2) Предметы ведения и процедура голосования

6 Принятие федерального конституционного закона, направленного на регулирование права граждан на участие в референдуме РФ, определение порядка его подготовки и проведения, находится в ведении РФ, а не в совместном ведении РФ и её субъектов. Реализуя вытекающее из п. «в» ст. 71 Конституции РФ полномочие, Государственная Дума приняла ФКЗ «О референдуме РФ», а затем ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 года внесла в него изменение и дополнение. Закреплённый Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов, в том числе федеральных конституционных законов (ст. 104 – 108 Конституции РФ), не предусматривает направление соответствующего законопроекта по предметам ведения РФ субъектам РФ и последующее рассмотрение их предложений и замечаний Федеральным Собранием.

14. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа"

Предыстория:

Московской городской региональной подгруппе инициативной группы по проведению референдума (МГРП) отказали в регистрации (Московская городская избирательная комиссия), потому что ЦИК признала большинство вопросов, которые они хотели вынести на референдум не соответствующими ФКЗ «О референдуме».

МГРП обратилась в ВС для обжалования решения ЦИК, ВС сказал, что ЦИК прав, Кассационная коллегия ВС подтвердила.

Кто обратился?

уполномоченные представители МГРП - граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас

Что рассматривается, почему и что думает кс?

конституционность ряда положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", а именно:

1. пункт 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

Заявители: это положение противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства.

КС РФ: признать соответствующим и не противоречащим Конституции соответственно:

1) положение, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

2) положение, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации,

Мотивировка:

Средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии.

Референдум и свободные выборы являются высшими формами непосредственной демократии (ПКС от 11 июня 2003 года N 10-П). Представительную демократию осуществляют органы народного представительства, которые не могут подменяться референдумом. Референдумами не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и ценности парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы).

То есть необходимо, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

1) положение, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

ПКС от 23 апреля 2004 года N 9-П: утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Ко всему, оно находится в исключительном ведении РФ, и его юр форма - специальный федеральный закон о федеральном бюджете.

ФЗ о федеральном бюджете имеет особый порядок разработки и принятия: федеральный бюджет (а следовательно, и проект федерального закона о нем) разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством (то есть других субъектов зкд инициативы нет), после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, при том, что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.

Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, вытекает непосредственно из Конституции и его особой природы. Отсутствие такого запрета, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.

2) положение, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации

законодатель относит к финансовым обязательствам РФ не только государственные займы, но и любые бюджетные обязательства РФ, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год

Именно бюджетные, а не любые расходные обязательства - потому что расходные обязательства сами по себе не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из этого следует, рассматриваемое положение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами РФ, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств РФ, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

2. часть 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;

Заявители: это положение противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в ней требований.

КС РФ: признать не противоречащим Конституции

Мотивировка: КС сказал, что вообще-то решения, принятые на референдуме – это серьезно, потому что они общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.

Поэтому рассматриваемые положения созданы для того, чтобы гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений.

Может, кому-то пригодится:

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

3. части 13 статьи 15 - в части, наделяющей ЦИК полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.

Заявители: это положение противоречит статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" потому что в соответствии с ним ЦИК наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.

КС РФ: признать не противоречащим Конституции

Мотивировка: Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.

При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, - напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением - обжаловать его в судебном порядке.

Следовательно, наделение ЦИК полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 не противоречит Конституции постольку, поскольку это согласуется со статусом ЦИК, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию каких-либо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность ЦИК как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения.