадий, урегулированных конституцией и законодательством страны, связанных с принятием законов.

Учитывая, что в большинстве стран (за исключением абсолютных монархий) принятие законов – это функция парламентов, парламенты играют ведущую роль в законодательном процессе. В целом можно выделить следующие стадии законодательного процесса:

- законодательная инициатива;

- рассмотрение законопроекта парламентом (или каждой из палат парламента, если парламент является двухпалатным);

- подписание и опубликование (промульгация) закона главой государства;

- вступление закона в силу.

Законодательная инициатива – это внесение проекта закона в парламент. Существенное значение в данном случае имеют два момента: (1) кто наделен правом законодательной инициативы и (2) в какую из палат парламента (если парламент двухпалатный) вносится законопроект.

Как правило, правом законодательной инициативы наделяются специальные субъекты – высшие органы государства (прежде всего правительство и премьер-министр) и депутаты парламента. Реже таким правом наделяется глава государства. В некоторых странах (Румыния, Испания) право представлять проект закона в парламент страны может принадлежать инициативной группе граждан (т.н. народная законодательная инициатива).

Например, в США правом вносить проекты законов на обсуждение Конгресса обладают только члены Сената и Палаты представителей (Президент вносит только проект бюджета). В ФРГ правом законодательной инициативы обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрата (группа депутатов). В Чехии - депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство, представительный орган высшей самоуправляющейся единицы. В Румынии - Правительство, депутаты, сенаторы, не менее чем 250 тыс. избирателей. В Мексике - Президент, депутаты, сенаторы, законодательные органы штатов или группы их депутатов. Более обширные перечни субъектов законодательной инициативы – в странах советского типа. Например, на Кубе правом вносить законопроекты обладают депутаты, Государственный Совет, Совет министров, комиссии Национальной ассамблеи народной власти, Национальный комитет профсоюза трудящихся, руководство массовых общественных организаций, Народный верховный трибунал (по вопросам осуществления правосудия), Генеральная прокуратура (по вопросам ее компетенции), не менее чем 10 тыс. избирателей.

В большинстве стран (где реализована модель «слабой верхней палаты») законопроекты могут вноситься только в нижнюю палату (например, в ФРГ все законопроекты вносятся в Бундестаг). В странах же с «сильной» верхней палатой (т.е. там, где верхняя и нижняя палаты обладают одинаковыми полномочиями в законодательном процессе) законопроект может быть внесен в любую из палат (например, в США или Индии. Исключение составляет лишь проект бюджета, который вносится Президентом США исключительно в Палату представителей). В любую палату может быть внесен законопроект и во Франции, а если предмет законопроекта касается административно-территориального устройства страны, то он вносится в верхнюю палату (Сенат).

Рассмотрение законопроекта парламентом осуществляется поочередно каждой из палат (если парламент двухпалатный). Первой законопроект рассматривает та палата, куда был внесен законопроект (в большинстве случаев это нижняя палата). Затем законопроект направляется в другую палату (на практике встречаются случаи параллельного рассмотрения законопроекта в каждой из палат). Если в государстве действует модель «сильной» верхней палаты, то законопроект должен быть принят в идентичной редакции каждой из палат. Если палаты не могут прийти к единому мнению по поводу законопроекта (что препятствует принятию закона), создается согласительная комиссия из числа членов каждой палаты, которая вырабатывает взаимоприемлемый вариант. В странах, где реализуется модель «слабой» верхней палаты, верхняя палата может не согласиться с законопроектом, принятым нижней палатой, и отклонить его. Однако нижняя палата может повторно принять тот же закон, чем преодолеет вето верхней палаты.

Как правило, в большинстве парламентов мира рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Первое чтение (первое обсуждение, первое голосование) – оценка основной идеи (концепции) законопроекта; второе чтение – обсуждение проекта по существу, во всех деталях (во многих странах – обсуждение поправок к законопроекту после его принятия в первом чтении). Третье чтение – обсуждение проекта закона в целом и его принятие. Результатом рассмотрения законопроекта в парламенте является, таким образом, принятие закона. Решение о принятии закона палатой парламента принимается путем голосования депутатов. В большинстве случаев законы принимаются большинством голосов от общего числа членов соответствующей палаты.

Весьма детально и специфическим образом урегулирован вопрос, связанный с возможным отклонением законопроекта одной из палат Парламента, в Конституции Франции (ст. 45). Если в результате разногласий между палатами законопроект или законодательное предложение не были приняты после двух чтений в каждой палате, Премьер-министр (а в отношении законодательного предложения - председатели обеих палат совместно) может создать смешанную паритетную комиссию, которой поручается предложить новый текст по тем положениям, по которым не достигнуто согласие. Текст, подготовленный смешанной комиссией, может быть представлен Правительством на утверждение обеих палат. Ни одна поправка не может быть принята к рассмотрению без согласия Правительства. Если смешанной комиссии не удается принять согласованный текст или если этот текст не будет принят, Правительство может после нового чтения в Национальном собрании и в Сенате потребовать от Национального собрания (нижней палаты Парламента) принять окончательное решение. В этом случае Национальное собрание может возвратиться либо к тексту, выработанному смешанной комиссией, либо к последнему принятому им тексту, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, принятыми Сенатом.

После принятия закона он направляется главе государства для подписания и опубликования. Во многих странах данная процедура именуется промульгацией. В парламентарных режимах, а также во многих смешанных республиках условием вступления закона в силу является не только подписание главой государства, но и контрасигнатура (встречное подписание) главы правительства (премьер-министра). Отсутствие контрасигнатуры премьер-министра лишает закон юридической силы, даже если он подписан главой государства. Характерно также то, что в парламентарных республиках и парламентских монархиях глава государства, как правило, не вправе наложить вето на закон (т.е. не вправе отклонить его): он обязан подписатьзакон, принятый парламентом (такое требование существует, к примеру, в ФРГ, Испании, Великобритании, Японии). Например, согласно ст. 91 Конституции Испании Король подписывает в пятнадцатидневный срок законы, принятые Генеральными Кортесами, и дает распоряжение об их немедленном обнародовании. В президентских республиках и дуалистических монархиях, напротив, глава государства может отклонить закон и направить его на повторное рассмотрение в парламент. Однако вето главы государства в большинстве случаев является отлагательным: оно может быть преодолено повторным принятием этого же закона в той же самой редакции квалифицированным большинством голосов. В этом случае у главы государства возникает юридическая обязанность подписать данный закон (право отлагательного вето имеется, к примеру, у президентов США, Франции, Мексики, Бразилии, Аргентины, Казахстана). При режимах, близких к авторитарным, у главы государства может быть право абсолютного вето на закон: в случае отклонения закона президентом он не вступает в силу и снимается с обсуждения. В Исландии в случае отклонения закона Президентом предусмотрено проведение референдума по данному законопроекту.

Вопросы вступления закона в силу также могут быть урегулированы конституцией. Так, в Основном законе ФРГ содержится следующее правило (ст. 82). Законы после их контрасигнации оформляются Федеральным президентом и публикуются в ”Федеральном Вестнике законов“ («Бундесгезетцблатт»). В каждом законе и каждом постановлении должен быть указан день вступления в силу. При отсутствии такого указания они вступают в силу на четырнадцатый день после выпуска ”Федерального Вестника законов“.