1610

Отношение общественного мнения России к проблемам межгосударственных миграций крайне противоречиво. Новая роль миграции как фактора пополнения российского населения осознается плохо. Обеспокоенные сокращением численности населения страны после 1992 г. политики и публицисты много говорят о падении рождаемости, но проявляют мало интереса к тому, что едва ли не половину этой убыли составляла эмиграция в «дальнее зарубежье». Одновременно общество остается, по меньшей мере, равнодушным к репатриации из «ближнего зарубежья», которая могла бы стать значительно большим, чем сейчас, источником пополнения убывающего российского населения.

В докладе Уполномоченного по правам человека в России сказано: «Основные вопросы, с которыми сталкиваются граждане, прибывшие в Россию из стран «ближнего зарубежья», связаны с постановкой на учет и получением статуса беженца и вынужденного переселенца, выплатой компенсации за оставленное жилье и имущество, отказом в регистрации прямых родственников, отсутствием помощи в компенсации высокой платы за переезд на новое место жительства, получением постоянного или временного жилья .... В настоящее время права мигрантов зачастую защищаются только методами прокурорского реагирования. Генеральная прокуратура Российской Федерации отмечает недостаточность действий ФМС России по трудоустройству вынужденных переселенцев. Определенную озабоченность вызывает положение иностранных граждан, ищущих убежище на территории Российской Федерации. Начиная с 1992 г. лишь около 7 % лиц данной категории, обратившихся с ходатайством о предоставлении статуса беженца, его получили»1248.

Репатриация требует ответных шагов со стороны Российского государства, больших, чем те, какие обычно делаются в отношении прибывающих в страну экономических или политических иммигрантов, но, судя по опросам репатриантов и материалам, постоянно появляющимся в прессе, если такие шаги и предпринимаются, то они никак не соответствуют масштабу реально стоящих задач. Между тем и демографическая, и экономическая, и политическая логика требует того, чтобы содействие переселению в Россию русских, представителей других коренных народов России (татар, башкир и др.), всех русскоязычных граждан бывшего СССР, оказавшихся вне пределов России, но желавших в нее вернуться, рассматривалось в качестве первоочередной государственной задачи. Должны быть устранены все необоснованные законодательные, либо административные препятствия въезду в Россию этой категории иммигрантов и созданы специальные условия, благоприятствующие их экономической и социальной адаптации.

1248 Здоровье женщин России: Информация Министерства здравоохранения РФ. М.; 1998. С. 77.

331

Пока же единственное, по поводу чего постоянно ощущается беспокойство в связи с эмиграцией, это отток из России квалифицированных кадров, «утечка умов». Такой отток действительно имеет место, так как среди эмигрантов очень велика доля жителей крупных и крупнейших городов, особенно Москвы и Петербурга, где сосредоточен интеллектуальный и научный потенциал России. Впрочем, нередко высказывается мысль, что в нынешних условиях эмиграция, если она окажется временной, способна помочь не только сохранить, но и приумножить этот потенциал, который, в конце концов, возвратится в Россию.

Опасения по поводу «утечки мозгов» из России странным образом сочетаются с недооценкой квалифицированных кадров, прибывающих в Россию из ближнего зарубежья. В значительной степени это тоже жители крупных, столичных городов, люди с высоким уровнем образования и квалификации, которым после переезда в Россию часто удается устроиться только в сельской местности, вдали от промышленных и культурных центров, где могли бы быть востребованы их знания и квалификация.

Более эффективным и в экономическом, и в социальном смысле могло бы быть пребывание в России и мигрантов-иностранцев. Проживание в стране иностранных граждан, имеющих законный вид на жительство и пользующихся всеми правами местного населения (кроме избирательных, а иногда – в ограниченной мере – и избирательными), обычная практика многих стран, в которых для нее часто даже меньше оснований, чем в сегодняшней России. Легализация мигрантов предполагает распространение на них норм российского трудового законодательства, социальной защиты, налогообложения. Сейчас же из-за отсутствия надлежащих условий легализации и адаптации, прибывающих в Россию иностранных граждан они часто находятся в неопределенном положении, становятся объектом эксплуатации со стороны российского предпринимательства, оказываются оттесненными в зону экономической и социальной жизни, не контролируемую законом, нередко занимаются сомнительной коммерческой деятельностью, включая контрабанду оружием и наркотиками, образуют преступные сообщества и т.д.

Все это особенно актуально для вынужденных мигрантов, находящихся в самом тяжелом положении. Необходимы специальные меры экономической и психологической реабилитации вынужденных мигрантов, независимо от их происхождения, гражданства или дальнейших планов. Помимо гуманитарного значения таких мер, они должны снизить риск возникновения очагов повышенной социальной напряженности или преступности и способствовать более эффективному использованию экономического потенциала вынужденных мигрантов. Речь идет не об оказании прямой материальной помощи, хотя в некоторых случаях необходима и она, а о создании благоприятного психологического климата и устранении

332

искусственных препятствий к свободному передвижению, предпринимательству или трудоустройству. Необходимо стремиться к всесторонней интеграции вынужденных мигрантов в те территориальные сообщества, в которых они оказываются. В этом смысле создание мелких собственных поселений силами самих мигрантов, к чему сейчас их подталкивают обстоятельства, – тупиковый путь.

Нуждается в срочном совершенствовании – законодательном и мате- риально-техническом – вся сфера экономической миграции россиян, становящейся заметным явлением современной жизни страны. Требуется создание законодательной базы, материальной, финансовой и социальной инфраструктуры для временных трудовых или торговых мигрантов, с тем, чтобы исключить или хотя бы ограничить злоупотребления, как со стороны самих мигрантов, так и со стороны таможенных и других властей и создать цивилизованные условия перемещения через границу людей, грузов и денег.

Социально-экономическая картина 1990-х гг. была неблагоприятной для развития человеческого потенциала регионов России. Снизился уровень жизни, возросла безработица, «законсервировалась» стабильно плохая демографическая ситуация. Социальные проблемы нарастали на фоне экономических: резкого спада в сельском хозяйстве, противоречивых тенденций в промышленности и отсутствия реформ в сфере налоговобюджетных взаимоотношений центра и регионов. Наиболее проблемными субъектами России наряду со слаборазвитыми республиками юга и депрессивными «старопромышленными» областями центра в полной мере стали северные и восточные регионы нового освоения.

К середине 1990-х гг. количество беженцев и вынужденных переселенцев только в одной России составляли около 1,2 млн чел. В действительности их, по-видимому, было гораздо больше, так как, по признанию даже ответственных работников федеральной и региональных миграционных служб, многие вынужденные мигранты не проходили необходимой регистрации. Часть из них не надеялись на помощь государства и рассчитывали только на собственные силы и поддержку родственников, другие же попросту не были осведомлены о существовании специальных служб, призванных помогать обустройству вынужденных мигрантов. По имеющимся оценкам, на каждого зарегистрированного беженца и вынужденного переселенца приходилось не менее 2-3 неучтенных, т.е. подлинные масштабы вынужденной миграции в России составляли 2-3 млн чел. Массовость данного явления ставила перед самими мигрантами и перед принимающей их стороной серьезные проблемы, требовавшие безотлагательного решения.

Беженцы и вынужденные переселенцы начали учитываться в РФ как особые категории мигрантов с 1 июля 1992 г., причем с 1 января 1994 г.

333

ведется их раздельная регистрация. Даже за этот короткий период в динамике ежегодной численности вынужденных мигрантов произошло, по меньшей мере, два существенных перелома. Рекордная численность вынужденных мигрантов была зарегистрирована в 1992 г., после чего их ежегодный прирост постепенно сокращался. В 1992 г. в среднем в месяц

регистрировалось 2,6 тыс. чел. беженцев и вынужденных переселенцев, в 1993 г. – 2,3 тыс. чел., а в 1994 г. – всего 1,8 тыс. чел.1249. По данным ФМС

России статус беженца или вынужденного переселенца за 1993 г. оформили 287,5 тыс. чел., а в 1994 г. их численность уменьшилась до 254,5 тыс. чел.1250. Явное ослабление напора вынужденной миграции в эти годы стало закономерным результатом затухания наиболее горячих очагов межнациональных конфликтов и прекращения военных действий в Азербайджане, Грузии и Таджикистане.

Вместе с тем, рубеж 1994-1995 гг. стал переломным моментом в динамике вынужденной миграции. Декабрьская военная операция по взятию Грозного, положившая начало вооруженному противостоянию в Чечне, привела к резкому всплеску вынужденной миграции. Сначала из Грозного, а потом и с остальной территории Чечни в соседние районы буквально хлынули потоки людей, внезапно лишившихся жилья, имущества, документов, физически раненых или испытавших сильнейший психологический шок от потери близких и перенесенных страданий. Уже к 15 декабря 1994 г. в миграционные службы ФМС России обратилось более 9 тыс. чел., акконцумесяцачисленностьобратившихсявозросладо50 тыс. чел.

Активное развертывание военных действий весной 1995 г. способствовало выталкиванию из Чечни все новых и новых волн мирного населения. На протяжении января 1995 г. за помощью в территориальные миграционные службы обратилось около 90 тыс. беженцев из Чечни, а в феврале – еще 85 тыс. чел., после чего их поток начал заметно сокращаться1251.

Наибольшая нагрузка по приему перемещенных лиц выпала на миграционные службы Ингушетии, Северной Осетии, Дагестана, КабардиноБалкарии и Ставропольского края, перед которыми в качестве первоочередной задачи встало не столько оформление статуса вынужденных переселенцев, сколько экстренное оказание им медицинской помощи, предоставление пищи и крова. В надежде на быстрое завершение военных операций, подкрепляемой постоянными заверениями центра о peшимости урегулировать конфликт мирными средствами, многие переселенцы, особенно чеченской национальности, рассчитывали на скорое возвращение

1249 Подсчитано по: Федеральная миграционная служба России: информационно-аналитический бюллетень. М. 1996. № 7. С. 24.

1250 Подсчитано по: Федеральная миграционная служба России: информационно-аналитический бюллетень. М. 1996. № 7. С. 22.

1251 Подсчитано по: Федеральная миграционная служба России: информационно-аналитический бюллетень. М. 1996. № 7. С. 44.

334

домой и, как правило, довольствовались проживанием в центрах временного размещения, не претендуя на официальную регистрацию статуса вынужденных переселенцев. Тем не менее, только с января по июнь 1995 г. этот статус получили более 21 тыс. мигрантов из Чечни, что составило примерно седьмую часть общероссийского прироста беженцев и вынужденных переселенцев (152 тыс. чел.).

Вцелом за 1995 г. ФМС России было зарегистрировано около 272 тыс. вынужденных мигрантов, что на 18 тыс. превысило соответствующий показатель 1994 г. Главными «виновниками» этого всплеска являлись, наряду с Чечней, также республики Центральной Азии и Казахстан. На их долю пришлось 72,5 % годового прироста беженцев и вынужденных переселенцев в Россию, причем чуть меньше половины этого прироста обеспечил один только Казахстан.

Вгруппе республик Центральной Азии первенство по абсолютной численности вынужденных мигрантов удерживал Узбекистан. В 1995 г. почти 60 тыс. мигрантов из этого государства получили в России статус беженца или вынужденного переселенца. Это в 2,2 раза больше, чем из Таджикистана, в 3,3 раза больше, чем из Киргизии и в 13 раз больше, чем из Туркмении.

Вместе с тем, активизация вынужденной миграции в Россию в основном ограничилась первой половиной 1995 г. Примерно с середины года она вновь, как и в предыдущие три года, пошла на убыль, сохраняя нисходящую тенденцию на протяжении 1996 г.

За первые шесть месяцев 1996 г. в России было учтено всего 63,1 тыс. вынужденных мигрантов, что вдвое меньше, чем в предыдущем полугодии

ив 2,5 раза меньше, чем за тот же период 1995 г. Обращает на себя внимание устойчивое снижение темпов прироста мигрантов. За первую половину 1995 г. их количество возросло на 21,6 % по сравнению с началом года, во втором полугодии – на 14,0 %, а в первой половине 1996 г. прирост составил всего 6,5 %.

Снижение интенсивности вынужденной миграции в наибольшей степени коснулось кавказских республик – отчасти потому, что межнациональные конфликты в Грузии, Армении и Азербайджане удалось вывести из военной стадии, в основном же благодаря тому, что большая часть русского населения, главным образом претендующего на получение статуса беженца или вынужденного переселенца, уже покинула эти республики.

Кстати, позже именно по этой причине существенно замедлился приток беженцев и вынужденных переселенцев из Таджикистана, несмотря на то, что там до сих пор не прекращается межклановая борьба, время от времени принимавшая форму открытых вооруженных столкновений.

ВКиргизии на данном этапе также сформировался комплекс весомых причин для сдерживания абсолютных размеров и интенсивности вынуж-

335

денной миграции, затрагивавшей, прежде всего, русское население. После первоначальной эйфории по поводу обретения национальной независимости и государственного суверенитета руководство республики все более осознавало невозможность преодоления охватившего страну экономического кризиса без помощи квалифицированных специалистов, главным образом, нетитульной национальности. В этих условиях происходило явное смягчение, по крайней мере, на декларативном уровне, прежней политики по отношению к русскоязычному населению. В рамках реализации президентского указа «О мерах по урегулированию миграционных процессов в Киргизской Республике», подписанного 14 июня 1994 г., в Киргизии была несколько расширена сфера действия русского языка, поставлен вопрос об отсрочке переведения делопроизводства на киргизский язык и о более справедливом представительстве русскоязычного населения в органах управления. Наряду с этим намечалось внести изменения в законы о государственном языке, о выборах депутатов парламента с гарантиями представительства нацменьшинств, предусматривалось усиление ответственности за разжигание межнациональной розни и преступления на этой почве, а также упрощение порядка получения гражданства России и возвращения гражданства Киргизии.

Несмотря на то, что далеко не все провозглашенные меры были реализованы, они породили у нетитульного населения надежду на потепление межнационального климата и многих колеблющихся удержали от принятия окончательного решения об отъезде из республики. Более того, появились сведения о том, что часть лиц, получивших российское гражданство в порядке регистрации и выехавших в Россию, не смогли там адаптироваться и стали возвращаться в Киргизию, причем намерены восстанавливать киргизское гражданство, чтобы облегчить получение жилья и устройство на работу.

Количество мигрантов из Узбекистана и особенно из Туркмении, получивших в России статус беженца или вынужденного переселенца, увеличивались гораздо быстрее, чем из двух других республик Центральной Азии, что свидетельствует о все еще высоком миграционном потенциале этих республик. То же относится и к Казахстану, на чью долю пришлось 47,1 % общероссийского прироста беженцев и вынужденных переселенцев за первую половину 1996 г.

Государства Балтии на общем фоне стран СНГ «поставляли» в Россию относительно небольшую часть вынужденных мигрантов, причем количество их постоянно снижалось. За 1995 г. Россия приняла 9,3 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев из всех трех балтийских государств (3,4 % общего притока за год), а в первой половине 1996 г. их количество составило 2,5 тыс. чел. (4 % полугодового притока вынужденных мигрантов).

336

Медленнее всего сокращался прирост вынужденных переселенцев из Белоруссии. Но в абсолютном исчислении их количество столь невелико (188 чел. за 1995 г. и всего 68 чел. за первую половину 1996 г.), что вряд ли дает основания для корректных выводов. В то же время, этот факт в сочетании с тем, что Украина является единственной среди всех бывших союзных республик, откуда на протяжении 1995-1996 гг. поток вынужденных мигрантов не сокращался, а увеличивался, хотя абсолютные его размеры (1,2 тыс. чел. за первое полугодие 1996 г.) не столь уж велики, указывает на то, что даже близость исторического и культурного развития России и соседних славянских государств в определенных политических условиях не является надежным гарантом защиты представителей русской диаспоры в этих государствах и притеснений их по этническому признаку.

Наблюдавшееся в 1990-х гг. снижение количества обращений за получением статуса беженца или вынужденного переселенца представляется вполне объяснимым. С одной стороны, благодаря прекращению войны в Чечне и контролю над очагами межнациональной напряженности в других горячих точках – Азербайджане, Грузии, Северной Осетии, Таджикистане, – из этих регионов прекратились массовые «выбросы» беженцев в результате прямого насилия и непосредственной опасности для жизни людей. По существу, вынужденная миграция характеризуется тем, что на смену выталкивающим факторам миграции экстренного действия, свойственным преимущественно периодам войны, приходят относительно медленно действующие факторы мирного времени. Среди вынужденных мигрантов начали преобладать выходцы из сравнительно спокойных регионов, побуждаемые к отъезду не столько прямой угрозой для жизни и здоровья, сколько обострением социально-политической ситуации, нарушением прав человека, изменением социальной стратификации в обществе и нарастанием психологического дискомфорта вследствие крушения прежней идентификации, в том числе и этнической. Естественно, в этих условиях окончательное решение об отъезде созревает не сразу, что способствует более медленной реализации миграционного потенциала каждого региона.

С другой стороны, значительная часть людей имевших твердое намерение уехать, уже осуществили свое решение. Среди оставшихся относительно велика доля колеблющихся, которые связывают свой отъезд с характером развития социально-политической ситуации в собственной республике, и в случае ее благоприятного изменения готовы остаться на прежнем месте жительства.

Вместе с тем, снижение численности вынужденных переселенцев во многом объясняется экономическими факторами. Наиболее обеспеченные в материальном отношении слои населения из числа желавших уехать, как правило, уже перебрались в Россию. Среди оставшихся за ее пределами потенциальных мигрантов в основном преобладают менее состоятельные

337

семьи, чьи доходы не только не позволяют рассчитывать на быстрое приобретение жилья в России, но и недостаточны для организации самого переезда. В ряде регионов из-за искусственно заниженных цен на жилье, покидаемое мигрантами, средств, вырученных от его продажи, если таковую вообще удается осуществить, не хватает даже на аренду контейнера для перевозки оставшегося имущества. Отсутствие возможности осуществитьжелаемыйпереездвполномсоставезаставляетмногиесемьинаправлять в Россию своих «гонцов», которые могли бы закрепиться на новом месте и, вконцеконцов, помочьперевезтитудасвоихродственников.

Вообще же грань между вынужденными переселенцами и так называемыми экономическими мигрантами представляется все более условной. Ведь ухудшение материального положения, зачастую выдвигаемое многими мигрантами в качестве основного побудительного мотива к переезду, в условиях этноизбирательной кадровой политики, проводимой многими постсоветскими государствами, зачастую является следствием именно этнического притеснения.

В отечественной практике, по крайней мере, при постановке на учет органами ФМС России, принята узкая трактовка понятия вынужденного мигранта. Беженцем, т.е. лицом, не имеющим российского гражданства, или вынужденным переселенцем – гражданином России признается лицо, «которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений».

Между тем, предлагаемое многими аналитиками толкование категории беженцев допускает причисление к ним всех тех, чье перемещение не является вполне добровольным. При таком понимании к беженцам следует относить и тех людей, которые были вынуждены поменять место жительства из-за экологических или индустриальных бедствий, а также тех, кого переселили вопреки их желанию из опасения за их безопасность или ради реализации каких-либо правительственных программ1252.

Признание такого подхода потребовало бы существенной корректировки действующих в России принципов разграничения двух основных категорий мигрантов – вынужденных и добровольных. В настоящее время это вряд ли осуществимо, поскольку учет каждой из этих групп осуществляется разными органами и совершенно различными способами.

1252 Положение беженцев в странах мира. М., 1995. С. 45.

338

Данные о миграции получали в результате разработки талонов статистического учета прибытий и убытий, заполнявшихся органами внутренних дел одновременно с адресными листками при регистрации населения по месту жительства. Сведения же о беженцах и вынужденных переселенцах накапливала ФМС России применительно к лицам, официально получившим этот статус в территориальных органах миграционной службы.

Разные принципы учета существенно затрудняли количественное сопоставление этих двух категорий мигрантов. Кроме того, поскольку на протяжении года определенная доля вынужденных мигрантов (о точной величине судить трудно) успевает так или иначе зарегистрироваться по месту жительства, она подлежит двойному учету – и органами ФМС, и органами внутренних дел. В итоге теряется возможность установить подлинные размеры миграционных перемещений на территории России.

В период 1994-1995 гг. на фоне существенного уменьшения сальдо миграционного обмена России со всеми странами СНГ и Балтии, обусловленного заметно сократившимся притоком мигрантов в Россию (с 1,2 млн чел. в 1994 г. до 866,8 тыс. чел. в 1995 г.) при почти неизменной величине оттока (345,6 тыс. чел. в 1994 г. и 347,3 тыс. чел. в 1995 г.), динамика вынужденной миграции из разных стран ближнего зарубежья была не столь однозначной. Из семи стран Содружества, включая Белоруссию, Украину, Молдавию, Казахстан, Таджикистан, Туркмению, Узбекистан, а также из Эстонии количество беженцев и вынужденных переселенцев увеличилось в разной степени. В то же время из Киргизии, всех кавказских республик, а также из Латвии и Литвы статус беженца или вынужденного переселенца в 1995 г. получило меньше граждан, чем в 1994 г.

Примечательно, что если у славянских государств, а также государств Закавказья значение ранга по величине прироста вынужденных мигрантов в Россию примерно совпадает с соответствующим рангом по сальдо общей миграции или же превышает его (в этом смысле наиболее яркий контраст являет собой Украина, занимавшая второе-третье место по размеру миграций в Россию и одновременно одно из последних мест по количеству вынужденных мигрантов), то в государствах Балтии и центральноазиатского региона наблюдалась обратная картина. При отсутствии более надежной статистики разных потоков мигрантов эту закономерность можно рассматривать как достаточно убедительное подтверждение того, что миграция из второй группы государств имела вынужденный характер. Впрочем, это целиком согласуется со спецификой этнополитической ситуации в соответствующих государствах. Данный факт весьма существенен для оценки адаптации переселенцев, так как хорошо известно, что успешность этого процесса во многом зависит от материального благосостояния и психологического настроя, которые у беженцев и вынужденных

339

переселенцев отличались от прочих мигрантов далеко не в лучшую сторону.

Не меньшее влияние, чем собственные характеристики мигрантов, на процесс их интеграции оказывала и та среда, в которую они попадали. В этой связи в политике государства по отношению к вынужденным переселенцам особое внимание должно уделяться характеру их расселения и принципам организации поселений.

Размещение беженцев и вынужденных переселенцев на территории России не вполне совпадало с распределением остальных мигрантов. В 1995 г. наиболее многочисленный приток мигрантов отмечался в Центральном, Северо-Кавказском и Поволжском экономических районах, вобравших почти 70 % общероссийского сальдо миграции за этот год. Наряду с этими районами, вынужденные переселенцы довольно часто селились в Уральском и Западно-Сибирском районах. Суммарная численность беженцев и вынужденных переселенцев, прибывших в эти пять районов в 1995 г., составила 74,5 % их общего прироста по России.

В условиях продолжающейся демографической катастрофы, главным выражением которой является почти повсеместное в России превышение смертности над рождаемостью, приток мигрантов, в том числе вынужденных, служит, по крайней мере, частичной компенсацией отрицательного естественного прироста населения, в чем заключается его несомненно позитивный эффект. Вместе с тем, при нынешней ситуации во многих регионах он оказывается дополнительным бременем для экономики и инфраструктуры, ухудшающим без того неблагополучные социальноэкономические показатели и снижающим жизненный уровень населения.

Для экономики России далеко не безразличен тот факт, что из 30 субъектов федерации с наибольшей плотностью вынужденных переселенцев 11 относятся к регионам с высоким уровнем депрессивного состояния, в которых показатели безработицы и спада промышленного производства превосходили общероссийский уровень. К примеру, в Псковской, Брянской, Калужской, Орловской, Тамбовской, Саратовской, Пензенской, Воронежской и Новгородской областях, в Карачаево-Черкесской республике и в Северной Осетии-Алании, имевших наивысшую плотность вынужденных переселенцев, уровень безработицы в 1995 г. варьировал в пределах от 2,5 % (в Саратовской области) до 7 % (в Псковской области) при среднем показателе 2,4 % по России. При этом падение производства в 1991-1995 гг. составляло в тех же областях 76,6 %, тогда как в целом по России продукция промышленности сократилась примерно наполовину.

Повышение миграционной нагрузки может стать причиной дальнейшего ухудшения социально-экономической ситуации на названных территориях. А это, в свою очередь, осложнит не только экономические, но и психологические условия адаптации переселенцев, так как опыт пока-

340