1601

системой кадастра недвижимости, а также ликвидации специальности «землеустройство» и т.д.

В понимании многих ученых подобные позиции являются не свидетельством формирования новых подходов к формированию системы регулирования земельных отношений, а проявлением непрофессионализма в понимании роли земли, сути земельных отношений, их места в системе социально-экономических отношений и роли государства в их регулировании.

Ошибочным для развития страны является представление, что денационализация земли исключает необходимость и даже целесообразность функционирования системы государственного управления в сфере организации рационального использования земли. Проявление этого подхода уже спровоцировало государство на отказ от финансирования работ по созданиюединойпланово-картографическойосновы, наполноеразрушение государственной землеустроительной службы, на ликвидацию системы мониторинга состояния земель, на отказ от разработки и реализации региональных проектов зашиты земель от опустынивания, ветровой и водной эрозий, рекультивации нарушенных земель и т.д. Не установлены территориальные границы административных образований, не разграничены земли, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации и в собственности муниципальных образований. Лишь около 14% земельных участков сельскохозяйственного назначения поставлены на кадастровый учет, и соответственно, такая же доля их правообладателей зарегистрировала, а значит, юридически установила свои права на них. В совокупности это означает, что в стране сложилась ситуация, в основе которой лежит неопределенность прав на землю, открывающая огромные возможности для мошенничества, неправомерных захватов земли, незащищенности правообладателей, бесхозности огромных площадей сельскохозяйственных земель и т.д.

Изменить эту ситуацию невозможно без изменения системы регулирования земельных отношений. Прежде всего, нужно четко установить и заложить в основу всей системы регулирования земельных отношений мысль о том, что земля в пределах суверенного государства независимо от многообразия форм и структуры собственности на нее является национальным достоянием страны, а значит, государство обязано обеспечить учет и оценку ее размеров, качества и стоимости этого достояния, его охрану от разрушения и деградации, справедливое и законное распределение, установление и защиту прав собственников и других субъектов земельных отношений, создать условия и всемерно стимулировать рациональное использованиеземлиеевладельцамиипользователяминаосновепрогнозов и профессиональных проектов, формировать стратегию не только сохранения, но и увеличения потенциала земли.

91

В основу этой системы необходимо также вложить правильное представление о самом объекте земельных отношений в сфере сельскохозяйственного производства – землях сельскохозяйственного назначения. Технически вполне оправданное стремление к переходу на кадастр единых объектовнедвижимостиприводиткисключениюучетаособенностейземли, которые определяют и особенности отношений, связанных с рыночным оборотом и организацией использования земельных участков.

Необходимопонимать, чтовотличиеотдругихтоваров, обращающихся на рынке, в том числе и других видов недвижимости, земельные участки сельскохозяйственного назначения как объекты общественных отношений обладают триединством сторон, определяющих функционирование земли: как средства производства, несомненно, основного в сельском хозяйстве, как объекта социально-экономических связей и как важнейшей составной части природного комплекса. Игнорирование этого триединства приводит к искажению представлений об инструментах регулирования земельных отношений и организации рационального использования земельных ресурсов страны. Отсюда и представление о том, что роль государства в сфере организации рационального использования земли должна быть ограничена ведением кадастра недвижимости, необходимого, прежде всего, для реализации его фискальных целей.

Между тем, особенности земли, определяющие роль организации ее рационального использования в успешном социально-экономическом развитии страны, устанавливают необходимость формирования системы эффективного управления земельными ресурсами с оптимальным участием в ней соответствующих государственных институтов.

Состояние земельных отношений в любой стране характеризуется следующими основными показателями:

•адекватностьюзаконодательствареализуемойгосударствомэкономической и социальной политики;

•обеспеченностью реализации законов необходимыми подзаконными нормативными актами;

•уровнем обеспеченности и легитимности прав на землю;

•уровнем развития инфраструктуры земельного рынка;

•уровнем организации учета, оценки и мониторинга земель;

•эффективностью функционирования системы государственного регулированияземельных отношений и управленияземельными ресурсами. Каждый из названных показателей, в свою очередь, определяется на основе ряда критериев, формирующих в своей совокупности общую оценку состояния земельных отношений и уровня их соответствия современным требованиям социально-экономического развития страны.

Анализ названных позиций на сегодняшний день свидетельствует о крайне негативном, точнее, даже кризисном, состоянии всей системы земельных отношений и все возрастающем их влиянии на экономику,

92

особенно аграрного сектора. Аграрная и земельная реформы коренным образом изменили земельный строй России, однако основные их идеи не реализованы в полной мере до настоящего времени. Сформировано реальное многообразие форм собственности, обеспечивающее развитие различныхэкономическихукладов, осуществленодостаточносправедливое первичное распределение сельскохозяйственных земель, обеспечен доступ сельского населения к получению и организации использования земельных участков, создана определенная экономическая защищенность сельских жителей на основе прав на землю, стал формироваться земельный рынок, земля постепенно становится активом, способствующим привлечению инвестиций. К сожалению, этим реестр позитивных результатов заканчивается и начинается длинный перечень негативных оценок, совокупность которых позволяет констатировать наличие кризиса в системе земельных отношений.

К наиболее значимым проявлениям относятся:

•незавершенность и противоречивость системы нормативного обеспечения, особенно на уровне субъектов Российской Федерации;

•неоформленность прав на земельные участки;

•неразвитость инфраструктуры земельного рынка;

•развитие рейдерства;

•формирование и расширение латифундий;

•забюрократизированность и коррумпированность системы кадастра и регистрации прав;

•рост бесхозных и неиспользуемых земель;

•неэффективность государственного контроля в сфере землевладения

иземлепользования.

Недостаткив сфереземельныхотношенийзаставили, наконец, обратить на себя внимание Федерального собрания и Правительства РФ. Началось активное обсуждение существующих проблем, создана межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию законодательства и разработке иных мер, направленных на обеспечение рационального использования земель в сельскохозяйственном производстве.

Появилась реальная надежда на улучшение ситуации, однако остаются опасения, что все предпринимаемые действия будут сведены к частичным улучшениям без принципиального изменения позиции и роли государства в сфере организации рационального землевладения и землепользования.

В рамках совершенствования законодательства необходимо внести изменения и дополнения по следующим основным вопросам:

•формирование системы государственного управления в сфере охраны

ирационального использования земельных ресурсов;

•создание единой системы планово-картографического обеспечения процессов регулирования земельных отношений и организации рационального использования земли;

93

•переход от заявительного к всеобщему кадастру недвижимости;

•упорядочение отношений, связанных с земельными долями, принятие решений об обращении в государственную или муниципальную собственность бесхозных долей;

•развитие земельной ипотеки;

•зонирование межселенных территорий;

•упорядочение процедур предоставления земельных участков и оформления прав;

•ограничение спекуляций на земельном рынке (введение высоких налогов на ранние продажи);

•противодействие рейдерству и препятствование развитию латифун-

дий;

•упорядочение сервитутов.

Кроме совершенствования законодательства необходимо разработать ряд подзаконных актов. В частности, безотлагательно необходимо подготовить и ввести административные регламенты, устанавливающие жесткие процедуры и ответственность чиновников за постановку земельных участков на кадастровый учет. Целесообразно разработать в рамках расширения Госпрограммы развития АПК раздел по формированию системы землеустроительного обеспечения реализации программы. В короткие сроки необходимо завершить создание системы государственных институтов регулирования земельных отношений и организации рационального использования земли. Без принятия соответствующих решений по названным проблемам улучшения состояния земельных отношений достичь невозможно.

3.4.Формирование, кадастровый учет

ирегистрация объектов недвижимости

Для получения и внесения сведений в систему информационных ресурсов ГКН, а также для его ведения необходимо выполнить четыре основных действия:

1.Формирование объекта недвижимости.

2.Государственный кадастровый учёт земельного участка (инвентаризация) иных объектов и технический учет недвижимости.

3.Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4.Государственная кадастровая и рыночная оценка недвижимости. Отметим, что первыетри действияявляются взаимосвязанными процес-

сами, ибо основу системы ГКН должна составлять четкая система учета и регистрации.

Видами формирования являются: раздел, перераспределение, выдел, объединение.

94

После вступления в силу ФЗ-221 сведения об объектах капитального строительства становятся практически не связанными информационно с земельными участками, так как к частям объекта недвижимости, вносимым в государственный кадастр недвижимости в виде обременения, относятся только частный сервитут и арендованная часть земельного участка. Целесообразно было бы сохранить учет части земельного участка под объектом (или объектами) недвижимости, как это было предусмотрено ФЗ-28 в Едином государственном реестре земель.

Цели создания системы государственного учета и регистрации можно сформулировать следующим образом:

а) для граждан и юридических лиц всех форм собственности – создание гарантий имущественных прав на недвижимость; развитие цивилизованного рынка недвижимости;

б) для государственных органов – увеличение доходов бюджета от налогов на объекты недвижимости и регистрационных сборов за сделки с недвижимостью; создание экономической основы для долгосрочного развитиянедвижимостиипривлеченияинвестицийзасчетгарантийправна нее; получение эффективных экономических рычагов для развития территорий за счет гибкой налоговой политики.

Достижению названных целей и должна служить система государственного учета регистрации и кадастровой оценки объекта недвижимости.

Порядок кадастрового учета, оценки и регистрации земельных участков и иных объектов недвижимости, а также состав землеустроительных, кадастровых и оценочных работ определяют соответствующие Федеральные законы. Нормативно-правовые акты, регулирующие формирования и использование объектов недвижимости в соответствии с правилами землепользования и застройки (рис. 9), лежат на стыке не менее трех федеральных законов Земельного кодекса РФ, ГКРФ и Градостроительного кодексаРФ, каждыйизкоторыхвключаетбольшоеколичествонормативноправовых актов. В этой связи следует согласиться с мнением о том, что «с учетом избыточности и противоречивости российского законодательства трудно бывает выявить и грамотно построить логические цепочки, описывающие тот или иной процесс».

Формирование объекта кадастрового учета – это комплекс работ, обеспечивающих индивидуализацию объектов кадастрового учета, а также подготовку документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета. Цель формирования объектов кадастрового учета (ОКУ) – это минимально необходимое описание объекта, позволяющее однозначно выделить его из совокупности других объектов. Формирование объектов недвижимости осуществляют для защиты прав и законных интересов правообладателей, в том числе граждан Российской Федерации и иных заинтересованных лиц, а также для учета недвижимого имущества в Государственномкадастренедвижимости, регистрацииправнанедвижимое

95

имущество и сделок с ним, налогообложения, нужд государственного и муниципального управления.

Деятельность по формированию объектов кадастрового учета регулируется соответствующим договором о формировании объекта кадастрового учета, который является публичным документом. Типовые формы этого договора, нормы времени на проведение работ по формированию ОКУ устанавливаются органом правового регулирования, а максимальные расценки утверждаются Правительством РФ с учетом видов объектов кадастрового учета.

Рис. 9. Структура земельного законодательства в сочетании с правилами землепользования и застройки

Перечень видов ОКУ и их индивидуализирующих характеристик, условий, при которых их формирование является обязательным или не проводится, а также общие требования к формированию объектов недвижимости предусмотрено соответствующими статьями ФЗ РФ.

Состав работ и перечень документов, создаваемых при формировании ОКУ, также устанавливается законодательно. Формирование объекта учета представляет собой совокупность землеустроительных и кадастровых действий для установления его пространственно-площадных характеристик, технического и экономического описания.

96

Землеустроительные действия по формированию объекта учета выполняются организациями или лицами, имеющими лицензию, выданную

вустановленном федеральным законодательством порядке, на основании решений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоров о проведении землеустройства; судебных решений. Землеустроительное формирование предоставляет исходные материалы для ведения ГКН. При этом кадастровая съемка выполняется с целью определения простран- ственно-площадных характеристик земельного участка и расположения иных объектов недвижимости на нем и в общих чертах включает: 1) установление (восстановление) и закрепление на местности границ земельного участка, определение координат точек границ; 2) определение местоположения иных объектов недвижимости. Установление (восстановление) границ земельного участка выполняется на основании сведений, учтенных

вГЗК, а также материалов определения границ земельного участка, полученных в результате кадастровой съемки, и сопровождается согласованием границ с собственниками, землевладельцами, землепользователями смежных с ним земельных участков. Результат согласования границ оформляется "Актом установления и согласования границ, к которому прилагается кадастровая карта земельного участка с согласованными границами. Закрепление на местности границ земельного участка выполняется только при наличии акта установления и согласования границ. Результаты выполнения землеустроительных действий помещаются в "Межевой план".

Кадастровые действия по формированию объекта учета (далее – ка-

дастровое формирование) являются обязательной составной частью Государственною кадастрового учета и предназначены для проверки сведений о земельном участке, представленных заявителем, и возможности внесения этих сведений в документы ГКН. При этом проверяется достоверность представленных сведений, т.е. соответствие их тем данным, которые уже зарегистрированы в ГКН. Процедура кадастрового формирования может включатьинепосредственноформированиеземельногоучасткакакобъекта кадастрового учета. Это связано с тем, что результаты межевания могут не содержать сведений о тех земельных участках, которые должны быть учтенывГКНвсоответствиисволеизъявлениемзаявителя. Такоеслучается при делении одного земельного участка с кадастровым номером 1 на две части (с последующим присоединением одной из частей к земельному участку № 2 (рис. 10) и учетом новых земельных участков под новыми кадастровыми номерами). В этом случае на основании заявителя о разделе земельного участка № 1 на новые земельные участки должны быть сформированы в ОКУ на основе межевого дела, полученного из ОМиФ по предъявлению кадастрового плана, до этого выданного органом кадастрового учета заявителю. Межевое дело содержит план формирования участка

97

с границей разделения и описанием частей участка, полученных в результате межевания.

0

01.

Рис. 10. Земельные участки до разделения

Новые объекты ГКУ (участки № 3 и № 4, рис. 11.) должны быть сформированы в ОКУ на основании заявления владельцев, сведений, учтенных в ГЗК, и материалов межевого дела.

№3

№4

Рис.11. Земельные участки после разделения

В результате кадастрового формирования создаются сведения об объектах кадастрового учета – участках №3 и № 4 (см. рис. 11). Таким образом, реализуется следующая схема действий:

1.Землеустроительное формирование предмета сделки.

2.Заключение договора о продаже части участка № 1.

3.Регистрация договора сделки.

4.Учет разделения участка №1 с присоединением отделяемой части к участку №2, в результате чего получатся участки № 3 и № 4 ;

5.Регистрация права на участки № 3 и № 4 .

Возможныидругиеболеесложныесхемыучетановыхучастков, атакже ситуация, когда для учета объектов вообще не требуется землеустроительное формирование. Такое случается при объединении двух ранее учтенных в ГЗК земельных участков в новый единый объект учета. В этом случае процедура формирования объекта учета сводится к кадастровому формированию нового объектаучета наосновании заявленияи документов, представленных заявителем, а также имеющихся в ГЗК сведений о двух прежних участках. После присвоения кадастрового номера объекту учета этот номер проставляется на Плане формирования участка.

98

Необходимость кадастрового формирования земельного участка возникает с момента обращения заявителя в орган кадастрового учета. Исходными данными для формирования служат:

– материалы дела по заявке, включающие материалы межевания и данные о предмете сделки; ЕГРЗ; кадастровые дела земельных участков, участвующих в сделке и смежных (в случае необходимости).

Кадастровое формирование земельного участка может проводиться как при наличии результатов межевания, так и для участков, не прошедших межевание. Процесс формирования объекта кадастрового учета включает:

1)создание «Плана формирования»;

2)проверку условий межевания и возможности ГКУ земельного участка;

3)составление Протокола формирования;

4)утверждение результатов формирования.

Установление пространственных, количественных и качественных, правовых и экономических сведений об объектах капитального строительства (ОКС) осуществляется на основе проведения Государственного технического учета и технической инвентаризации (далее – учета) с оформлением технического паспорта. Месту и роли учета ОКС (которых на территории РФ более 70 млн) принадлежит первостепенное значение. Основными задачами учета ОКС в соответствии с постановлением Правительства РФ являются:

а) обеспечение полной объективной информацией органов государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности;

б) формирование в целях совершенствования планирования развития территорий и поселений обобщенной информационной базы;

в) обеспечение полноты и достоверности сведений о налоговой базе; г) информационное обеспечение функционирования системы государ-

ственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним; д) сбор и представление сведений об объектах капитального строи-

тельства для проведения государственного статистического учета. Согласно постановлению Правительства РФ под учетом объекта подра-

зумевается описание и индивидуализация его в Едином государственном реестре ОКС (ЕГРОКС), в результате чего он наделяется такими характеристиками, которыепозволяютвыделитьегосредидругихОКСиприсвоить ему инвентарный и кадастровый номера. Являясь недвижимостью, объекты технического учёта, как правило, являются объектом гражданских прав (индивидуальные жилые дома, квартиры, здания). С точки зрения создания единой учетно-информационной системы, учет ОКС, как и кадастровый учет земельных участков, является основой имущественных отношений и источником актуализированных сведений для перенесения их в единый ресурс.

99