Формы политико-территориального устройства в зарубежных странах Формы политико-территориального устройства: понятие и виды в зарубежных странах. Конфедерация.
Форма политико-территориального устройства (ФПТУ) - одна из трех форм государства (наряду с формой правления и политическим (государственным режимом), представляющая собой способ территориальной организации государственной власти, характеризующий связь между государством в целом и его частями, органов государственной власти разных уровней между собой.
На сегодняшний день с учетом уровня централизации государства, принято выделять две основные формы политико-территориального устройства - унитарная и федеративная. Однако в литературе можно встретить и точку зрения, в соответствии с которой выделяется еще одна форма политико-территориального устройства – конфедерация. Такой подход представляется в корне неверным. В определении формы политико-территориального устройства ключевым является тот факт, что она представляет собой форму государства, то есть является обязательным и неотъемлемым элементом государства, в то время как
Конфедерация является межгосударственным союзом, основанным на международном договоре в целях достижения общих военных, экономических и иных целей. Таким образом, не будучи государствами, конфедерации не обладают следующими признаками:
- территория (так как только государства, входящие в состав конфедерации, обладают суверенитетом по отношению к собственной территории);
- суверенитет, ввиду того, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют собственный суверенитет, они вправе выйти из состава конфедерации;
- конфедерация в силу своей межгосударственной природы не обладает собственными полномочиями, все полномочия, которыми обладают органы конфедерации, являются переданными от органов государственной власти государств, входящих в состав конфедерации;
- решения, принимаемые органами конфедерации, адресуются не населению конфедерации, не вступают в действие напрямую на территориях государств, входящих в состав конфедерации, а предполагают их санкционирование органами государственной власти стран-участниц, с целью их исполнения на территории каждого отдельного государства-члена конфедерации.
Михайлова С.Ю. рассматривает конфедерацию как «систему государств», формулируя следующие признаки конфедерации:
«а) выступление конфедерации в отношениях с внешним миром как единое целое, как самостоятельный субъект международного права;
б) взаимосвязанность элементов системы - государств, обладающих равным правовым статусом;
в) наличие определенной системы отношений между государствами-членами, урегулированных нормами учредительного договора. В конфедерации это выражается, во-первых, в установлении специального механизма разрешения споров между государствами-членами; во-вторых, в запрещении войны между членами конфедерации; в-третьих, в установлении зависимости вступления в различные союзы и заключения договоров друг с другом от согласия остальных членов конфедерации;
г) наличие основного связующего элемента, обеспечивающего взаимодействие государств-членов, в роли которого выступает союзное собрание, состоящее из представителей государств, выражающих их интересы» (С. Ю. Михайлова. Конфедерация как международно-правовое объединение государств: вопросы теории и практики: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Уфа, 2006).
Кроме описанных признаков, также можно говорить о следующих особенностях федерации, как межгосударственного союза:
Конфедерация образовывается на основании договора: она представляет собой добровольный союз государств.
Формирование особых «надгосударственных» органов конфедерации.
Наличие бюджета, средства которого направлены на финансирование решения тех задач, ради которых конфедерация была создана.
Конфедерации могут характеризоваться наличием единой денежной единицы, наличием конфедеративного гражданства, а также единой конституции. Так, например, на сегодняшний день действует единая Конституция Европейского Союза, однако, государства, входящие в Европейский Союз, санкционировали действие единой Конституции на их территории. Так, например, в Испании в 2005 году был проведен «консультативный» референдум по вопросу утверждения проекта Конституции Европейского Союза. Аналогичные референдумы были проведены в Люксембурге, Франции.
В истории можно вспомнить достаточное количество конфедераций, которые постепенно исчезли либо в связи с их распадом, либо в связи с их централизацией и образованием единого государства с федеративной формой политико-территориального устройства. Так, например, истории известны такие конфедерации, как Конфедеративные штаты Америки (1776-1787 гг.), Швейцарcкая Конфедерация (1313 - 1848 гг.) (данное государство сохранило по сегодняшний день в своем наименовании слово "конфедерация", при бесспорном наличии федеративного политико-территориального устройства), Сенегамбия (1981 - 1989 гг.)
Жизнедеятельность Конфедеративных штатов Америки основывалась на конституционном документе «Статьи о конфедерации» 1781 года, принятие которого связано с объявлением 4 июля 1776 года 13 североамериканскими колониями независимости от Англии и осознанием необходимости совместных действий в военной области, внешнеполитической и других важных областях. В мае 1787 года в Филадельфии по решению Континентального конгресса собрался Конституционный конвент, на который была возложена задача пересмотреть Статьи Конфедерации 1781 года. Авторы Конституции отказались от конфедеративной и унитарной модели политико-территориального деления и предложили в качестве основы управления государством совершенно новый принцип - федерализм.
На сегодняшний день в качестве конфедерации принято рассматривать Европейский Союз и Таможенный Союз.
Выбор формы политико-территориального устройства государства обусловлен различными историческими, национальными, религиозными и иными особенностями государства. Так, например, формирование федерации в Бельгии и Индийском Союзе было обусловлено исторической борьбой языковых и национально-этнических групп за реализацию права на самоопределение в рамках единого государства. Формирование федеративной формы политико-территориального устройства в республике Германия обусловлено историческими и политическими обстоятельствами: потребностью децентрализовать и ослабить агрессивное, тоталитарное государство в центре Европы, дважды создавшее угрозу безопасности всему миру за первую половину XX века. С установлением нацистских порядков земельная автономия была ликвидирована, а во главе регионов поставлены гаулейтеры, беспрекословно подчиняющиеся фюреру. Появление Федеральной Республики Германии, становление ее политико-территориального устройства непосредственно связано с поражением гитлеровской Германии во второй мировой войне. Процесс воссоздания немецкой государственности в ФРГ, согласно Постдамскому соглашению, должен был идти «снизу вверх», т.е. начаться с создания «децентрализованной структуры» на местах (в землях) и закончиться образованием «центральных германских административных департаментов, функционирующих под руководством Контрольного совета».[1] Первоначально западные оккупационные власти действовали в рамках Потсдамского соглашения. В 1945-1946 гг. в трех западных оккупационных зонах было произведено административно-территориальное переустройство, которое повлекло за собой изменение традиционных границ между землями и привело к возникновению самостоятельных земель. Республика Германия вновь возникла как федерация (до гитлеровской «унитаризации» Германия представляла собой федерацию) в 1949 году, когда страны-победители разработали новую федеративную конституцию, с целью создания условий для ослабления централизованной власти в государстве, предупреждения повторной централизации и милитаризации государства, обеспечения мировой безопасности
На сегодняшний день в мире наблюдаются тенденции децентрализации государств, что выражается в децентрализации унитарных государств путем формирования в их составе автономий, а также изменения формы политико-территориального устройства с унитарной, на федеративную. Так, например, после окончания Второй мировой войны, в Италии был разработан проект новой Конституции, принятой Учредительным собранием в 1947 году, наделивший ряд административно-территориальных единиц государства статусом политических автономий. В Испании децентрализация также выразилась в предоставлении статуса автономий (как политических, так и административных) в связи с принятием Конституции 1987 года после падения диктатуры Франко. Бельгия приобрела статус федеративного государства лишь в 1994 году, в связи с принятием новой федеративной Конституции, в то время как унитарная Бельгия столкнулась с необходимостью разрешения проблемы мультикультурного общества еще в XIX веке.
Форма политико-территориального устройства обеспечивает организацию власти в государстве по вертикали. Разграничение двух признанных форм политико-территориального-устройства – федерации и унитарного государства необходимо осуществлять на основании анализа статуса территориальных единиц, входящих в состав государства:
- особенности организации государственной власти по вертикали (формируются ли в территориальных единицах органы власти их природа);
- разграничение полномочий между государством и его территориальными единицами (обладают ли территориальные единицы в силу своей природы собственной компетенцией, либо они реализуют компетенцию государства);
- порядок регулирования статуса территориальных единиц (участвуют ли территориальные единицы в решении вопросов их организации и деятельности, либо данный вопрос является исключительной прерогативой государства);
- уровни организации таких институтов, как гражданство, бюджет, налоговая система и т.д.
Понятие формы политико-территориального устройства государства непосредственно связано с понятием "сецессии".
Cецессия - (от лат. secessio - отделение, уход в сторону) выход части государства (административно-территориальной единицы унитарного государства или субъекта федерации) из его состава. Институт сецессии предполагает различные механизмы отделения части территории:
- возможность мирного, основанного на нормах закона и воли народа, выхода части государства из его состава;
- односторонняя сецессия, основанная на воле народа при отсутствии конституционно закрепленных механизмов сецессии;
- силовая сецессия;
Так как в соответствии с общепризнанным на сегодняшний день в международном праве принципом "суверенитета государства по отношении к его территории", границы государства являются неприкосновенными, территория является неделимой. В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Устава ООН «каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны».
Односторонняя сецессия также не поддерживается международным обществом в рамках действующих международных деклараций. Так, например, в соответствии с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций провозглашается принцип равноправия и самоопределения народов: «В силу принципа равноправия и самоопределения народов, закрепленного в Уставе Организации Объединенных Наций, все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава». Однако в данной Декларации также отмечается, что «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов». Таким образом, одностороннее провозглашение отдельными народами своей независимости без поиска путем разрешения разногласий с государством, также не может рассматриваться в качестве законным.
На сегодняшний день большинство государств мира конституционно закрепило запрет сецессии. Однако в Эфиопии и Узбекистане право сецессии признается конституционно в рамках права народа на самоопределение.
Пример:
Конституция Эфиопии, статья 39: Каждая национальность, народность и народ Эфиопии имеет безусловное право на самоопределение, включая право на выход из состава государства.
Необходимо отметить, что нормами международного права поддерживается «мирная» сецессия, обусловленная реализацией права народов на самоопределение. Так, например, Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, реализация права на самоопределение может осуществляться в следующих формах:
А) Создание суверенного и независимого государства;
Б) свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним;
В) установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом.
В качестве механизма реализации мирных сецессии в международной практике стало проведение референдумов по вопросу независимости отдельных территорий на основании соответствующего заключенного соглашения между государством и территориальной единицей, население которой выявило желание реализовать право на самоопределение путем сецессии. Так, например, в 2011 году в Южном Судане был проведен референдум по вопросу независимости территорий Экватории, Верхнего Нила и Бахр-эль-Газаль от Судана, в основу которого было положено Найвашайское соглашение 2005 года между политическим движением за освобождение Южного Судана и Суданом. В Великобритании референдум Шотландии был также проведен на основании Соглашения, заключенного в 2012 году между премьер-министром Великобритании — Дэвидом Кэмероном и первым министром автономного правительства Шотландии Алексом Салмондом, однако достижение данного консенсуса прошло сравнительно мирно.
[1] Тегеран. Ялта. Постдам. Сб. документов. М., 1970, с. 388.