708
.pdf10.6. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060A1 и ФедеA ральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33AФЗ, а также на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых приA родных территорий» в Российской Федерации формируется госуA дарственный кадастр особо охраняемых природных территорий.
Государственный кадастр особо охраняемых природных терриA торий представляет собой государственный свод регулярно обновляеA мых систематизированных данных, необходимых для управления особо охраняемыми природными территориями и обеспечения эколоA гически безопасного развития регионов Российской Федерации.
Кадастр является официальным документом, содержащим инфорA мацию обо всех установленных Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» категория ООПТ федерального, регионального и местного значения. Под ведением государственного кадастра особо охраняемых природных территорий понимается совокупность действий, включающих в себя свод, структурирование, хранение, накопление, обобщение информации об особо охраняемых природных территориях и учет таких территорий.
Сведения Кадастра служат основанием для принятия управленA ческих и иных решений в области природопользования и охраны окружающей природной среды, подлежат обязательному учету при разработке планов экономического и социального развития терриA торий, схем землеустройства и районной планировки, градостроиA тельной документации, при проведении государственной экологиA ческой экспертизы, при решении других вопросов, имеющих отноA шение к использованию природных ресурсов и воздействию на окруA жающую природную среду.
Кадастр на всех уровнях формируется и ведется с соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.
Государственный кадастр особо охраняемых природных терриA торий ведется в целях учета и оценки состояния природноAзаповедного фонда Российской Федерации и ООПТ разного ранга, определения перспектив развития системы таких территорий, повышения эффекA тивности функционирования системы ООПТ по поддержанию
161
экологического баланса регионов, усиления государственного контроA ля за соблюдением соответствующего режима охраны, а также в целях учета кадастровой информации при планировании социальноAэкоA номического развития регионов и осуществлении хозяйственной деятельности.
Кадастр решает задачи:
–накопления и систематизации данных о существующих и перспективных ООПТ, мониторинга ООПТ;
–анализа состояния и эффективности функционирования разных категорий ООПТ федерального, регионального и местного значения;
–обеспечения информацией об ООПТ органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоA управления, министерств и ведомств, государственных и общественA ных организаций, частных лиц.
Государственный кадастр особо охраняемых природных территоA рий содержит сведения о:
–правовом статусе и нормативной правовой базе функциониA рования ООПТ;
–географическом положении, границах и площади ООПТ;
–административной и ведомственной подчиненности;
–задачах, возложенных на конкретные ООПТ;
–режиме и способах особой охраны этих территорий;
–охранных зонах ООПТ (площадь, границы, режим);
–экологической, научной, просветительской, рекреационной, экоA номической, исторической и культурной ценностях этих объектов;
–степени изученности и местах хранения информации о качестA венных и количественных характеристиках охраняемых природных комплексов и их элементов;
–собственниках, владельцах, природопользователях, землепольA зователях и арендаторах земель и иных ресурсов ООПТ, способах и интенсивности хозяйственного и иного использования ООПТ и их охранных зон;
–степени сохранности, угрожающих факторах и антропогенной нарушенности природных комплексов ООПТ и их компонентов;
–мерах, предлагаемых по восстановлению и воспроизводству растительного и животного мира конкретных ООПТ;
–структурных подразделениях и штатном персонале ООПТ как государственных природоохранных учреждений;
–юридических или физических лицах, взявших на себя обязаA тельства по обеспечению охраны ООПТ (адрес, обязательства, сроки, штаты);
162
–финансировании и материально A технической базе ООПТ;
–последнем обследовании ООПТ (сроки, направленность работ);
–лицах и организациях, которые могут быть привлечены в качестве экспертов для оценки ситуации на ООПТ и вокруг нее;
–источниках дополнительных сведений, имеющих отношение к ООПТ.
Государственный кадастр особо охраняемых природных терриA торий состоит из:
а) государственного кадастра особо охраняемых природных терриA торий федерального значения, ведение которого осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской ФедеA рации;
б) государственных кадастров особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, ведение которых осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственный кадастр особо охраняемых природных терриA торий обновляется один раз в четыре года (отчетный кадастровый период). При обновлении кадастровых данных сведения за предыA дущий период архивируются. В целях анализа состояния и динамики развития сети особо охраняемых природных территорий за длительA ный период документация государственного кадастра особо охраняеA мых природных территорий на федеральном и региональном уровнях подлежит постоянному хранению в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации.
10.7. Кадастр опасных отходов
Экологическая обстановка на территории Российской Федерации с каждым годом ухудшается. Это обусловлено не только деятельностью промышленных предприятий, но также ввозимыми изAза рубежа и имеющимися радиоактивными отходами. Ослабление влияния негативных процессов возможно только при строгом учете всех видов загрязнений для выработки мероприятий по их устранению или ослабA лению воздействия. В целях решения этой проблемы Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 818 от 26 октября 2000 г. «О порядке ведения государственного реестра отходов и провеA дения паспортизации опасных отходов». Согласно этому документу, Министерство природных ресурсов и его территориальные органы осуществляют сбор информации, включающей данные о происхожA дении, глубине заложения, местоположении, дате захоронения,
163
количественном составе, свойствах, классе опасности и технологиях обезвреживания опасных захоронений. Перечисленная информация формируется в виде паспортов опасных отходов и является базой для ведения кадастра опасных отходов.
Таким образом, кадастр опасных отходов представляет собой информационную систему, включающую данные о виде опасных отхоA дов, классе их опасности, дате, месте, объемах и способах захоронения, а также о периоде распада радиоактивных веществ.
Кадастр опасных отходов включает федеральный классификатор и схему размещения всех опасных отходов с полной их характеристикой. Его ведение осуществляется за счет федерального бюджета. МинисA терство природных ресурсов разрабатывает и вводит в действие нормаA тивные документы, регламентирующие отнесение отходов к опредеA ленному классу опасности. Оно также утверждает правила инвенA таризации и предоставления информации в центральные органы всеми субъектами, осуществляющими работу с опасными ингредиентами, и отвечает за достоверность сведений, содержащихся в кадастре опасных отходов.
Помимо вышеназванных кадастров, в Российской Федерации специально уполномоченными государственными органами ведутся Кадастр лечебноAоздоровительных местностей и курортов, ФедеральA ный регистр потенциально опасных веществ, Реестр опасных произA водственных объектов и другие.
164
11. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
11.1. Задачи и структура экономического механизма природопользования
Общей целью формирования экономического механизма прироA допользования является установление и регулирование финансовоA экономических отношений в области использования природных ресурA сов и охраны окружающей среды между органами государственной власти, с одной стороны, и природопользователями, с другой, а также между природопользователями, в том числе использующими различA ные виды природных ресурсов.
Понятие экономического механизма природопользования обычно формулируется в литературе с позиций обеспечения экологической безопасности и мотивации соблюдения экологических требований, что, безусловно, является его приоритетными задачами.
Вместе с тем, регулирование экономических отношений в области природопользования затрагивает более широкий круг задач, включая экономическую защиту государственных интересов в сфере природоA пользования, обеспечение условий для вовлечения природных ресурA сов в хозяйственную деятельность, экономическую ответственность за изъятие и нанесение ущерба природным ресурсам, перераспределение доходов от их эксплуатации и т.п. в сочетании с применением эконоA мических инструментов для достижения экологически сбалансированA ного развития.
Развитие рыночных отношений и глубокая структурная перестройA ка экономики России, затрагивающая все социальноAэкономические процессы, в том числе в области использования природноAресурсного потенциала, определяют необходимость упорядочения финансовых взаимоотношений природопользователей с государственными органаA ми управления на основе принципа платности природопользования. Это вызвано в первую очередь ограниченностью (дефицитностью) природноAресурсного потенциала, включая ассимиляционный потенA циал окружающей среды, которая по мере роста объемов эмиссии отходов жизнедеятельности начинает утрачивать способность к самоA очищению и по достижении определенного предела уже не способна компенсировать техногенные воздействия. В условиях истощения природноAресурсного потенциала и превышения ассимиляционной емкости природной среды они приобретают экономическую ценность,
165
что определяет необходимость установления и взимания налогов и платежей в области природопользования и охраны окружающей среды.
При осознании общей ограниченности и, соответственно, ценности ресурсов природной среды наиболее очевидной остается экономичесA кая ценность собственно природных ресурсов, определяемая потенA циальной или реальной возможностью получения при их эксплуатации дополнительного дохода, прямо не связанного с трудовой или предприA нимательской деятельностью, а обусловленного в основном естественA ными (природными) свойствами эксплуатируемых ресурсов, т.е. рентA ного дохода.
Традиционно рентный доход полностью принадлежал собственA нику природных ресурсов. Но со временем, в результате определенных процессов социальноAэкономического развития (включая расширение участия государства в решении экономических задач, связанных с крупными инвестициями и требующих устойчивой базы финансиA рования, развития представлений о некой социальной справедливости, связанных с некоторым перераспределением доходов, а также с распространением концепции экологически сбалансированного прироA допользования, связанного с целенаправленными мерами по экономии природных ресурсов) во многих странах стала формироваться тенденA ция к изъятию государством части рентного дохода от эксплуатации природных ресурсов с использованием инструментов платного прироA допользования, причем независимо от форм собственности на природA ные ресурсы, хотя большая часть ренты сохраняется, как правило, за собственником ресурсов.
В Российской Федерации экономически значимая часть природных ресурсов остается в собственности государства, поэтому приоритетное значение имеет обеспечение условий для получения государством как собственником природных ресурсов соответствующего рентного дохоA да от эксплуатации этих ресурсов. При этом органы государственного управления при реализации прав собственности на природные ресурсы и осуществлении функций регулирования природопользования несут определенные расходы, компенсация которых должна осуществляться за счет части дохода, полученного от природопользования. Кроме того, неизбежны государственные субсидии на подготовку природных ресурсов к эксплуатации и их поддержание в эксплуатационном состоянии, непосредственный эффект от которых получают природоA пользователи. Это предполагает последовательную реализацию принA ципов платного использования природных ресурсов на основе укрепA ления государственной собственности на важнейшие виды этих ресурA сов и перенос основных рычагов управления природопользованием в
166
финансовую сферу. Причем помимо повышения регулирующей роли платежей и иных финансовых выплат за пользование природными ресурсами резко усиливаются их фискальные функции.
Учитывая преимущественно ресурсный характер российской экономики с преобладанием в структуре экспорта минеральных продуктов (в 2001 г. в страны вне СНГ – 54,7%, из них нефть и нефтеA продукты 36%), а также металлов и изделий из них (20,2%), очевидна необходимость изменения системы налогообложения со сдвигом центра тяжести налогового бремени с традиционных объектов налогоA обложения (доходы физических лиц, прибыль, имущество) на сферы деятельности, связанные с использованием ресурсного потенциала.
Несмотря на продолжающийся процесс реформирования эконоA мического механизма природопользования, к настоящему времени уже заложены его правовые основы, отвечающие указанным задачам. Правовые нормы, отражающие принципы и методы экономического регулирования, содержатся в различных актах природноAресурсного и природоохранительного законодательства, включая Водный и Лесной кодексы РФ, Федеральные законы «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления». При наличии некоторых различий в экономических механизмах использования отдельных видов природA ных ресурсов и охраны отдельных компонентов окружающей среды в целом их структура характеризуется определенной общностью.
Начальным элементом экономического механизма природопольA зования и охраны окружающей среды является планирование природоA охранной деятельности, непосредственно связанное с бюджетным проA цессом и определяющее перспективы финансирования природоA охранных мероприятий.
Основу экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды составляют экологические и природноAресурсные платежи и налоги, экономические санкции за нарушение законодаA тельства в области природопользования и охраны окружающей среды, а также экономическое стимулирование природоохранной деятельA ности.
В общем виде выделяются 5 групп природноAресурсных платежей и налогов в зависимости от объекта обложения:
–плата при пользовании недрами;
–платежи за пользование лесным фондом;
–плата за пользование водными объектами;
–плата за землю;
167
– плата за пользование объектами животного мира.
По отдельным видам природных ресурсов порядок взимания платы регламентируется правовыми нормами специальных законодательных актов. Экологические платежи, как известно, взимаются за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов.
Все платежи за разрешенные виды природопользования носят регулярный характер, и обеспечение экономической заинтересованA ности природопользователей в сокращении деятельности, наносящей ущерб природноAресурсному потенциалу, является лишь одной из функций этих платежей (наряду с фискальной функцией в качестве источника дохода бюджетов различных уровней). Поэтому эконоA мический механизм природопользования и охраны окружающей среды включает также инструменты принуждения и поощрения с более целенаправленным характером воздействия на природопользователей для побуждения их к действиям по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. К таким инструA ментам относятся, с одной стороны, меры экономической ответстA венности за нарушения законодательства в области природопольA зования и охраны окружающей среды и за нанесенный ущерб в резульA тате таких нарушений, а с другой, – меры экономического стимуA лирования определенных действий по охране окружающей среды или природоохранной деятельности в целом.
Меры обеспечения экономической ответственности за нарушения природоохранительного законодательства и за нанесение ущерба, причиненного этими нарушениями, базируются на нормах различных отраслей права и могут быть реализованы только при наличии соответствующих оснований для применения, юридически закрепленA ных в этих нормах, т.е. рассматриваемая ответственность в значиA тельной степени носит по существу юридический характер, но выражается в денежной форме.
Несколько иной характер носят меры экономического стимуA лирования природоохранной деятельности. Эти меры, безусловно, в большой степени связаны с организационной и финансовоAэконоA мической деятельностью органов власти субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления. Вместе с тем, в отношении инструментов экономического стимулирования следует отметить, что они, несмотря на наличие соответствующих норм в Законе «Об охране окружающей среды», имеют весьма ограниченное распространение или вообще не применяются. Инструменты стимулирования природоA охранной деятельности, основанные на финансовых льготах, имели широкое распространение только в системе внебюджетных эколоA
168
гических фондов, где повсеместно практиковалось зачисление в счет погашения платежей за загрязнение окружающей среды средств, фактически использованных предприятиями на выполнение природоA охранных мероприятий, предусмотренное порядком корректировки размеров платежей. В настоящее время такая практика резко ограниA чена, а в большинстве регионов полностью прекращена.
Собственно налоговые льготы при осуществлении природоохранA ной деятельности, предусмотренные федеральным законодательством, крайне незначительны. В Налоговом кодексе РФ (ст. 67) предусмотрен инвестиционный налоговый кредит при проведении научноAисследоA вательских или опытноAконструкторских работ либо технического перевооружения производства, направленных на защиту окружающей среды. Некоторые льготы установлены также в Законе «О налоге на имущество предприятий» (ст. 6, п. «б»).
В то же время имеются достаточно широкие возможности для установления налоговых и иных льгот на региональном и местном уровне. Само собой разумеется, что эти льготы распространяются только на ту часть налогов, которая подлежит зачислению в бюджет того уровня, на котором эти льготы установлены.
Налоговые льготы для предприятий, осуществляющих определенA ные виды природоохранной деятельности, установлены в ряде субъекA тов Федерации, но собственно экологические результаты использоA вания этих льгот далеко не всегда являются однозначно положиA тельными. При этом главная проблема заключается в отсутствии законодательно закрепленного организационного и финансовоAэконоA мического механизма, обеспечивающего использование высвобожA даемых средств по целевому назначению, т.е. на осуществление приоритетных для города или региона природоохранных мероприятий с заданным экологическим эффектом. Для решения этой проблемы может быть предложена разработка и законодательное утверждение соответствующих целевых программ, в которых должны быть состыкованы цели, конкретные адресные мероприятия, ресурсы и средства контроля за их целевым использованием.
Особые налоговые режимы, которые по существу являются льготными, установлены при выполнении соглашений о разделе продукции, но они ориентированы не на стимулирование охраны окружающей среды, а на привлечение капитала в освоение сложных для эксплуатации и удаленных месторождений полезных ископаемых.
169
11.2. Методические подходы к оценке экономического ущерба от загрязнения окружающей природной среды
Установление экономической ответственности в области природоA пользования и охраны окружающей среды предполагает некую денежную оценку последствий загрязнения и нарушения окружающей природной среды и ее отдельных компонентов.
Для обозначения негативных последствий воздействия деятельA ности организаций (предприятий) на окружающую среду в нормаA тивноAправовых и методических документах используются различные термины, но чаще всего «ущерб» (экологический ущерб, эконоA мический ущерб от загрязнения и т.п.) и «вред» (причиненный комуA либо или чемуAлибо, например, здоровью и имуществу граждан). В законодательных актах обычно используется термин «вред», а термин «ущерб» упоминается лишь в контексте изложения правовых норм.
Вранее действовавшем Законе РСФСР 1991 г. «Об охране окруA жающей природной среды» отсутствовали определения вреда и ущерA ба, но было указано, что «вред, причиненный имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, ... подлежит возмещению в полном объеме», а «при определении объема ущерба, причиненного имуществу граждан ... учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имуA щества, и упущенная выгода от снижения плодородия почв и иных вредных последствий».
Вновом Федеральном законе от 10.01.02 г. № 7AФЗ «Об охране окружающей среды» ущерб не упоминается, а вред окружающей среде определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естестA венных экологических систем и истощение природных ресурсов.
ВГражданском кодексе РФ понятие «вред» (моральный вред, как физические или нравственные страдания) используется в связи с защитой нематериальных благ (в частности, жизни и здоровья) гражA дан и осуществления ими неимущественных прав (ст. 150, 151), где предусмотрена возможность денежной компенсации указанного вреда.
Вто же время, в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, ущерб, относящийся к нарушению имущественных прав, вместе с упущенной выгодой составляет убытки. В Гражданском кодексе РФ (ст. 15) дается следующее определение: «Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или
170