Ненадзорные направления деятельности прокуратуры (а-г):

При участии в судопроизводстве есть общие полномочия – как у других сторон судопроизводства, с рядом исключений (отвод, и т.д.), но могут быть так и специфические – присущие только прокурору. Право отказаться от обвинения, изменить обвинение в сторону смягчения.

Прокурор не может заключать мировое соглашение во всех процессах, кроме арбитражного, а также отсутствует обязанность платить госпошлину.

А. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве:

Отличие других заключений в том, что они дают заключение по частным вопросам, а прокурор по вопросу о том, как должно быть рассмотрено дело в целом.

Действующий Закон о прокуратуре исключил возможность Генпрокурора РФ участвовать в заседаниях КС РФ. В то же время в п. 6 ст. 35 законодатель предусмотрел право Генпрокурора РФ на обращение в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Эта норма косвенно корреспондировала до 4 июля 2020 г. п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, и ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высший орган конституционного контроля может являться применение законодательного акта (как федерального, так и субъекта РФ), а также ряда иных, ранее прямо перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного, арбитражного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей.

Несколько оживило ситуацию с определением роли и места прокуратуры в конституционном судопроизводстве дополнение с 1 июля 2021 г. п. 3.2 и 3.3 ст. 3, частей первой и второй ст. 104.1, а также части первой ст. 104.5 Закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ положениями, наделяющими Генпрокуратуру РФ (хотя правильнее, на наш взгляд, по аналогии с п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре было бы указать непосредственно Генпрокурора РФ) правом на обращение в КС РФ соответственно с запросами:

1) о возможности исполнения решения межгосударственного органа вследствие того, что в части, обязывающей Россию к принятию мер по его исполнению, данное решение основано на положениях международного договора России в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с положениями Конституции РФ (п. 3.2 ст. 3, часть первая ст. 104.1);

2) возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Россию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка России (п. 3.3 ст. 3, часть первая ст. 104.5);

3) на основании заключения федеральных государственных органов, в компетенцию которых входит принятие мер по исполнению решений межгосударственного органа, либо на основании собственного вывода о невозможности исполнения решения межгосударственного органа (часть вторая ст. 104.1).

Б. Участие прокурора в административном судопроизводстве.

Итак, в силу ст. 37 КАС РФ прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 38 Кодекса прокурор может быть административным истцом в случаях, если он обратился в суд для реализации возложенных наϰнего публичных функций1. В то же время, если прокурор подает заявление в суд в защиту прав, свобод, законных интересов конкретного лица, то административным истцом выступает соответствующее лицо.

Детализация характеристики процессуального статуса прокурора приведена в ст. 39 КАС РФ, согласно которой:

— прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд;

— Генпрокурор РФ и его заместитель вправе обратиться в ВС РФ, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд; прокурор субъекта РФ и его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители — в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры — в гарнизонный военный суд, районный суд

— административное исковое заявление прокурора должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 6 ст. 125 КАС РФ;

— прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска;

— в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу;

— в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу;

— прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных КАС РФ. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления.

В своем приказе от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» Генпрокурор РФ, обобщая законодательные установки, вменяет в обязанность нижестоящим прокурорам:

— участие в рассмотрении судами дел, возбужденных по административным исковым заявлениям прокуроров, в том числе по заявлениям и представлениям о пересмотре судебных постановлений и актов по вновь открывшимся или новым обстоятельствам;

— вступление в процесс на любой его стадии и дачу заключений по административным делам, предусмотренным ч. 7 ст. 39 КАС РФ и в иных случаях, установленных федеральными законами;

— оспаривание в апелляционном, кассационном и надзорном порядке судебных постановлений по административным делам, в рассмотрении которых участвовал или вправе был участвовать прокурор;

— рассмотрение обращений о проверке законности и обоснованности судебных постановлений по административным делам.

Статья 239 КАС РФ (гл. 24 «Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») предусматривает возможность обращения прокурора в суд с административным исковым заявлением:

— об оспаривании решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающих избирательные права граждан или их право на участие в референдуме (ч. 1, 6);

— определении срока, не позднее которого уполномоченный орган, должностное лицо или избирательная комиссия должны назначить выборы (за исключением выборов Президента РФ и выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ) (ч. 7). Этому основанию корреспондирует ст. 3 Федерального закона от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», предусматривающая обращение прокурора в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных в уставе муниципального образования;

— о назначении местного референдума (ч. 8). Аналогичная норма содержится в ст. 22 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ;

— об оспаривании решения о проведении местного референдума, решения, принятого на местном референдуме (ч. 9). Статья 22 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ также содержит схожую норму;

— отмене регистрации кандидата, списка кандидатов (ч. 11) неϰпозднее чем заϰвосемь дней доϰдня голосования (ч. 5 ст. 240 КАС РФ);

— отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования (ч. 15) вϰтечение 10ϰдней соϰдня принятия решения об итогах голосования (ч. 2 ст. 240 КАС РФ);

— отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума о результатах выборов, референдума (ч. 15) вϰтечение трех месяцев соϰдня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума (ч. 3 ст. 240 КАС РФ).

Перечислим категории дел, при рассмотрении которых прокурор вызывается в судебное заседание для дачи заключения. Речь идет о делах:

— об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 213 КАС РФ);

— о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 243 КАС РФ и ст. 3 Федерального закона от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»);

— помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 3 ст. 268 КАС РФ);

— об административном надзоре (ч. 3 ст. 272 КАС РФ);

— о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ч. 3 и 5 ст. 277 КАС РФ и ст. 34 Закона от 02.07.1992 № 3185-1);

— психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280 КАС РФ);

— об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения, а также врачебных комиссий, ущемляющих интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);

— о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ч. 4 и 5 ст. 283 КАС РФ и ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»).

В силу ст. 45 КАС РФ участвующий в деле прокурор вправе:

— знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;

— заявлять отводы. Основания для заявлений об отводе и самоотводе, а также порядок их рассмотрения и принятия по ним решения закреплены в ст. 31—236 Кодекса;

— представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств;

— задавать вопросы другим участникам судебного процесса;

— заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудиои (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, если такое протоколирование осуществлялось, и представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудиои (или) видеопротоколирования;

— давать объяснения суду в устной и письменной форме. Согласно ч. 1 ст. 159 КАС РФ прокурор дает свои объяснения до административного истца, его представителя;

— приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;

— возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;

— знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, о принятых по данному административному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа;

— знакомиться с особым мнением судьи по административному делу;

— пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными КАС РФ.

Кроме того, указанной статьей КАС РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле:

— вправе направлять в суд заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением административного дела, в электронном виде, заполнять формы документов, размещенных на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в порядке, установленном ВС РФ (ч. 2);

— вправе представлять в суд сведения в виде электронных документов, изготовленных ими либо иными лицами, органами, организациями. Электронные документы изготавливаются указанными лицами, органами, организациями по форме, установленной законодательством РФ, или в произвольной форме, если изготовление таких документов по установленной форме не предусмотрено законодательством РФ. Электронный документ должен быть подписан лицом (уполномоченным должностным лицом органа, организации), изготовившим этот документ, усиленной электронной подписью, если законодательством РФ не установлено требование о подписании изготовленного электронного документа электронной подписью иного вида (ч. 3);

— по их ходатайству вправе получать с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных документов (за исключением документов, содержащих информацию, доступ к которой в соответствии с законодательством ограничен) в виде электронных документов, подписанных судьей усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 4).

Частью 3 ст. 171 КАС РФ установлено, что прокурор, обратившийся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, выступает в судебных прениях первым.

Как отмечалось выше, в силу ч. 7 ст. 39 КАС РФ прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных этим Кодексом. Вместе с тем, и это будет отмечено ниже, некоторым положениям КАС РФ корреспондируют нормы специальных законодательных актов.

В. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

Полномочия прокурора при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (включая мировых судей) определены ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают право прокурора:

— участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении;

— представлять доказательства;

— заявлять ходатайства;

— давать заключения по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела.

Прокурор также вправе заявлять отвод защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 25.12 КоАП РФ, а также судье, если имеют место определенные ст. 29.2 КоАП РФ случаи.

В свою очередь, п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 отражено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов необходимо исходить из того, что в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК РФ. Здесь прокурор руководствуется прежде всего положениями ст. 41 АПК РФ, в том числе вправе:

— заявлять отводы и ходатайства;

— знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, и участвовать в их исследовании;

— задавать вопросы другим участникам процесса и пр.

В случае необходимости прокурор обязан представлять доказательства вины лица, в отношении которого им было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в нем. Статья 30.1 Кодекса устанавливает фактически универсальную (если не брать во внимание решение, вынесенное должностным лицом) подведомственность дел о пересмотре не вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении судам районного звена. Речь идет об оспаривании решений как несудебных органов, так и мировых судей. Постановления судей районных судов опротестовываются в суд соответствующего субъекта РФ. Следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ протест приносится тому органу, должностному лицу или в суд, где было вынесено незаконное, по мнению прокурора, решение. Статья 30.3 Кодекса определяет, что протест может быть подан в течение 10 суток со дня вручения или получения копии оспариваемого постановления. Согласно п. 32 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 в случае пропуска этого срока он может быть восстановлен по ходатайству прокурора, принесшего протест. Данное обстоятельство следует учитывать, поскольку далеко не всегда речь идет о делах, в которых принимал участие непосредственно прокурор, в силу чего информация о вынесенном незаконном решение может поступить к нему за рамками установленного срока на обжалование не вступившего в силу постановления.

Следует отметить, что согласно п. 33 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 прокуроры, уполномоченные приносить протесты, вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу. В п. 34 постановления отмечается, что рассмотрение надзорных протестов не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ, что, в свою очередь, исключает возможность участия прокурора в процедуре исследования доводов, изложенных в его протесте.

Г. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Цель координации состоит в повышении эффективности борьбы правоохранительных органов с преступностью. Правоохранительные органы — органы внутренних дел, ФСБ России, ФТС России и др., имея общие с прокуратурой цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, с использованием специфических форм, средств и методов в соответствии с установленной законом для каждого из них компетенцией. Объединение усилий, согласованность при использовании правовых средств, определении состава участников, места и времени выполнения различными органами правоохранительной системы запланированных мер достигается посредством осуществления координации их деятельности.

Правовой основой координационной деятельности прокуратуры служит Закон о прокуратуре, нормы которого (ст. 8) обязывают иные правоохранительные органы участвовать в координационной деятельности и выполнять согласованные решения.

В Положении о координации определены основные цели, принципы и направления координационной деятельности, формы координации и взаимодействия с судами и другими органами, регламентированы полномочия участников.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре и п. 3 Положения о координации деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генпрокурор РФ, прокуроры регионального и районного звеньев, включая прокуроров специализированных прокуратур. Никакие другие должностные лица органов прокуратуры (в том числе заместители перечисленных выше лиц) в силу этих нормативных предписаний координаторами не являются.

Наряду с органами прокуратуры субъектами координационной деятельности определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы, а также другие правоохранительные органы. Это положение обусловливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» и др.

Правовое регулирование координации в определенной мере осуществляется УПК РФ, Законом об ОРД, определяющими компетенцию, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления уголовно-процессуальной и ОРД.

С учетом приоритетности борьбы с терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков существенное значение для правового регулирования и осуществления координационной деятельности органов прокуратуры имеют федеральные законы о противодействии терроризму, о противодействии коррупции, о наркотических средствах и психотропных веществах и др.

Так, в ст. 3 Закона о противодействии терроризму понятие «борьба с терроризмом» определено в качестве составной части более широкого понятия «противодействие терроризму», которое включает помимо «борьбы с терроризмом» также «предупреждение терроризма» (профилактику) и «минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма». При этом под «борьбой с терроризмом» понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта.

Законом о противодействии коррупции предусмотрены нормы, возлагающие на прокуроров координацию борьбы не только с преступностью коррупционного характера, но и с коррупционными правонарушениями.

Составной частью правового регулирования координации наряду с перечисленными НПА являются совместные приказы и указания руководителей правоохранительных органов России, приказы Генпрокурора РФ, создающие конкретные правовые механизмы согласования и осуществления координационной деятельности. В их числе Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утв. приказом МВД России, Мин обороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, СК РФ от 27.09.2013 № 776/703/509/507/1820/ 42/535/398/68, совместное указание Генпрокурора РФ № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29.09.2008 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”» и др.

Следует также выделить приказ Генпрокурора РФ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», который обязывает прокуроров исключить формализм и поверхностность в координационной работе, обеспечить взаимодействие с постоянно действующими координационными совещаниями в субъектах РФ, образованными в соответствии с Указом Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», повысить уровень информационно-аналитического обеспечения координационной деятельности.