4. Надзор за исполнением законов судебными приставами.

Предметом надзора за исполнением законов судебными приставами с учетом двухфункциональной сущности можно считать исполнение законов судебными приставами при осуществлении ими исполнительного производства, обеспечении установленного порядка деятельности судов, а также законность принимаемых правовых актов и решений. Кроме того, необходимо отметить, что начиная с 2002 г. судебные приставы осуществляют административно юрисдикционные полномочия (эта сфера, как отмечалось в параграфе 7.3 курса, относится к числу приоритетных в рамках «общенадзорной» отрасли), а также расследуют в качестве дознавателей уголовные дела по семи статьям УК РФ. То есть во втором случае их деятельность охватывается предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие (см. тему 9 настоящего курса).

Говоря о полномочиях территориальных прокуроров в рассматриваемой области, следует отметить, что они не отличаются заметной спецификой и по сути своей являются «общенадзорными» (см. параграф 7.4 курса), т. е. включают в себя арсенал полномочий по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов, и принятию мер к отмене издаваемых должностными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов.

Прокуроры вправе проводить проверки исполнения законов судебными приставами в соответствующих службах, отделах и иных структурных подразделениях приставов. Могут они также поручать проведение проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим службам судебных приставов.

В ст. 5 Закона об исполнительном производстве подразделения службы судебных приставов обозначены как органы принудительного исполнения. Данное обстоятельство имеет важное значение и требует повышенного внимания со стороны прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами, поскольку возможен выход последних за рамки предоставленных им законных полномочий, что может затрагивать права и законные интересы участников исполнительного процесса.

В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затронутого вопроса. При этом неявка судебного пристава к прокурору без уважительных причин может повлечь за собой вынесение последним постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом), с направлением его в соответствующий суд для принятия решения. Указание Генпрокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7 предписывает прокурорам в случаях, когда поступившая в прокуратуру жалоба не была предметом рассмотрения старшего либо главного судебного пристава, направлять жалобу названным лицам с контролем.

Прокурор также вправе истребовать в прокуратуру (либо ознакомиться на месте, если речь идет о находящихся на исполнении материалах) для изучения исполнительное производство, претензии к содержанию которого имеются у заявителя, другие материалы. При этом непредставление исполнительного производства либо воспрепятствование в иной форме со стороны судебного пристава-исполнителя законным требованием прокуроров может являться основанием для возбуждения прокурором дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Вместе с тем необходимо принимать во внимание требование указания Генпрокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7 о том, что неоконченные исполнительные производства должны изучаться прокурорами непосредственно в подразделениях службы судебных приставов.

Вместе с тем, принимая во внимание объективную загруженность судов делами различных категорий и отсутствие в силу этого реальных гарантий рассмотрения жалобы в установленный гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законами 10-дневный срок, представляется более эффективным реагирование на незаконные постановления посредством принесения прокурорами протестов в случае несоответствия вынесенного постановления требованиям закона, что ими в настоящее время и делается. Эта мера реагирования, хотя и не оговаривается в Законе об исполнительном производстве, вполне правомерна в силу ст. 23 Закона о прокуратуре, наделяющей прокурора правом приносить протест на противоречащий закону правовой акт. При этом прокурор вправе направить протест на незаконное постановление судебного пристава-исполнителя вышестоящему должностному лицу, на что и ориентирует указание Генпрокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7. Условием эффективности принятия этой меры реагирования является своевременность ее применения, т. е. когда с момента вынесения незаконного постановления прошел незначительный период времени и последствия принятия решения судебным приставом-исполнителем не приняли необратимый характер.

Нельзя исключать из арсенала полномочий прокурора и такое средство реагирования, как предостережение оϰнедопустимости нарушения закона, которое в соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре объявляется прокурором в письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и судебные приставы.

В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявлены нарушения требований Закона об исполнительном производстве в деятельности судебных приставов, не связанные с вынесением правовых актов, прокурор вправе внести представление старшему судебному приставу, возглавляющему районное или равное ему территориальное подразделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов субъекта РФ об устранении допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным приставам — нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия (правом принятия соответствующего решения наделен только главный судебный пристав субъекта РФ). Представление прокурора может быть внесено и по результатам обобщения нескольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о том, что нарушения процессуального характера носят систематический характер.

В случае выявления в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно-наказуемых деяний и относящихся, как правило, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и т. д.), прокурор выносит постановление о направлении материалов в орган дознания или следствия для решения вопроса об уголовном преследовании.

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предмет надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является частью закрепленного в ст. 32 Закона о прокуратуре отраслевого предмета и представляет собой:

— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных и предварительного заключения (с учетом положений Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ правомерно для краткости говорить о местах содержания под стражей);

— соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, порядка и условий их содержания.

Основная группа полномочий прокурора по надзору за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу закреплена в ст. 33 Закона о прокуратуре. Традиционно принято давать им характеристику, исходя из принятой классификации, приведенной в теме 6 настоящего курса.

К полномочиям по выявлению нарушений законов относятся права прокурора:

— посещать в любое время ИВС, СИЗО и гауптвахты. В ст. 7 Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ закреплено, что Генпрокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу в пределах соответствующих территорий, вправе посещать указанные места без специального разрешения. Законодатель сознательно не ограничил пределы прокурорской проверки в рассматриваемой сфере временными рамками, поскольку внезапность ее проведения может более способствовать выявлению имеющихся нарушений законов, предотвратить нарушение прав лиц, находящихся в местах содержания под стражей. В названных выше приказах Генпрокурора РФ от 16.01.2014 № 6 и от 08.08.2011 № 237 прокуроры обязываются посещать указанные структуры в вечернее и ночное время, в выходные и праздничные дни;

— опрашивать задержанных и заключенных под стражу. Данное полномочие может способствовать получению прокурором интересующей его информации об имеющихся фактах нарушения прав содержащегося под стражей контингента, выявлению скрытых нарушений закона. Администрация указанных структур не вправе препятствовать прокурору в опросе любого лица, а также обязана предоставить прокурору возможность конфиденциального общения с лицом, содержащимся под стражей. Особенно это актуально в связи с проверкой, проводимой по жалобе такого лица. В ст. 21 Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ предусмотрено, что предложения, заявления и жалобы, адресованные прокурору, цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем подачи предложения, заявления и жалобы рабочего дня направляются адресату в запечатанном виде;

— знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу. В соответствии со ст. 92 УПК РФ после доставления подозреваемого в орган дознания или к следователю в срок не позднее трех часов должен быть составлен протокол задержания, в котором делается отметка о том, что подозреваемому разъяснены его права, а также отражаются иные требуемые законом сведения. О произведенном задержании обязательно уведомляется прокурор в письменном виде в течение 12 часов с момента задержания. В свою очередь ст. 108 УПК РФ предусмотрено, что заключение под стражу в качестве меры пресечения по судебному решению применяется в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений. Таким образом, подтверждением законности содержания лиц под стражей в ИВС являются упомянутые протоколы, а в СИЗО — решение суда;

— проверять соответствие федеральному законодательству приказов, распоряжений, постановлений администраций мест содержания задержанных. Основной задачей прокурора является выявление противоречащих закону правовых актов, как правило, индивидуального характера, например, о применении к содержащемуся под стражей лицу мер взыскания;

— требовать объяснения от должностных лиц. Подобные объяснения могут отбираться в письменном виде, когда должностное лицо собственноручно отвечает на поставленные прокурором вопросы, подписывая объяснительную. Возможна запись прокурором ответов опрашиваемого с его слов с последующим визированием согласия должностного лица. Вместе с тем необходимо принимать во внимание положения ч. 1 ст. 51 Конституции РФ о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, в силу чего отказ должностного лица от дачи объяснений не может квалифицироваться как умышленное невыполнение законных требований прокурора (см. параграф 4.8 настоящего курса).

Перечисленные выше полномочия могут быть реализованы любым прокурором, осуществляющим проверку.

К полномочиям по выявлению нарушений законов относятся права прокурора:

— приносить протест на незаконный правовой акт администрации места содержания под стражей. Основные требования к порядку рассмотрения протеста изложены в ст. 23 Закона о прокуратуре (см. параграф 7.4 настоящего курса). То есть этот акт прокурорского реагирования должен быть рассмотрен не позднее 10 дней с момента его поступления, однако прокурор вправе устанавливать в исключительных случаях, а для уголовно-исполнительной сферы ввиду ее специфики это не редкость, сокращенные сроки. В то же время в п. 1 ст. 33 Закона закреплено, что до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается, что является исключительной отраслевой особенностью в применении этого акта реагирования;

— вносить представление об устранении нарушений законов. Основные требования к порядку рассмотрения представления закреплены в ст. 24 Закона о прокуратуре (см. параграф 7.4 настоящего курса). Подпункт 1.8 приказа Генпрокурора РФ от 08.08.2011 № 237 обязывает прокуроров при обнаружении нарушений закона тщательно выявлять причины и принимать меры к их устранению, а подп. 1.10 предписано обеспечивать контроль за фактическим устранением вскрытых нарушений закона;

— выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Прокурор вправе вынести такое постановление по любому выявленному факту нарушения статьи Особенной части КоАП РФ, что прямо предусмотрено ст. 28.4 этого Кодекса. Вместе с тем важное значение имеет своевременное и безусловное реагирование прокурора на факты умышленного невыполнения его законных требований. Подпункт 1.13 приказа Генпрокурора РФ от 16.01.2014 № 6 обязывает прокуроров в полной мере использовать предоставленные полномочия для привлечения к ответственности должностных лиц за невыполнение законных требований прокурора согласно ст. 17.7 КоАП РФ;

— выносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). На применение такого полномочия ориентируют прокуроров подп. 1.12 приказа Генпрокурора РФ от 16.01.2014 № 6 и подп. 1.6 приказа Генпрокурора РФ от 08.08.2011 № 237;

— выносить постановление об освобождении заключенного под стражу без законных оснований. Часть 2 ст. 33 Закона о прокуратуре требует от прокурора немедленно освобождать лицо, в нарушение закона подвергнутого задержанию или предварительному заключению. В свою очередь ст. 49 Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ установлено, что одним из оснований освобождения подозреваемого или обвиняемого из-под стражи является постановление прокурора об освобождении соответствующего лица в связи с истечением срока содержания под стражей. Согласно ст. 50 Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ начальник места содержания под стражей обязан не позднее чем за 24 часа до истечения срока содержания под стражей подозреваемого или обвиняемого уведомить об этом орган или лицо, в производстве которых находится уголовное дело, а также прокурора. В соответствии с ч. 3 ст. 94 УПК РФ начальник ИВС обязан освободить находящееся в изоляторе лицо, если истек 48-часовой срок с момента его задержания и не поступило решение суда о применении к задержанному меры пресечения в виде содержания под стражей. Об освобождении должен быть уведомлен прокурор. Поэтому если установлен факт нахождения задержанного в ИВС за рамками установленного срока, то необходимо ставить вопрос о персональной ответственности соответствующего должностного лица вплоть до уголовной;

— выносить постановление об освобождении заключенных под стражу лиц из одиночной камеры или карцера, а также об отмене иных дисциплинарных взысканий, наложенных на подозреваемых и обвиняемых администрацией места содержания задержанных в нарушение закона (п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре).

Прокурором могут избираться и гражданско-правовые способы восстановления законности. Например, он может обратиться в суд с заявлением об обязании администрации поднадзорной структуры совершить определенные действия. В исковом порядке может быть поставлен вопрос о возмещении лицом, содержащимся под стражей, причиненного им ущерба государственному имуществу.

Перечисленные полномочия применяются исключительно прокурорами — руководителями органов прокуратуры и их заместителями.

Особое место в структуре полномочий занимает согласование прокурором решений, принимаемых должностными лицами мест содержания под стражей и иными должностными лицами. Так, согласно ст. 32 Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ размещение подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах на срок более одних суток допускается по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, санкционированному прокурором.

Наконец, на основании ст. 48 Закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ в случаях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, обширных очагов возгораний, крупных аварий систем жизнеобеспечения, массовых беспорядков, захвата заложников и других террористических актов или неповиновения подозреваемых и обвиняемых либо при наличии реальной угрозы вооруженного нападения на места содержания под стражей по решению руководителей МВД России, Минобороны России, ФСБ России или ФСИН России, начальника территориального органа ФСИН России, министра внутренних дел или начальника управления (главного управления) внутренних дел по субъекту РФ в пределах их компетенции, согласованному с ГенпрокуроромϰРФ или соответствующими прокурорами, в местах содержания под стражей может вводиться режим особых условий на срок не более 30 суток. В то же время в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью подозреваемых и обвиняемых и иных лиц начальник места содержания под стражей может самостоятельно вводить меры, предусмотренные режимом особых условий, с немедленным уведомлением в зависимости от подчиненности места содержания под стражей указанных выше должностных лиц, а также соответствующего прокурора.