1310

–разрыв во времени (лаг между выполнением земельно-кадастровых действий, инвестированием в кадастровое производство и получением доходов от выполнения этих действий)-

–неравноценность разновременных затрат (или результатов) (предпочтительность более ранних результатов и более поздних затрат).

7.Необходимо учитывать, что затраты могут осуществляться в одном месте, а эффект проявляться в другом.. Например, увеличение затрат

на создание автоматизированных рабочих мест в кадастровом производстве может дать эффект в организационной структуре системы ГКН. Эффект также может формироваться вне объекта затрат и через определенный временной интервал. Например, в результате инвентаризации зон и уточнения числа плательщиков налога и арендной платы через год увеличивается поступление налогов в бюджет. При ведении ГКН

эффект в основном формируется вне объекта затрат.

8.Многоэтапность оценки. Система ГКН должна анализироваться на протяжении всего жизненного цикла. Оценка эффективности должна осуществляться на этапах инвестирования, реализации проекта, после

завершения определенного вида работы.

9.Необходимо обеспечить сопоставимость внешних и внутренних условий сравнения объектов.

10.Следует учитывать влияние неопределенностей и рисков.

Важным вопросом в процессе определения экономической эффективности системы ГКН является выбор критерия эффективности.

Критерий экономической эффективности системы государственного земельного кадастра (ГЗК) А.А. Варламов и О.Т. Хисматулов, определяют

как «создание самодостаточной, самофинансируемой системы для обеспе-

чения нормального ее функционирования» [22,с.18]. Применительно к

системе ГКН, представляет интерес подход к выбору критерия эффек-

тивности кадастровой системы, предлагаемый С.А. Гальченко [30, c.89].

ОН основан на классификации всех действующих в системе вне ее факто-

ров с последующей формализацией ее элементов путем использования

отдельных блоков (доходной и расходной частей, по видам эффекта). Прежде, чем сформулировать критерий эффективности функциониро-

вания системы ГКН, необходимо отметить несколько существенных

положений.

1. Ввиду сложности объекта кадастра и многофункциональности ГКН

при оценке эффективности его функционирования должны быть исполь-

зованы несколько критериев эффективности:

•общий критерий эффективности системы ГКН;

•частные критерии эффективности, определяющие эффективность составляющих частей системы. Частные критерии должны находиться в соответствии с основным критерием.

191

2. Абсолютного критерия эффективности системы ГКН не существует. Критерий изменяется в зависимости от способа производства, конкретного этапа развития экономики, потребностей об-

щества и состояния развития кадастрового производства. Авторы

предлагают следующую классификацию критерия эффективности системы ГКН по приоритету, народно-хозяйственной значимости, по виду расчета и по результату (рис.29).

Рис. 29. Классификация критерия эффективности системы ГКН

Определение экономической эффективности системы ГКН можно

провести через соотношение государственных затрат на его создание,

ведение, мониторинга, государственного контроля за объектом недвижи-

мости и доходов государства, получаемых в результате его функцио-

нирования. Доходная статья складывается из поступлений земельного и

имущественного налогов, арендной платы, платежей за штрафы при нарушении использования ресурсов ЗИК, а так же иных видов доходов.

Используя алгоритм определения критерия эффективности системы

ГЗК [30, с. 90-91], представляется целесообразным определение критерия

эффективности системы ГКН проводить по следующей схеме:

1)формулировка цели и задач анализа эффективности;

2)определение видов эффективности;

3)определение факторов, влияющих на экономическую эффектив-

ность;

4)выбор методов и приемов определения эффективности;

192

5)пилотная проверка определенной методологии исследования;

6)проверка результатов исследования по определению критерия эффективности;

7)определение видов критериев эффективности;

8)проведение исследования по оценке эффективности ГКН в соответствии с выбранными критериями на примере конкретных субъектов земельных отношений.

Выбор критерия эффективности системы ГКН на каждом территориальном уровне следует обосновать экономическими расчетами. При этом следует использовать два метода:

1)проведение экспертных оценок специалистов;

2)математическая обработка информации о расходно-доходной части управления ресурсами ЗИК с помощью стандартного математического

аппарата, а так же построением математических моделей на основе нейро-

сетевого анализа.

Таким образом, критерий эффективности функционирования системы ГКН – это значительное увеличение доходной части федерального, региональных и муниципальных бюджетов за счет использования

кадастровой информации при совершении сделок и операций, связанных с

объектами недвижимости при разумной экономии бюджетных и иных средств, направляемых на формирование и функционирование кадастра

объектов недвижимости.

На основе сформулированного критерия предлагается определять эффект системы ГКН на различных территориальных уровнях по

следующей формуле

ЭГкн[Ээкон Эсоц Ээкол Этехн Эинф Эпр] = (Дпроизв+Дприм) – (Зпроизв+Зприм),

где ЭГКН – суммарный эффект системы ГКН; Дприм (Зприм) – доходы

(затраты) применения кадастровой информации (внешние затраты); Дпроизв

(Зпроизв) – доходы (затраты) кадастрового производства (внутренние

затраты); Ээкон, Эсоц, Ээкол, Этехн, Эинф, Эпр – экономический, социальный,

экологический, организационно-технологический, информационный и

правовой эффект соответственно.

Количественные показатели экономической и социальной эффек-

тивности, позволяющие определить величину эффекта и выбрать лучшие

варианты решений экономических проблем, подразделяются на стоимостные и натуральные. Стоимостные показатели используются для

установления общих объемов эффекта и соизмерения различных конкрет-

ных видов затрат и результатов. Натуральные показатели применяются

главным образом для оценки тех видов эффекта, которые не могут быть исчерпывающе измерены стоимостными показателями. Это относится к социальной и экономической эффективности.

193

В настоящее время имеется большое количество публикаций, посвященных вопросам построения и применения показателей экономической эффективности производства. Их изучение позволяет сделать вывод об отсутствии единства мнений. Автор разделяет точку зрения о том, что общим принципом выбора системы показателей экономической эффективности производства может служить следующее соотношение:

Пз = Р/З,

где Пз – показатель эффективности производства; Р – результат производства, З – затраты, связанные с получением результата.

Эффективность производства следует характеризовать большим набором показателей, которые должны составлять определенную систему, так как экономические процессы являются сложными и многомерными, а

также характеризуются разнообразием результатов и затрат. Поэтому применение единого универсального показателя экономической эффек-

тивности производства является ошибочным. Нужна система показателей,

последовательность применения которых устанавливается в соответствии с

поставленной целью.

Важным вопросом при определении состава показателей эффектив-

ности ведения ГКН является качество расчетов, которое может быть

охарактеризовано степенью отклонения их от истинного (действительного) значения измеряемой величины. Основными параметрами качества

результата измерения являются точность, достоверность, сходимость и

воспроизводимость измерений.

В ряде работ предлагаются показатели эффективности производства,

которые могут быть использованы только при анализе эффективности системы ГЗК, так как относятся к эффективности сельскохозяйственного

производства, а также эффективности использования земель .

При оценке эффективности системы ГКН можно использовать ряд

показателей, предлагаемых экономистами для оценки эффективности использования земельных ресурсов: стоимость земельного участка;

затраты на освоение земельного участка; величина земельного налога и арендной платы; окупаемость затрат; трудоемкость и стоимость работ на земельном участке; чистый доход, дифференциальный доход; стоимость

валовой продукции; упущенная выгода; потери производства, увеличение

поступления земельных платежей и др.

Показатели эффективности отдельных видов земельно-кадастровых

работ предлагаются небольшим числом авторов [47, 51], классификация

показателей в этих работах отсутствует.

Автор разделяет мнение С.А. Гальченко [30] о том, что представленная система показателей лишь в общих чертах позволяет определить одну из сторон – эффективность системы управления земельно-кадастровым производством.

194

Для каждого территориального уровня ведения ГКН (муниципальное образование, субъект Российской Федерации или Российская Федерация в целом) система показателей должна быть скорректирована с учетом функций, выполняемых системой ГКН и специфики региона.

Показатели для определения эффективности кадастровой системы в целом предложены А.А. Варламовым, который дает подробную систему показателей экономической, технологической, социальной и экологической эффективности системы ГЗК [22]. Однако С.А. Гальченко спра-

ведливо отмечает, что «А.А. Варламов приводит лишь перечень пока-

зателей и формулы их расчета, не разделяя их на результативные (доходные) и затратные, что затрудняет их применение при использовании сложной системы показателей» [30, c. 106]. На наш взгляд, предложенная система показателей удобна для применения при анализе эффективности ГКН на первых территориальных уровнях: землепользования и муниципального образования. На следующих территориальных уровнях необходима комплексная система показателей.

Анализ экономической литературы по проблеме эффективности ГКН позволяет сделать следующие выводы:

1)в настоящее время отсутствует единая обоснованная система показателей анализа эффективности ГКН для всех административно-терри- ториальных уровней;

2)причина неоднозначности выбора показателей эффективности ис-

пользования объектов недвижимости во многом определяется тем, что

происходит смешивание содержания факториальных и результативных показателей;

3)применение развернутой системы показателей анализа эффективности земельно-кадастрового производства осложняется отсутствием достоверной (и в необходимом объеме) экономической информации об

объекте.

4)оценка эффективности применения земельно-кадастровой информации при решении различных народно-хозяйственных задач неадекватна,

так как не определен материальный вклад ГКН в результат производства (в валовом региональном продукте, в стоимости продукции и размерах собираемых платежей).

Для оценки эффективности функционирования ГКН считаем целесообразным использовать систему показателей, которые следует класси-

фицировать по следующим признакам (рис.30): по методу, периоду и виду

расчета; назначению в процессе анализа эффективности; по управлению

системой ГКН; по размерности в ряду показателей; по доходности; по автоматизированной системе обработки информации.

На различных территориальных уровнях выбор системы земельнокадастровых показателей эффективности ГКН будет определяться следующими факторами:

195

1)поставленной задачей определения эффективности;

2)выбранным критерием эффективности;

3)определяемым видом эффекта;

4)наличием достаточного числа достоверных исходных данных;

5)возможностью (наличием времени и средств) проведения детальных экономических расчетов.

Эффективность ГКН должна определяться как соотношение результативных показателей (дохода) и затрат на получение этого дохода. В связи с этим следует выделять показатели затрат и доходов земельнокадастрового производства. Дело в том, что процесс управления объектами

ЗИК и ведения ГКН является сложным, ввиду особенностей недвижи-

мости. Кроме того, ГКН ведется для обеспечения не одной, а нескольких разносторонних целей. Поэтому для объективного анализа эффективности системы ГКН необходима следующая система показателей:

1)показатели, характеризующие произведенные в системе ГКН затраты (на организацию ведения ГКН, на формирование банка информации, на обучение специалистов, затраты на выполнение отдельных видов работ и т.д.);

2)показатели, характеризующие доходы от ведения ГКН (плата за пре-

доставление сведений ГКН, увеличение поступлений платежей за землю).

Первую группу показателей можно называть как «затратные пока-

затели», а вторую группу – «доходные показатели». На наш взгляд, такую

систему показателей необходимо сформировать для каждого вида определяемого эффекта.

Так как система ГКН оказывает влияние на многие сферы народного

хозяйства, доходы ГКН могут быть определены следующими путями:

1)непосредственные доходы земельно-кадастрового производства, в том числе от использования и продажи кадастровой информации;

2}доля в доходах от продажи земельных участков, прав аренды земельных участков;

3)доля в поступлениях земельных платежей;

4)доля в стоимости продукции (сельского хозяйства, строительства,

промышленности);

5)доля в валовом региональном продукте региона;

6)совокупность перечисленных доходов.

Доходные показатели предлагается разделить на прямые и косвенные.

Под прямыми доходами подразумеваются средства от проведения ГКН,

которые поступают прямо в федеральный, региональный; или муници-

пальный бюджеты (земельные платежи, финансовые результаты проведе-

ния операций на рынке земельных ресурсов и недвижимости, другие

формы платы за землю). Под косвенными доходами подразумеваются средства, которые поступают в соответствующие бюджеты опосредованно (экономия бюджетных средств, которая получается при выполнении функций ГКН в автоматизированном режиме и пр.).

196

Затраты на получение кадастровой информации можно разделить на три группы:

1)затраты на создание собственно информации(информации в чистом виде) – прямые и косвенные затраты;

2)попутные затраты на производную информацию, производимую другими организациями и ведомствами;

3)скрытые затраты, осуществляемые физическими и юридическими лицами для решения второстепенных проблем (затраты, осуществляемые заявителями при постановке объектов недвижимости на ГКУ) (рис.31.)

Система показателей эффективности функционирования ГКН на взгляд

авторов должна быть разбита на следующие группы:

• управленческой структуры системы ГКН;

• всей кадастровой службы (вклад);

• отдельных земельно-кадастровых действий;

• автоматизации ГКН;

• инвестиционных проектов;

• страхование земельно-кадастровой информации;

• информационного обеспечения;

• использование ресурсов ЗИК.

Затраты на создание собственно информации

Структура затрат на получение информации

Рис. 31. Структура затрат на получение кадастровой информации

Каждая из перечисленных групп показателей должна иметь отдельную

методику расчета. Определение системы показателей эффективности ГКН для каждого административно-территориального уровня следует выполнять с выделением доходной и затратной части.

Основным показателем, определяющим экономическую целесообразность затрат, является годовой экономический эффект. При определении

198

экономической эффективности ГКН обязательным условием является сопоставимость всех показателей во времени, по ценам и тарифным ставкам заработной платы, используемым при определении показателей по элементам затрат.

6.4. Расчет эффективности Государственного кадастра недвижимости субъекта РФ

Анализ землепользования Пензенской области позволяет сделать следующие выводы:

а) наблюдается сокращение земель сельскохозяйственного назначения. Основная причина – перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов;

б) фонд земель, право собственности на которые не разграничено к 2010 г. сократился на 221,7 тыс.га., однако все еще составляет 44,1% от всего земельного фонда области;

в) число сделок с земельными участками с 2008 г. по 2012 г. возросло на 78%;

г) размерземельныхплатежейзаэтотпериодвозросболеечемв2 раза. С 2006 г. в Пензенской области в качестве "пилотного" проекта

началось создание и внедрение автоматизированной информационной системы Государственного кадастра недвижимости. В период с 2006 г. по 2012 г. наблюдался рост количества обращений в территориальные отделы Росреестра по Пензенской области и количества выданных документов.

Максимальный прирост показателя количества обращений произошел в

2011г. – 44,4%. При этом количество сотрудников в 2011 г. увеличилось всего на 18,2%. Как следствие, нагрузка на одного сотрудника резко

выросла (на 22,1%). В 2012 году значительного роста нагрузки на

сотрудников территориальных отделов не произошло [7].

Можно составить прогноз количества обращений, количества сотрудников, территориальных отделов, рассчитать темпы прироста данных показателей на ближайшие три года (табл. 13).

Таблица 13

Уравнения трендов

Согласно расчетам, число обращений в территориальные отделы

Управления Росреестра по Пензенской области в 2014 г., 2015 г., 2016 г. ежегодно будет увеличиваться в среднем на 50тыс. обращений, что составит темпы ежегодного прироста соответственно 23,2%, 18,3%, 15,5%.

199

В связи с этим количество сотрудников должно достичь в 2014 г. – 179 чел., в 2015 г. – 203 чел., в 2016 г. – 226 чел. При этом, согласно прогнозу, в данный период ожидается рост нагрузки на сотрудников территориальных отделов. Тем не менее, темп прироста данного показателя будет снижаться с 7,9% в 2014г. до 3,5% в 2016г. за счет формирования базы данных Государственного кадастра недвижимости, создания и внедрения АИС

ГКН, что можно рассматривать как положительную тенденцию [10].

При оценке экономической эффективности создания и функциони-

рования АИС ГКН предлагается комплексное сочетание двух подходов к оценке: качественного и количественного [7]. В рамках качественного подхода обобщаются основные предполагаемые выгоды и преимущества, получаемые от внедрения системы, затем проводится их тщательный анализ группой экспертов, получение выводов, принятие решений с учетом результатов количественного анализа. Количественный подход реализуется в рамках проведения инвестиционного анализа проекта создания и внедрения АИС путем сопоставления затрат и доходов от проекта с учетом временного фактора (рис. 32)

Комплексная методика оценки эффективности АИС ГКН

Элементы практического подхода

Предварительные выводы для принятия решения

Рис. 32. Принципиальная схема комплексной методики оценки эффективности АИС ГКН

Ведущая роль в системе государственного управления земельными ресурсами принадлежит нормативным правовым актам. В этой связи,

представляет интерес методика расчета стоимости нормативного правового акта, которая заключается в последовательном осуществлении следующих действий:

200