Федеративная форма политико-территориального устройства в зарубежных странах.

Федерация - форма политико-территориальной организации государства, характеризующая его как сложное союзное, части которого являются государственными образованиями, не обладающими суверенитетом, но имеющими определенный в законодательстве данного государства объем полномочий.

         В качестве примеров федеративных государств можно отметить ФРГ, США, Индийский Союз, Мексику, Бразилию, Бельгию, ОАЭ и т.д.

         Федеративные государства в противовес унитарным зачастую именуются сложными государствами, ввиду того, что в состав федеративных государств входят субъекты федерации, обладающие статусом государственных образований.

         Федеративные государства обладают следующими признаками:

- территория федерации состоит из территории входящих в нее субъектов, в то же время полным суверенитетом по отношению к территории обладает лишь федерация, полномочия органов государственной власти субъектов федерации по отношению к собственной территории определяются на федеральном уровне, преимущественно в федеральной Конституции;

- двухуровневая система органов государственной власти: общефедеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации;

- наличие двух уровней системы законодательных актов, ввиду формирования парламентов в субъектах федерации;

- наличие двух уровней бюджета, а значит и налогообложения;

- разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами;

- возможно наличие собственных конституций у субъектов федерации (ФРГ);

- возможно наличие гражданства у субъектов федерации (США);

- возможно наличие собственного государственного языка субъекта федерации (Бельгия);

- двухпалатный федеральный Парламент, в котором верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Исключением является ФРГ, где Бундесрат (в российской науке конституционного права принято рассматривать в качестве верхней палаты Парламента ФРГ) решением Конституционного суда ФРГ 1974 года не был признан Верхней палатой Парламента.

         В теории конституционного права выделяется несколько классификаций федераций, сформулированных по различным правовым основаниям.

1. 1.     По способу возникновения:

- договорные;

- конституционные;

Учреждение федерации на основании договора предполагает добровольное вохождение в союз (федерацию) ее субъектов. Конституционная федерация возникает в связи с предоставлением автономии субъектам федерации. Так, например, Швейцария является ярким примером договорной федерации: до 1798 года Швейцария представляла собой конфедерацию, однако захватит Швейцарию, Наполеон сделал попытку учредить единое унитарное государство. Однако  в связи с тем, что реформы вызвали сопротивление среди населения конфедерации, император был вынужден возвратить статус конфедерации. В 1848 г. Заседанием представителей кантонов была разработана первая Конституция Швейцарии, которая фактически закрепила федеративную форму политико-территориального устройства государства, ее принятие означало добровольное вхождение всех кантонов в состав федерации.

Бельгийская федерация является примером конституционной федерации, так как ее учреждение было обусловлено децентрализацией унитарного государства в угоду языковым группам. Население Бельгии составляют фламандцы и валлоны. «Национальный вопрос в Бельгии существовал всегда, однако наибольшую остроту он начал приобретать с конца 50-х годов в связи с тремя главными обстоятельствами — деградацией экономики Валлонии... ускоренной индустриализацией Фландрии в 60-х годах ... наконец, в связи с опережающим ростом численности фламандцев в стране»[1]. На первом этапе конституционной реформы в Бельгии были созданы сообщества: франкоязычное, нидерландскооязычное и немецкоязычное с учрежденными в них органами, наделенными полномочиями в вопросах языка и культуры. Последующие реформы были проведены в 1980, 1983-1985, 1988 гг. и были направлены на децентрализацию, разрешение конфликтов на языковой и национально-этнической почве и расширению круга прав сообществ и регионов. Окончательно федеративное устройство государства было закреплено во вновь принятой Конституции 1994 года: Бельгия является федеративным государством, состоящим из Французского, Фламандского и Германоязычного сообществ, а также Валлонского, Фламандского и Брюссельского регионов (ст. 2,  3 Конституции Бельгии).

 Учреждение Индийского Союза как федеративного государства напрямую зависело не только от желания Великобритании, доминионом которой Индия ранее являлась, но и связывалось с подписанием независимыми княжествами Акта «Принципы присоединения»: путем его подписания они должны были выразить свое согласие связать свою дальнейшую судьбу с одним из новых независимых государств – Индией или Пакистаном. Таким образом, необходимо говорить о том, что создание Индийского федеративного государства характеризуется как договорным, так и конституционным началом.

1. 2.     По основанию формирования субъектов федерации:

- территориальные (США, ФРГ), то есть субъекты основаны исключительно по территориальным основаниям.  Территориальные федерации характеризуются однородным национальным составом государства, в связи с чем границы субъектов федерации могут определяться на основании исторических обстоятельств, а также географических особенностей территории государства: наличие гор, рек и т.д.

- национально-территориальные (Бельгия, Индия), то есть деление государства на субъекты  в первую очередь осуществляется с учетом национального, религиозного состава населения государства, однако, возможно одновременное использование как национально-этнического принципа, так и территориального. Так, например, в Индийском Союзе религиозный и национально-этнический принципы были ведущими, но не исключительными при формировании субъектов: «субъекты образованы по разным основаниям, в том числе лингвистическому (Гуджарат, Махараштра), религиозному (Нагаленд, Мегхалая), экономическому (Уттаркханд, Джаркханд, Чхаттисгарх) и административно-территориальному (Орисса, Ассам, Бихар, Андхра-Прадеш, Химачал-Прадеш). Среди штатов Индии, сформированных по национальному принципу, необходимо выделить два: Сикким и Джамму и Кашмир, - которые вошли в состав Индии как самостоятельные княжества, и чья территория не менялась с течением времени» (С. С. Кузнецова. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза : сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013).

1. 3.     По конституционно-правовому статусу субъектов федерации:

- симметричные (США, ФРГ, Бразилия) – субъекты федерации обладают равным конституционно-правовым статусом;

Пример:

Конституция США, раздел 3 ст. IV: ничто в настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо правам Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

- асимметричные (Индия, Бельгия) – субъекты федерации обладают неравным конституционно-правовым статусом, объем их прав может различаться. Так, например,  Индийском Союзе штат Джамму и Кашмир обладает особым конституционно-правовым статусом: данный штат обладает собственной Конституцией, собственным флагом, гражданством штата. Его особый «временный» статус урегулирован статьей 370 Конституции Индии, внесение поправок в которую усложнено по сравнению с иными статьями Конституции и требует созыв Учредительного собрания штата Джамму и Кашмир. За данным штатом закрепляется более широкий круг предметов исключительного ведения и т.д.

Для оценки федеративного устройства, а также классификации федераций по настоящему основанию, особо значимую роль всегда играет конституционно-правовой статус субъектов федерации, который во многом определяет особенности федеративного устройства того или иного государства.

         Необходимо отметить, что субъект федерации представляет собой государственное образование, а не государство, что обусловлено отсутствием у него государственного суверенитета. В случае, если речь идет об учреждении федерации договорным путем, государство отдает свой суверенитет в пользу федерации, в случае, если речь идет об учреждении федерации в конституционном порядке, изменение формы политико-территориального устройства осуществляется государством самостоятельно, без решения о суверенитете субъектов федерации, который у них уже на момент учреждения федерации отсутствует. Так, например, Верховный Суд США  по делу Fletcher v. Peck в 1810 г. постановил, что штат «не может рассматриваться как отдельная… суверенная держава» [2].

Однако некоторые конституции зарубежных стран упоминают о наличии суверенитета у субъектов федерации.

Пример: Конституция Швейцарии, статья 3: Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы союзной власти.

         Наличие таких формулировок в Конституции нельзя рассматривать как признание реального суверенитета субъектов федерации, а предполагает признание за ними суверенитета в пределах признанных за ними предметов ведения. То есть, речь идет о признании их самостоятельности при решении вопросов их ведения, в то время как государственный суверенитет представляет собой – верховенство власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере, т.е. полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории, исключающая подчинение властям иностранных государств,  в т.ч.  всфере международного общения,  кроме случаев явновыраженного и добровольного согласия со стороны государства на ограничение своего суверенитета (Большой юридический словарь. — М.: Инфра-М. А. Я. Сухарев, В. Е. Крутских, А.Я. Сухарева. 2003).

         Особенности федеративного устройства государства во многом обусловлены конституционно-правовым статусом его субъекта.

Конституционно-правовой статус субъекта федерации включает в себя следующие элементы:

• Ø Территория, порядок ее изменения:

     В Швейцарии, например,  «территориальные изменения между кантонами нуждаются в согласии соответствующего населения и соответствующих кантонов, а также в одобрении Союзным собранием в форме союзного решения» (статья 53 Конституции).

     Индийский Союз проявляет в вопросе изменения границ штатов политику централизма: в соответствии со статьей 3 Конституции Индии изменение границ между штатами осуществляется центром самостоятельно, штат лишь вправе высказать свое мнение по данному вопросу.

     В США изменение границ между штатами не предусмотрено в принципе: в соответствии с Разделом 3 Конституции образование новых штатов на территории существующих запрещено.

• Ø Наличие собственной Конституции, гражданства, государственного языка субъекта федерации. Данные признаки не являются обязательными. Так, например, в США штаты имеют собственные Конституции и гражданство, а в Индии единственный штат Джамму и Кашмир защитил свое право на собственное гражданство и конституцию. В Канаде провинция Квебек приобрела право использовать французский язык в 1977 году, при чем французский является единственным официальным языком провинции. В Бельгии учреждение федеративного государства было обусловлено необходимостью учреждения «лингвистических» субъектов, в связи с чем сообщества-субъекты Бельгии имеют свои официальные языки.

• Ø Порядок формирования и особенности правового положения, а также деятельности органов государственной власти субъектов федерации. Так как парламенты субъектов федерации по общему принципу формируются на выборах, в первую очередь данный вопрос актуален по отношению к замещению должности главы субъекта федерации: в США губернаторы избираются на прямых выборах населением, а в Индийском Союзе губернатор является фактически представителем центра в штате, так как назначается Президентом Индии.

• Ø Порядок разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации (способы разграничения предметов ведения описаны ниже);

• Ø Конституционно-правовая ответственность субъекта федерации (реализуется в форме конституционно-правовой ответственности его органов).

В случае, если статус субъектов федерации по перечисленным элементам различается, можно говорить об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации. Однако географическое положение субъектов, их размеры,  демографическая ситуация в них, экономические особенности положения субъектов не могут влиять на симметрию их конституционно-правового статуса.

В конституционном праве зарубежных стран принято выделять 5 основных способов разграничения предметов ведения в зависимости от того, как соотносятся между собой в отдельных странах три категории предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации, предметы исключительного ведения субъекта федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

1)    В Конституции федерации закреплены только предметы исключительного ведения федерации, при сохранении за субъектами федерации остаточных предметов ведения (США, Мексика, Аргентина);

2)    В Конституции  федерации закреплены только предметы исключительного ведения субъектов федерации, при сохранении за федерацией остаточных предметов ведения (Бельгия);

3)    В Конституции  федерации закреплены предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов,  при сохранении за субъектами федерации остаточных предметов ведения (ФРГ);

4)    В Конституции  федерации закреплены предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов,  а также предметы исключительного ведения субъектов федерации (Индийский Союз);

5)    В Конституции  федерации закреплены предметы исключительного ведения федерации, а также предметы исключительного ведения субъектов федерации (Канада).

[1]           Савицкий П. И. Становление бельгийского федерализма.// Правоведение. – 1995, № 4, с. 56.

[2]           Цит. по: Плеханов М. В. Особенности суверенитета федеративного государства (на примере США)/Российский юридический журнал, 2005, № 2, с. 54.