2. Функции и полномочия парламентов в зарубежных странах

Как отмечалось выше, основная функция парламента состоит в принятии законов. Законодательная функция – это центральная функция любого парламента. Но не единственная. В зависимости от формы правления и политического режима парламентам в той или иной степени также присущи следующие функции.

Функция формирования правительства и иных органов исполнительной власти, назначения или избрания органов и должностных лиц государства. В той или иной степени данная функция присуща практически всем парламентам. Причем если в президентских республиках и дуалистических монархиях данная функция сводится к минимуму (например, Конгресс США не занимается формированием каких-либо органов, однако Сенат – верхняя палата Конгресса – участвует в этом процессе, давая согласие Президенту США на назначение министров («секретарей»), судей и некоторых других должностных лиц), то при парламентарных режимах (в парламентских монархиях и парламентарных республиках) роль парламента существенно возрастает. Классическим для парламентаризма является ведущая роль парламента в назначении (избрании) главы правительства или всего кабинета министров. Так, федеральный канцлер ФРГ избирается Бундестагом. Надо отметить, что и Федеральный Президент ФРГ также избирается парламентским путем, т.е. фактически - парламентом. Орган по избранию Президента – Федеральное Собрание – наполовину формируется из числа депутатов Бундестага, а вторую половину его состава образуют депутаты законодательных органов (парламентов, или ландтагов) земель (субъектов германской федерации). Указанная функция ярко проявляется в государствах с парламентарным режимом, таких как Италия, Япония.

Контрольная функция. Состоит в контроле со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти. Проявляется в ряде полномочий законодательного органа, причем если речь идет о парламентарных режимах, то набор контрольных инструментов у парламентов здесь значительно шире. В президентских республиках контрольные полномочия парламента сводятся к заслушиванию правительственных докладов, праву депутатов направлять запросы министрам и задавать вопросы в ходе докладов, проведению парламентских расследований. Исключительной мерой парламентского контроля в президентских республиках является процедура импичмента – отрешения от должности главы государства в случае совершения им какого-либо тяжкого преступления или нарушения конституции страны.

В парламентарных режимах контрольная функция парламента дополняется весьма важным парламентским полномочием, отсутствующим у парламентов в президентских республиках и дуалистических монархиях. Речь идет о праве выражения вотума недоверия действующему составу правительства или отдельному министру (либо о праве отказать в доверии правительству). В большинстве случаев выражение правительству недоверия или отказ в доверии правительству влечет за собой отставку правительства.

Сложившийся в странах с парламентскими формами правления режим получил название парламентаризма. Парламентаризм – это режим государственного правления, при котором парламент, помимо законодательной функции, играет решающую роль в формировании правительства и имеет возможность контролировать правительство.

Например, согласно Основному закону ФРГ, Бундестаг, реализуя свою контрольную функцию, вправе требовать присутствия на его заседании (и на заседаниях комиссий Бундестага) любого члена Федерального правительства. Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов – обязан учредить следственную комиссию. Бундестаг вправе выразить вотум недоверия Федеральному канцлеру (главе Федерального правительства).

Контрольная функция может реализовываться парламентом не только самостоятельно, но и через создаваемые им контрольные органы или назначаемых им должностных лиц. Например, в структуре германского Бундестага образуются Комитет по делам Европейского союза, Комитет по иностранным делам и Комитет по обороне, а также Комитет по петициям (последний осуществляет рассмотрение жалоб, направляемых в Бундестаг). Для охраны основных прав в качестве вспомогательного органа Бундестага при осуществлении парламентского контроля назначается Уполномоченный Бундестага по обороне.

Финансовая функция. Заключается в полномочии парламента утверждать государственный бюджет, контролировать его исполнение и заслушивать отчеты об его исполнении. В ряде стран финансовая функция юридически является частью законодательной функции, поскольку бюджет принимается в форме закона. Однако это не везде так. Во многих странах государственный бюджет – особый вид правового акта, не являющийся законом. В связи с этим финансовая функция парламента выделяется в качестве самостоятельной.

Функция международных отношений. Заключается в том, что парламенты, как правило, уполномочены на осуществление ратификации международных договоров, заключаемыхгосударством. Ратификация – это процедура выражения государством согласия на обязательность действия в отношении него того или иного международного договора. Если подписание международных договоров в большинстве случаев – это полномочие главы государства, то ратификация такого договора часто осуществляется именно парламентом как органом, выступающим от лица всего народа государства.

В литературе называют и другие функции парламентов. Однако они либо не являются общими для всех парламентов, либо вытекают из пяти вышеназванных функций. При реализации функций проявляется представительная природа парламента и его главное предназначение – артикулировать и собирать воедино интересы различных слоев населения страны, территориальных коллективов; выражать национальные интересы в целом.

От функций, присущих парламенту в той или иной стране, зависит перечень полномочий. Как уже отмечалось, основная функция парламента – законодательная, в связи с чем полномочие парламента, присутствующее в любом государстве – принятие законов. Если парламент двухпалатный, то полномочия палат парламента в области законодательной деятельности могут быть как равными, так и различными. Так, в США закон считается принятым только в том случае, если он принят в идентичной редакции каждой из палат Конгресса. Таким образом, непринятие закона одной из палат влечет невозможность перехода законопроекта на следующую стадию законодательного процесса. Если верхняя палата имеет те же законодательные полномочия, что и нижняя, такую верхнюю палату принято называть «сильной». В США реализована модель «сильной» верхней палаты парламента, поскольку любой закон в одинаковой мере должен быть принят как Палатой представителей, так и Сенатом.

В противоположность этому, в большинстве стран верхние палаты парламентов обычно имеют ограниченные полномочия в отношении принятия законов: они могут отклонить закон, принятый нижней палатой, однако нижняя палата может преодолеть вето (отклонение закона) верхней палаты путем повторного принятия этого же закона квалифицированным большинством голосов. Такая модель (называемая еще моделью «слабой» верхней палаты) реализуется, к примеру, во Франции и Великобритании. Она позволяет избежать законодательного тупика в случае противоречия между двумя палатами парламента. Решающее слово в этом случае будет иметь нижняя палата.

Что касается иных полномочий парламента, не связанных с законодательной деятельностью, то при двухпалатной структуре парламента они, как правило, распределяются между палатами. Например, в США только Палате представителей принадлежит право выдвижения обвинения против Президента, и только Сенату – право принимать решение об импичменте (лишении должности) Президента на основании обвинения выдвинутого Палатой представителей. Согласие на назначение Президентом США государственных гражданских должностных лиц дает Сенат. В странах с парламентарным режимом контрольные полномочия в отношении правительства, в том числе право выражения вотума недоверия правительству, принадлежат, как правило, только нижней палате (например, Палате общин в Великобритании, Бундестагу в ФРГ).

Обычно полномочия парламента (или каждой из его палат в отдельности) закрепляются в конституции государства. Например, Стортинг (парламент) Норвегии уполномочен:

-     принимать и отменять законы, устанавливать налоги, подати, таможенные пошлины и другие государственные повинности;

-     предоставлять займы за счет государственного кредита;

-     осуществлять контроль за государственными финансами;

-     ассигновывать средства, необходимые для государственных расходов;

-     устанавливать, какие суммы должны ежегодно предоставляться Королю по его цивильному листу, и утверждать цивильный лист королевской семьи, который не может, однако, включать недвижимое имущество;

-     требовать предоставления протоколов Государственного совета и всех официальных отчетов и документов;

-     требовать сведения о союзах и договорах, которые Король от имени государства заключил с иностранными державами;

-     привлекать к ответственности по государственным делам любых лиц, кроме Короля и членов королевской семьи;

-     проверять предварительные списки окладов и пенсий и вносить в них изменения, которые найдет нужным;

-     назначать пять ревизоров для ежегодного рассмотрения государственного отчета и публиковать извлечения из него в печати;

-     назначать лицо, не являющееся членом Стортинга, которое в порядке, установленном законом, будет наблюдать за государственным управлением и всеми находящимися на его службе, чтобы не допускать с их стороны беззакония в отношении простых граждан;

-     предоставлять гражданство иностранцам.

Во многих странах с парламентарным режимом (например, в ФРГ) круг полномочий парламента четко не определен, очерчены лишь его функции (предполагается, что в рамках своих конституционных функций парламент вправе осуществлять любые полномочия, какие сочтет необходимыми). Во Франции, напротив, ст. 34 Конституции четко очерчивает круг вопросов, по которым Парламентом могут приниматься законы. Все вопросы, не включенные в данный перечень, выведены из компетенции Парламента и образуют регламентарную компетенцию Президента и Правительства.

Свои полномочия парламент реализует, как правило, на заседаниях. Заседание – основная форма работы парламента. Заседания парламента проходят в период парламентских сессий – промежутка времени, в течение которого парламент осуществляет свою работу. В большинстве стран парламент собирается на сессию один или два раза в год, при этом продолжительность сессии (или сессий) практически равна календарному году, с перерывом на парламентские каникулы. Другими словами, парламенты в большинстве стран являются постоянно действующими органами, их сессии длятся большую часть времени в течение года. В Китае же сессия Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) длится, как правило, всего две недели и проходит один раз в год. Все остальное время в перерыве между сессиями (практически круглый год) действует Постоянный комитет ВСНП, состав которого формируется на заседании ВСНП.