Унитарная форма политико-территориального устройства: понятие и виды. Автономия: понятие и виды в зарубежных странах.

Подавляющее число государств мира представляют собой страны с унитарной формой политико-территориального устройства. 

Унитаризм - форма политико-территориальной организации государства, характеризующая его как государство, обладающее преимущественно высоким уровнем централизации, в состав которого входят административно-территориальные единицы, не обладающие статусом государственных образований. 

Государства с унитарной формой политико-территориального устройства преимущественно обладают следующими признаками:

- единственная государственная Конституция;

- единое гражданство;

- единая система органов государственной власти;

- единая система законодательных актов;

- единая территория, деление которой на административно-территориальные единицы осуществляется государством в одностороннем порядке;

- возможность учреждения как однопалатного, так и двухпалатного парламента государства.

В теории конституционного права принято выделять централизованные и децентрализованные унитарные государства. Разграничение на данные два вида обусловлено конституционно-правовым статусом административно-территориальных единиц, входящих в состав государства. Все вышеуказанных признаки характерны для централизованных унитарных государств, в то время как децентрализованные унитарные государства могут обладать разным набором признаков. Децентрализация унитарного государства обусловлена формированием в его составе автономий.

Автономия - форма децентрализации унитарного государства, обусловленная национальными, историческими, традиционными особенностями территориального и демографического состава государства, предполагающая передачу части полномочий центра на уровень административных единиц.

Принято выделять две больших категории автономий – территориальные и национально-культурные.

Территориальные автономии – административно-территориальные единицы в составе унитарного государства, обладающие определенным объемом учредительных, законодательных и исполнительных полномочий, обусловленных национальными, историческими, традиционными особенностями данных территорий с целью реализации права на национально-культурное самоопределение их населения.

Национально-культурные автономии - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на территории государства, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Примером национально-культурной автономии являются автономии народа саами в Швеции и Финляндии.

Принципиальным отличием территориальной  и национально-культурной автономий является форма их организации: территориальные автономии характеризуются их территориальной привязкой, то есть таким автономным статусом наделяются административно-территориальные единицы государства, в то время как национально-культурные автономии действуют в форме общественной организации и представляют собой экстерриториальные образования.

Необходимо выделять два вида территориальных автономий в зависимости от объема их прав:

- административные;

- политические;

 

Административные автономии предполагают сравнительно небольшой уровень децентрализации, обусловленный формированием на уровне автономий только органов исполнительной власти, выполняющих функции по исполнению законодательных и иных нормативно-правовых актов государства с учетом национальных, языковых, традиционных особенностей данной автономии. Таким образом, на территории автономии предполагается возможность осуществления обучения, воспитания и деятельности административных подразделений органов государственной власти на языке населения данной автономии, возможно перераспределение налоговых поступлений с учетом потребностей населения на поддержку развития местного языка и культуры. К государствам, с классическими административными автономиями, относят КНР. Однако, необходимо отметить, что в связи с последними реформами, административно-территориальные единицы были наделены правом формирования органов власти, осуществляющих законотворческие функции. При этом до сегодняшнего дня ни одна из автономий таким правом не воспользовалась, в связи с чем Китай по факту остается унитарным государством с преимущественно административным автономиями. В то же время, нельзя забывать о существовании на территории Китая таких автономий, как Гонконг и Макао, которые обладают признаками именно политических автономий.

Политические автономии обладают значительным объемом полномочий по сравнению с административными автономиями.

Во-первых, политические автономии вправе принимать нормативно-правовой акт, близкий по своей природе к конституциям субъектов федерации. Такой акт зачастую именуется статутом (Испания, Италия), и принимается при совместном участии органов власти автономии и органов государственной власти центра. Такие статуты регламентируют конституционно-правовой статус автономии, закрепляют полномочия их органов власти, а также порядок формирования таких органов, и ряд других вопросов, обусловленных культурными, лингвистическими и экономическими особенностями автономии.

 Во-вторых, в отличие от административных автономий, политические автономии вправе формировать органы власти, осуществляющие законодательные функции.

В связи с этим у политических автономий выделяются еще одна (третья) особенность: законодательные полномочия органов власти автономий. Такие полномочия могут быть закреплены в Конституции государства (Италия), в его законодательных актах (Италия, Испания), а также в учредительных актах автономий (Великобритания, Италия, Испания). Однако наличие законодательных полномочий не позволяет говорить о полной самостоятельности автономий в пределах их реализации, что дает возможность разграничивать между собой политические автономии и субъекты федерации.

 

Отличия политических автономий и субъектов федерации:

1. В случае, если субъект федерации обладает правом на принятие собственного учредительного акта (конституции), то такое право реализуется самостоятельно, без участия центра. Политические автономии могут участвовать в разработке собственных учредительных актов, однако, такие акты требуют обязательного санкционирования центра.

2. Законодательные полномочия присущи субъекту федерации в силу его природы, не могут быть в одностороннем порядке отобраны центром (Искл: временное осуществление законодательных полномочий субъекта федеральными органами государственной власти, как мера конституционно-правовой ответственности); Законодательные полномочия политический автономии необходимо рассматривать, как переданные полномочия органов государственной власти центра, в связи с чем такие полномочия могут быть возвращены центру в одностороннем порядке в качестве меры конституционно-правовой ответственности центру на постоянной основе. Так, например, произошло в Великобритании, когда Шотландия была лишена большинства законодательных полномочий на несколько лет путем одностороннего внесения Великобританией изменений в статут, регламентирующий статус Шотландии. В 2014 году, когда Каталония выявила желание провести референдум по вопросу своей независимости от Испании и сецессии, Конституционный Суд Испании признал такой шаг неконституционным, а Испания «намекнула» Каталонии о возможных для нее негативных последствий в будущем: Каталонию не признают в качестве нового независимого государства, а Испания примет меры по ограничению в будущем полномочий Каталонии, как политической автономии. При условии, что Каталония также обладает рядом налоговых преимуществ, такая угроза оказала влияние на автономию, в связи с чем был проведен не референдум, а опрос, не имеющий обязательных конституционно-правовых последствий.

3. Законодательные акты автономий в большинстве случаев принимаются ими не самостоятельно, а при участии центра (Испания, Италия), хотя, в случае, например, Дании, необходимо говорить о том, что центр предоставил большую автономию Гренландии и Фарерским островам в вопросе принятия собственных законодательных актов.  В большинстве унитарных государств, законодательные акты политических автономий требуют санкционирования органами государственной власти центра. Субъекты федерации принимают законодательные акты самостоятельно в пределах закрепленных за ними предметов ведения.

4. Предоставление политической автономии административно-территориальной единицы предполагает учреждение специальной должности или формирования органа государственной власти, осуществляющего контроль (надзор) за деятельностью автономий (например, в Италии учреждена должность комиссара, осуществляющего функции контроля  за деятельностью органов власти автономии, в том числе путем санкционирования их законодательных актов; в Дании специальное должностное лицо назначается для осуществления конституционного надзора, направленного на пресечение действия уже принятых органами автономии неконституционных нормативных правовых актов). В федеративных государствах субъекты федерации самостоятельны в пределах их предметов ведения, поэтому в отношении их актов может быть лишь осуществлен конституционный контроль органом конституционного контроля, а также, конституционный надзор органов, являющихся гарантом Конституции государства (например, Президент).

На сегодняшний день необходимо говорить о наличии автономий в Финляндии (политические и национально-культурные), Дании (политические), Великобритании (административные и политические), Франция (политические), Испания (политические и административные с преимуществом политических), Италия (политические, с различным конституционно-правовым статусом), Китай (административные + 2 политические), Швеция (национально-культурные) и т.д.