45. Постановление Конституционного Суда рф от 27 января 1999 г. N 2-п "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"

Тема и правовые категории в решении КС РФ

Тема: Правительство Российской Федерации и конституционные основы исполнительной власти в Российской Федерации

Субъект обращения

Государственная Дума РФ

Основание рассмотре­ния

обнаружившаяся неопределенность в понимании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Повод к рассмотрению

запрос Государственной Думы о толковании положений статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Предмет рассмотрения (оспариваемое или тол­куемое положение нор­мативного правового акта)

Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Позиция субъекта обращения

По мнению Государственной Думы, в соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения.

Решение КС РФ

1. Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

2. Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Мотивировка КС РФ

2. В статье 71 (пункт "г") речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем ветвям государственной власти, в их единстве и взаимодействии.

Конституция Российской Федерации (статья 11, часть 1) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему, - согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.

Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г", Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

3. С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти", используемым в статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации, тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти", о толковании которого просит Государственная Дума. Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (статья 78, часть 1).

По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязанно с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114).

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности.

4. Структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации (статья 112, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской Федерации по осуществлению исполнительной власти. Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года N 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.

Тема и правовые категории в решении КС РФ

Правовой статус личности.

Федеративное устройство РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ. (у нас в списке только эта тема)

Президент РФ.

Конституционные основы судебной власти.

- наделение полномочиями высшего должностного лица (ВДЛ) субъекта РФ;

- конституционно-правовая природа института ВДЛ субъекта

РФ;

- место ВДЛ субъекта РФ в системе ОГВ;

- взаимоотношения ВДЛ субъекта РФ с Президентом РФ;

- разграничение предметов ведения;

- изменение правовых позиций КС РФ;

- полномочие Президента РФ вносить кандидатуру на должность ВДЛ субъекта РФ;

- ограничение прав личности.

Субъект обращения

жалоба гражданина В.Ф. Гришкевича, а также жалобы граждан Н.С. Манжиковой, Э.С. Моргасова и Ж.А. Санжаповой, Н.А. Анфилатовой, В.И. Гурова, М.В. Полежаева и А.Н.. Попова, А.Н. Варакиной, А.В. Моисеенко, М.Е. Осовского, Н.Б. Смольянова и С.Н. Тремасовой, О.В. Бабинского, М.Ю. Вдовенко, В.П. Колотова, Е.В. Клюшниковой, В.П. Небальзина, П.Т. Тимофеева, Е.А. Федотова и А.С. Якушевой, Ю.В. Богуша, И.А. Жарской и О.Г. Маерова, Ю.Э. Гоголева, В.Л. Лунева, Г.Г. Новикова, О.С. Носова и И.Е. Панкратова, С.С. Букина, В.А. Гудеева и К.Ю. Кулдасова, А.Н. Милостных и В.М. Скрипкина, О.Д. Дячкина, В.И. Качанова, В.А. Крысанова, С.А. Нефедова и В.Ф. Щедрина, А.В. Лопарева, Н.П. Лыхина, Б.Б. Надеждина, С.В. Рудакова, В.В. Сиднева, Г.Е. Соколовой и К.П. Фокина, В.И. Иванова, И.А. Лебедевой и В.В. Ульянова, Е.А. Двилянской, Ю.А. Скворцова и С.А. Тарасова, А.Б. Зайцева и В.В. Попова, Ю.В. Буханца, С.А. Жиркова, М.Ю. Максимова и В.А. Орехова.

Основание рассмотре­ния

обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Повод к рассмотрению

содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ИОГВ субъектов РФ" положения, в соответствии с которыми гражданин РФ наделяется полномочиями ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ) по представлению Президента РФ ЗПОГВ субъекта РФ.

Предмет рассмотрения (оспариваемое или тол­куемое положение нор­мативного правового акта)

Оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина РФ полномочиями ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ) по представлению Президента РФ ЗПОГВ субъекта РФ, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта РФ, Неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции РФ.

Позиция субъекта обращения

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Решение КС РФ

1. Признать не противоречащими Конституции РФ положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ИОГВ субъектов РФ", согласно которым гражданин РФ наделяется полномочиями ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ) по представлению Президента РФ ЗПОГВ субъекта РФ.

Мотивировка КС РФ

1) Порядок формирования ОГВ субъектов РФ Конституция РФ непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа РФ и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме, она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Конституция РФ допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции РФ в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы (например, Совет Федераций).

Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями ОГВ и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции РФ, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов РФ, с одной стороны, и субъектов РФ - с другой.

2) Установление общих принципов организации ОГВ субъектов РФ, а также общих принципов организации системы ОГВ субъектов РФ, в том числе, следовательно, и тех принципов, которые касаются статуса и основ порядка формирования этих органов, Конституция РФ относит к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и ИОГВ субъектов РФ, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта РФ, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ).

Федеральный законодатель должен - руководствуясь в том числе принципом, в соответствии с которым каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ, и с учетом единства конституционно-правового статуса гражданина РФ - установить единый (общий) для всех субъектов РФ порядок наделения полномочиями ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ), обеспечивая принципиальное соответствие организации власти в субъекте РФ организации власти на федеральном уровне.

3) Федеральный законодатель рассматривает ВДЛ субъекта РФ как элемент системы именно исполнительной власти.

Входя в систему ОГВ субъекта РФ и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта РФ, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и как таковое ответственно за обеспечение высшим ОИВ субъекта РФ исполнения на территории этого субъекта РФ не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех ОГВ.

В таком качестве ВДЛ субъекта РФ участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта РФ, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение.

4) В наделении полномочиями ВДЛ субъекта РФ участвуют и Российская Федерация и субъект РФ.

Само по себе право ЗПОГВ субъекта РФ на участие в формировании ИОВ данного субъекта РФ не противоречит ОКС РФ; такое участие, однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в единую систему исполнительной власти в РФ ОИВ субъекта РФ и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в конституционно-правовой системе разделения властей.

Поскольку положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные КС РФ в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции РФ применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования.

Тезис о прямых выборах главы ИОГВ субъекта РФ как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции РФ (в ПКС от 18.01.96 № 2-П) не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей.

Выявленная конституционно-правовая природа института ВДЛ субъекта РФ обусловливает возможность наделения гражданина РФ полномочиями ВДЛ субъекта РФ не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта РФ.

5) Полномочие Президента РФ вносить в ЗПОГВ субъекта РФ кандидатуру на должность ВДЛ субъекта РФ Конституцией РФ непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель возложил на Президента РФ определенные функции по участию в наделении гражданина РФ полномочиями ВДЛ субъекта РФ, - при условии сбалансированного сочетания конституционных принципов единства системы исполнительной власти в РФ и самостоятельности субъектов РФ в установлении системы своих ОГВ и их формировании.

Названное право Президента РФ само по себе не может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку окончательное решение о наделении гражданина РФ полномочиями ВДЛ субъекта РФ принимается именно ЗПОГВ субъекта РФ.

Кроме того, с целью учета интересов субъектов РФ названный ФЗ предполагает необходимость согласования позиций Президента РФ и ЗПОГВ субъекта РФ по кандидатуре ВДЛ субъекта РФ, в том числе путем проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как ЗПОГВ субъекта РФ, так и политические партии, их региональные отделения, общественные организации.

По смыслу пунктов 1 и 2 статьи 18 этого ФЗ, в целях более полного обеспечения права субъектов РФ самостоятельно формировать свои ОГВ не исключается и возможность представления Президентом РФ ЗПОГВ субъекта РФ нескольких кандидатур на должность ВДЛ субъекта, как и возможность внесения самим ЗПОГВ субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре (кандидатурах) на данную должность.

6) Право принимать участие в прямых выборах ВДЛ субъекта РФ и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции РФ не названы.

Внося изменения в установленный ФЗ " федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. Тем не менее, поскольку из Конституции РФ не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином РФ полномочий ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего ИОГВ субъекта РФ), новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции РФ.

Выбор Президентом РФ основывается на таких критериях, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры из числа граждан РФ, удовлетворяющих требованиям, которым должно отвечать ВДЛ субъекта РФ.

ЗПОГВ субъекта РФ является полноправным органом народного представительства и потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями ВДЛ субъекта РФ, выражая волю населения субъекта РФ, отстаивая его интересы.

7) Положения о наделении гражданина РФ полномочиями ВДЛ субъекта РФ не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации ИОГВ в РФ, баланс полномочий и законных интересов РФ и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции РФ права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции РФ

Тема и правовые категории в решении КС РФ

Тема: Органы государственной власти субъектов РФ

Субъект обращения

Государственная Дума РФ

Основание рассмотре­ния

обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе отдельные положения федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Повод к рассмотрению

запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе отдельные положения федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Предмет рассмотрения (оспариваемое или тол­куемое положение нор­мативного правового акта)

положения, содержащиеся в абзацах восьмом, девятом, десятом, одиннадцатом и шестнадцатом пункта 3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктах 17 - 20 статьи 37 и подпункте "д.1" пункта 24 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которыми регистрация кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выдвинутого политической партией или в порядке самовыдвижения, ставится в зависимость от получения поддержки установленного законом числа выборных лиц местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, а также абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предоставляет Президенту Российской Федерации право проводить в определенном им порядке по своей инициативе консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на указанную должность, и кандидатами, выдвинутыми на эту должность в порядке самовыдвижения.

Позиция субъекта обращения

Оспариваемое ими законодательное регулирование в части, обязывающей получать поддержку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) со стороны установленного числа выборных лиц местного самоуправления, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 12, 13 (часть 4), 19 (часть 2), 29 (часть 3), 32 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 и 132, поскольку вводит необоснованные и чрезмерно жесткие ограничения избирательных прав граждан, не позволяет в условиях значительного преобладания на местном уровне представителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий или в порядке самовыдвижения, а также возлагает на местное самоуправление не свойственные ему полномочия.

Что касается предоставленного Президенту Российской Федерации права проведения консультаций с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения, то, по мнению заявителей, оно выходит за пределы полномочий Президента Российской Федерации, и позволяет ему вмешиваться во внутрипартийные дела; кроме того, неопределенность содержания самого института консультаций создает возможность для его произвольного применения на практике.

Решение КС РФ

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также пунктов 17 - 20 статьи 37 и подпункта "д.1" пункта 24 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей.

2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающий проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Мотивировка КС РФ

Приведенные положения Конституции Российской Федерации гарантируют осуществление публичной власти в различных формах - исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не определяет непосредственно порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации: как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2005 года N 13-П, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), Конституция Российской Федерации в то же время не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Тем самым в системе конституционного регулирования организации публичной власти Российской Федерации предполагается, что конкретные способы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не обязательно должны совпадать с теми, которые применяются в отношении соответствующих (сходных с ними) федеральных органов государственной власти, и при необходимости могут на каждом конкретном этапе развития российской государственности подвергаться корректировке.

Такой же позиции придерживается, по существу, Европейский Суд по правам человека, в практике которого требование статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод о проведении с разумной периодичностью свободных выборов органов законодательной власти путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа, интерпретируется как не распространяющееся на иные органы помимо тех, которые подпадают под понятие "орган законодательной власти" (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии", решение от 25 января 2000 года о приемлемости жалобы "Виктор Черепков против России"). Вопросы, связанные с порядком замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на различных этапах государственно-правового развития России, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П Конституционный Суд Российской Федерации - в рамках реализации принципа разделения государственной власти на законодательную и исполнительную на уровне субъекта Российской Федерации - признал не соответствующим Конституции Российской Федерации положение Устава (Основного Закона) Алтайского края, предусматривавшее избрание главы администрации Алтайского края как высшего должностного лица данного субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием. Оценивая введенное федеральным законодателем с учетом изменения социально-исторического и правового контекста новое регулирование порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2005 года N 13-П признал, что модель, предусматривающая участие в данной процедуре и Российской Федерации, и субъекта Российской Федерации - в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего окончательное решение, - в принципиальном плане не расходится с Конституцией Российской Федерации, в том числе с теми ее положениями, которыми предопределяются принципы формирования высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и на которых основаны выраженные им ранее, в том числе в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, правовые позиции.

Анализируя конституционный статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), его место и роль в системе разделения властей, Конституционный Суд Российской Федерации - исходя из того, что положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, - пришел к следующим выводам:…..

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил вытекающую из Конституции Российской Федерации возможность законодательного установления различных способов замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе в зависимости от социально-исторического контекста, и, соответственно, возможность различных форм участия в этой процедуре как субъектов публичной власти, в частности Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и граждан Российской Федерации. Таким образом, будучи этапом избирательного процесса, содержательно сходным с ранее действовавшим механизмом внесения политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, предложений Президенту Российской Федерации о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), сбор подписей определенного законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством числа выборных лиц местного самоуправления является обязательным условием регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выдвинутого как политической партией, так и в порядке самовыдвижения, и как таковой, безусловно, расширяет возможности представительства в этом процессе иных политических сил.

Соответственно, Президент Российской Федерации - в целях обеспечения согласованного взаимодействия всех заинтересованных участников избирательной кампании на этапе выдвижения и регистрации кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - вправе определять порядок проведения консультаций с политическими партиями и кандидатами на соответствующую должность, в том числе привлекать к участию в них индивидуально в каждом субъекте Российской Федерации иных, помимо самих кандидатов и представителей политических партий, лиц.

В силу этого абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не может рассматриваться как противоречащий Конституции Российской Федерации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан"

Заявитель

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина В.Ф. Гришкевича, а также жалобы граждан

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Позиция заявителя

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф. Гришкевич оспаривает конституционность статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) в части, закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционность соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации, как это было установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в первоначальной редакции, неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации. По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения чрезмерно ограничивают право граждан на участие в управлении делами государства и их избирательные права, нарушают конституционные принципы разделения властей, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не соответствуют конституционным положениям о полномочиях Президента Российской Федерации, а потому противоречат статьям 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 2), 71 (пункт "г"), 72 (пункты "л", "н" части 1), 73, 78, 83, 84, 85, 96 (часть 2), 117 (часть 5) и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

В частности, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что само по себе право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на участие в формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации; такое участие, однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в конституционно-правовой системе разделения властей. Поэтому, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края - в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - были предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края, поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти (Постановление от 18 января 1996 года N 2-П). Правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют значение для оценки конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в механизме разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации. Оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, что предполагает выбор Президентом Российской Федерации, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры из числа граждан Российской Федерации, удовлетворяющих требованиям, которым должно отвечать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это подтверждается и положениями Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в редакции от 29 июня 2005 года). Что касается законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формирующегося путем проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то он в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации и положениями пункта 2 статьи 1, статьи 4 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полноправным органом народного представительства и потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской Федерации, отстаивая его интересы. Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.

Решение КС РФ

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. 2. Прекратить производство по жалобе гражданина В.Ф. Гришкевича в части, касающейся положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о проверке конституционности которых он ходатайствовал в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, а по жалобам других граждан - в части, касающейся проверки конституционности пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1 названного Федерального закона.

Особое мнение №1

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе. Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам признает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18). Прямые выборы глав администраций всех уровней и во всех территориальных единицах были предусмотрены еще Законом РСФСР 1991 года. После принятия Конституции 1993 года законодательство последовательно приводилось в соответствие с конституционными стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской Федерации. Можно ли при этом сомневаться, что указанное право существует и вытекает из Конституции? Из указанных выше норм Конституции, из международной практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод. К сожалению, Конституционный Суд поступил иначе. Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и министров. Во-первых, Совет Федерации по Конституции - представительный и законодательный орган, и Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше аналогий у главы субъекта Российской Федерации с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами (полномочия по формированию исполнительной власти, представительские функции, формы участия в законодательном процессе, взаимодействие с представительными органами и т.д.). Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента Российской Федерации, с тем чтобы он назначал остальных. Руководитель региона, бесспорно, является фигурой, представляющей важное значение для жизни и интересов населения, особенно (как это отмечалось в настоящем процессе) при сильном ослаблении местных парламентов и зависимости их от исполнительной власти. Новый механизм, таким образом, лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица. Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Особое мнение №2

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева Полагаю, что названные положения не соответствуют КРФ, ее ст3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.

Народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства. Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в "мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации"

Заявитель

Представители Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации- В.Б. Исаков и О.О. Миронов

Основание рассмотрения

неопределенность в понимании статьи 136 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных

законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального

конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции Российской Федерации на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как статья 108 (часть 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке,

имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а

также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции Российской Федерации, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

Решение КС РФ

Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3 - 8

Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации

принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2)

Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех

четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от

общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления

поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих

правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок

проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации"

Заявитель

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Основание рассмотрения

неопределенность в понимании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, в связи с

чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65

Конституции Российской Федерации нового наименования субъекта Российской Федерации.

Позиция заявителя

Государственная Дума Федерального Собрания в своем запросе исходит из того, что Конституция Российской Федерации не определяет, кто и каким образом осуществляет включение нового

наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации. Представитель заявителя полагает, что указанное изменение может вноситься актом Президента Российской Федерации; в случае же возникновения разногласий по этому вопросу Президент Российской Федерации вправе использовать свои полномочия в соответствии со статьей 85

Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

2. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об

изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации.

2. Статья 137 Конституции Российской Федерации предусматривает особые случаи внесения

изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации. Из сопоставления частей 1 и 2 статьи 137 и части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации следует, что только такие изменения статьи 65, которые связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, с изменением конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона. Для включения в

Конституцию Российской Федерации лишь нового наименования субъекта Российской Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется.

2. Новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации подлежащее включению в статью 65 Конституции

Российской Федерации в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

2. Президент Российской Федерации на основании статьи 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и

изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке статей 136 и 137 Конституции Российской Федерации. При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры и другие полномочия,

предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Таким образом, новое наименование субъекта Российской Федерации включается в статью 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта

Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением субъекта Российской Федерации.

Решение КС РФ

Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с частью 2 статьи 137 Конституции Российской

Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в

установленном им порядке. Не может быть произведено в указанном порядке такое

переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан"

Заявитель

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина В.Ф. Гришкевича, а также жалобы граждан

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения

Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Позиция заявителя

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф. Гришкевич оспаривает конституционность статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) в части,

закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционность

соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта

Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации

законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской

Федерации, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации, как это было установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в первоначальной редакции, неправомерно ограничивают

конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения чрезмерно ограничивают право граждан на участие в управлении делами государства и их избирательные права, нарушают

конституционные принципы разделения властей, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не соответствуют конституционным положениям о полномочиях Президента Российской Федерации, а потому противоречат статьям 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 2), 71 (пункт "г"), 72 (пункты "л", "н" части 1), 73, 78, 83, 84, 85, 96 (часть 2), 117

(часть 5) и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

В частности, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что само по себе право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на участие в формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не

противоречит основам конституционного строя Российской Федерации; такое участие, однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в

конституционно-правовой системе разделения властей.

Поэтому, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона)

Алтайского края, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из недопустимости

избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края - в отсутствие специального федерального закона,

регулирующего общие принципы организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - были

предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим

вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение

от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края, поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти (Постановление от 18 января 1996 года N 2-П).

Правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют значение для оценки конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в

механизме разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения

полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации.

Оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица

субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган

государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, что предполагает выбор Президентом Российской Федерации, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры из числа граждан

Российской Федерации, удовлетворяющих требованиям, которым должно отвечать высшее

должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это подтверждается и положениями Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного

органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в редакции от 29 июня 2005 года).

Что касается законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта

Российской Федерации, формирующегося путем проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то он в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской

Федерации и положениями пункта 2 статьи 1, статьи 4 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации" является, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полноправным органом народного представительства и потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской Федерации, отстаивая его интересы. Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации), предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации

исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами

государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.

Решение КС РФ

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской

Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта

Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Прекратить производство по жалобе гражданина В.Ф. Гришкевича в части, касающейся положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о проверке конституционности которых он ходатайствовал в заседании

Конституционного Суда Российской Федерации, а по жалобам других граждан - в части, касающейся проверки конституционности пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и

11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1 названного Федерального закона.

Особое мнение

№1

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание

Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее

содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым

составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе.

Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам признает

многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как

непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к

государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они

неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18). Прямые выборы глав администраций всех уровней и во всех территориальных единицах были предусмотрены еще Законом РСФСР 1991 года. После принятия Конституции 1993 года

законодательство последовательно приводилось в соответствие с конституционными стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах

организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской Федерации. Можно ли при этом сомневаться, что указанное

право существует и вытекает из Конституции? Из указанных выше норм Конституции, из

международной практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод. К сожалению,

Конституционный Суд поступил иначе.

Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и

министров. Во-первых, Совет Федерации по Конституции - представительный и законодательный орган, и Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше аналогий у главы субъекта Российской

Федерации с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами (полномочия по формированию исполнительной власти, представительские функции, формы участия в

законодательном процессе, взаимодействие с представительными органами и т.д.).

Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента Российской Федерации, с тем чтобы он назначал остальных. Руководитель региона, бесспорно, является фигурой,

представляющей важное значение для жизни и интересов населения, особенно (как это отмечалось в настоящем процессе) при сильном ослаблении местных парламентов и зависимости их от

исполнительной власти. Новый механизм, таким образом, лишил население не только права

избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица. Так, Конституционный Суд,

признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что

исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Особое мнение

№2

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева Полагаю, что названные положения не соответствуют КРФ, ее ст3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.

Народовластие является существенным элементом и качественным показателем

демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством

запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства. Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на

основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем

самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком

порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.

В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство,

созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше

преобразуется в "мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей

привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях

бюрократической администрации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации"

Заявитель

Представители Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации- В.Б. Исаков и О.О. Миронов

Основание рассмотрения

неопределенность в понимании статьи 136 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная

Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется

процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его

отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона,

распространенный статьей 136 Конституции Российской Федерации на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме

федерального конституционного закона, так как статья 108 (часть 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам,

предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках,

дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы

только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие

вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции Российской Федерации, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

Решение КС РФ

Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации

принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции

Российской Федерации.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения

необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов

Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации"

Заявитель

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Основание рассмотрения

неопределенность в понимании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, в связи с

чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции Российской Федерации нового наименования субъекта Российской Федерации.

Позиция заявителя

Государственная Дума Федерального Собрания в своем запросе исходит из того, что Конституция Российской Федерации не определяет, кто и каким образом осуществляет включение нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации. Представитель заявителя полагает, что указанное изменение может вноситься актом Президента Российской Федерации; в случае же возникновения разногласий по этому вопросу Президент Российской Федерации вправе использовать свои полномочия в соответствии со статьей 85

Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

2. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов

Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации.

2. Статья 137 Конституции Российской Федерации предусматривает особые случаи внесения изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации. Из сопоставления частей 1 и 2 статьи 137 и части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации следует, что только такие изменения статьи 65, которые связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, с изменением конституционно-правового статуса субъекта

Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона. Для включения в Конституцию Российской Федерации лишь нового наименования субъекта Российской Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется.

2. Новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации подлежащее включению в статью 65 Конституции Российской Федерации в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать

противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно- политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

2. Президент Российской Федерации на основании статьи 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке статей 136 и 137 Конституции Российской Федерации. При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры и другие полномочия,

предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Таким образом, новое наименование субъекта Российской Федерации включается в статью 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта

Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением субъекта Российской Федерации.

Решение КС РФ

Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы

конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов

Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также

предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее

субъекта.

Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"

Заявитель

Законодательное Собрание Республики Карелия, Государственный Совет Республики Коми

Основание рассмотрения

толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и толкование пункта "б" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации. Предметом толкования в данном деле являются положения статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которым Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность названных в пунктах "а" и "б" части 2 и в части 4 данной статьи нормативных актов, которые в случае признания их неконституционными утрачивают юридическую силу (часть 6 статьи 125), в соотношении с положениями статей 126 и 127 Конституции Российской Федерации, которые закрепляют полномочия Верховного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и тем самым определяют в общем виде компетенцию соответственно судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В связи с этим надлежит выявить, вытекает ли из подлежащих толкованию положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность указанных нормативных актов и признавать их

недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу.

Позиция заявителя

В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия указывается, что в результате неопределенности в понимании компетенции судов, установленной статьями 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, в правоприменительной практике имеют место случаи

признания нормативных актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" части 2 и в части 4 статьи 125, неконституционными иными помимо Конституционного Суда Российской Федерации судами. По мнению же заявителя, проверка конституционности этих актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Аналогичная позиция изложена в

запросе Государственного Совета Республики Коми.

Позиция КС РФ

Поскольку указанные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти

предусмотрена особая форма правосудия - конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается.

Правомочием по проверке конституционности указанных нормативных актов наделен только Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет ее в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства. Это обусловлено тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени,

пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как соответствующие нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой.

Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Кроме того, не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только официально опубликованные акты, также исключает для других правоприменителей и обязательность следования им при разрешении других дел.

Предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации обращение иных судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности

примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции Российской Федерации, не может

рассматриваться только как его право, - суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции Российской Федерации акт был лишен юридической силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение. При этом, однако, суд может не применить федеральный закон или закон

субъекта Российской Федерации, но не вправе признавать их недействующими.

Решение КС РФ

Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд

Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Статьи 125,

126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.

Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом при условии закрепления в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, правил о

предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъектов, управомоченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать перечисленные в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации акты незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу.

Особое мнение

Особое Мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъяснялось, что суды, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, могут (а не обязаны) обращаться в Конституционный Суд.

Исходя из общеправового принципа "никто не может быть судьей в собственном деле", в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлено, что недопустимо ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции, если спор касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности. Поскольку возник спор между Пленумом Верховного Суда Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации по вопросу о том, обязан ли суд общей юрисдикции или арбитражный суд обращаться с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, или он может обратиться с таким запросом, то разрешение возникшего спора о

подведомственности одним из участников этого спора, явно заинтересованным в его разрешении, является нарушением ст. 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и закрепленного в нем общеправового принципа "никто не может быть судьей в собственном деле".

Результатом толкования статьи 125 Конституции Российской Федерации не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких подзаконных актов, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативные акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации.

Признание неконституционными и недействующими таких подзаконных актов суды не только вправе, но и обязаны осуществлять по жалобам частных лиц в порядке прямого применения конституционного положения о праве на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации,

Федеральному конституционному закону, общепризнанным принципам и нормам международного

права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу".

Выводы судов (в особенности, высших судов) о противоречии нормы закона Конституции Российской Федерации не означают признание ее утратившей силу. Однако такие решения судов представляют собой появление судебного права, развитие которого крайне необходимо для российской правовой системы в целях преодоления позитивистских подходов.

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая

Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан"

Заявитель

Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан и Верховный Суд Республики Татарстан

Основание рассмотрения

проверка конституционности пункта 2 статьи 115 и пункта 2 части первой статьи 231 ГПК РСФСР, пункта 2 части первой статьи 26, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Основанием к

рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения

Позиция заявителя

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан и Государственный Совет Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Запрос Верховного Суда Республики Татарстан направлен в Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статей 101 и 102 названного Закона в связи с

рассмотрением дела по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству ряда положений Конституции Республики Татарстан.

Заявители утверждают, что в силу статей 5 (часть 2), 66 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 125 (пункт "б" части 2) и 126 Конституции Российской Федерации конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом Российской Федерации, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.

В связи с этим, как следует из содержания запросов и выступлений представителей

Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан в ходе судебного заседания, заявители оспаривают конституционность следующих норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в период рассмотрения настоящего дела утратил силу), Гражданского

процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации":

нормы, наделяющей суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, - как допускающей разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данная норма содержалась во взаимосвязанных пункте 2 статьи 115 и пункте 2 статьи 231 ГПК РСФСР и по существу сохранилась во взаимосвязанных пункте 2 части

первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации;

нормы, наделяющей прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, - как допускающей обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании

положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. Данная норма содержится во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1

статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", пункте 2 части первой статьи 26 и части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации.

Позиция КС РФ

Установленная Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде

Российской Федерации" процедура проверки соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации также свидетельствует об их особой правовой природе: такие дела разрешаются Конституционным Судом Российской

Федерации исключительно в пленарных заседаниях (пункт 1 части второй статьи 21), в то время как дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов,

нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, как и законов субъектов Российской Федерации, разрешаются им в заседаниях палат (подпункты "а", "б" пункта 1 части второй статьи 22).

Проверяемые в данном деле законоположения не содержат конкретного перечня видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде общей юрисдикции, а лишь указывают, что соответствующее правомочие распространяется на нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 115 ГПК РСФСР, статьи 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации), в том числе на акты их законодательных (представительных) органов (статья 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Этими законоположениями, по их буквальному смыслу, не устанавливается подведомственность дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации судам общей юрисдикции. Однако, как подтверждается представленными заявителями судебными решениями, а также Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании

правовых актов противоречащими закону" (в редакции от 24 апреля 2002 года), сложившаяся правоприменительная практика исходит из истолкования указанных положений гражданского процессуального законодательства как не исключающих подведомственность судам общей юрисдикции дел о признании противоречащими федеральному закону конституций и уставов субъектов Российской Федерации, основываясь, в частности, на том, что закон не содержит

указания на допустимость проверки конституций и уставов субъектов Российской Федерации только в порядке конституционного судопроизводства. О том же свидетельствует и

приобщенное к материалам дела заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в Верховный Суд Республики Татарстан от 3 января 2003 года о признании ряда статей Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Судебная практика, которая хотя и исходит из допустимости проверки соответствия федеральному закону конституции (устава) субъекта Российской Федерации в суде общей юрисдикции по заявлению прокурора, также свидетельствует, что такая проверка фактически

невозможна без установления соответствия норм учредительного акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации.

Решение КС РФ

1. Признать содержащуюся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 115 и пункте 2 статьи 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, частях первой, второй и четвертой статьи 251, частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции

Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3), в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

2. Признать норму, наделяющую прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

противоречащими закону, не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той

мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. Данная норма - по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства - не

исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия

Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24

июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура"

Заявитель

Жалоба лица без гражданства Яхья Дашти Гафур

Основание

рассмотрения

неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации часть вторая статьи 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР".

Позиция заявителя

Лицо без гражданства Яхья Дашти Гафур, пребывавший в Российской Федерации, 18 февраля 1997 года был подвергнут задержанию на основании санкционированного прокурором города Москвы постановления УВИР ГУВД города Москвы о выдворении из Российской Федерации под конвоем. Более двух месяцев он содержался под стражей в Центре социальной

реабилитации N 1 ГУВД города Москвы и 29 апреля 1997 года был принудительно выдворен в Швецию. Постановление о выдворении Яхья Дашти Гафура из Российской Федерации было вынесено на основании части второй статьи 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", в соответствии с которой иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть страну в срок, указанный в решении о выдворении; уклоняющийся от

выезда в таких случаях подлежит с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке; задержание допускается при этом на срок, необходимый для выдворения. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель оспаривает не всю часть вторую статьи 31 названного Закона, а лишь положение,

допускающее задержание иностранных граждан и лиц без гражданства с санкции прокурора на срок, необходимый для выдворения, что, по его мнению, нарушает конституционное право

каждого на свободу и личную неприкосновенность и потому не соответствует статье 22 Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

В соответствии со статьей 22 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (часть 1); арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (часть 2). По смыслу данной статьи, установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на задержание, производимое в целях обеспечения исполнения

постановления о выдворении из Российской Федерации в административном порядке. Согласно статье 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации.

В силу статьи 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации, в случае

выдворения из Российской Федерации в принудительном порядке могут быть до судебного решения подвергнуты задержанию на срок, необходимый для выдворения, но не свыше 48 часов. Сверх указанного срока лицо может оставаться задержанным лишь по судебному решению и лишь при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может

быть исполнено. При этом судебное решение призвано гарантировать лицу защиту не только от произвольного продления срока задержания сверх 48 часов, но и от неправомерного задержания как такового, поскольку суд в любом случае оценивает законность и

обоснованность применения задержания к конкретному лицу. Из статьи 22 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (части 2 и 3) следует, что задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права

каждого на свободу и личную неприкосновенность и, по сути, является умалением данного права.

Решение КС Рф

Признать положение части второй статьи 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", согласно которому иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого принято решение о выдворении из пределов Российской Федерации, в случае уклонения от выезда подлежит с санкции прокурора задержанию на срок, необходимый для выдворения, не соответствующим Конституции Российской

Федерации, ее статьям 22 и 46, в той мере, в какой оно допускает продление срока задержания указанных лиц сверх 48 часов без вынесения судебного решения.

Постановление от 27 Января 2004 Г. N 1-П По Делу О Проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и

четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского

Процессуального Кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации

Заявитель

Правительство Российской Федерации

Основание рассмотрения

Оспаривание конституционности указанных положений Гражданского процессуального кодекса

Российской Федерации в части, закрепляющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства

Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся

неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Позиция заявителя

По мнению Правительства Российской Федерации, названные положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в той части, в какой они наделяют

Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и выносить решения о признании таких актов противоречащими федеральному закону и утрачивающими

юридическую силу со дня их принятия, противоречат статьям 10, 15, 76, 118, 120, 125 и 126 Конституции Российской Федерации.

Не отрицая саму возможность проверки нормативных актов Правительства Российской Федерации судом общей юрисдикции на основании статьи 120 Конституции Российской Федерации, заявитель, однако, считает, что проверка таких актов на предмет их соответствия федеральному закону в случаях, когда Правительство Российской Федерации обязано осуществить соответствующее правовое регулирование в силу прямого предписания закона, по существу, означает их оценку с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, которая может быть осуществлена только Конституционным Судом Российской Федерации; такого рода акты могут утратить силу по судебному решению лишь в результате признания их неконституционными в процедуре конституционного судопроизводства.

Кроме того, по мнению заявителя, полномочия судов общей юрисдикции, в том числе по

рассмотрению дел о проверке нормативных правовых актов, должны - в силу статьи 128 и раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации -

регулироваться федеральным конституционным законом; оспариваемые же положения содержатся в федеральном законе, каковым является Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, а следовательно, не соответствуют Конституции Российской

Федерации по форме нормативного акта.

Позиция КС РФ

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", закрепляя в статье 23, что акты Правительства Российской Федерации (в том числе, следовательно, нормативные акты) могут быть обжалованы в суд, не определяет ни подведомственность таких дел судам той

или иной юрисдикции, ни предметную и инстанционную подсудность, - соответствующее регулирование осуществляется законодательством о судах и судопроизводстве. Согласно

Федеральному конституционному закону "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (подпункт 1 пункта 1 статьи 10) и Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (часть 2 статьи 34) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании как ненормативных, так и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также его нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные

интересы граждан и организаций (пункты 1 и 2 статьи 27); при этом не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка

конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (часть третья статьи 251).

Как следует из статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 120, 126 и 128 и из конкретизирующих их подпункта "а" пункта 1 части первой статьи 3, статьи 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", статей 18, 19 и 23 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, нормативных актов Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов

государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации, который как федеральный судебный орган конституционного контроля осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства; суды общей

юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; рассмотрение судом общей юрисдикции или арбитражным судом дел о проверке указанных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) нормативных актов уровня ниже федерального закона (в том числе, следовательно, постановлений Правительства Российской Федерации), в результате которого такой нормативный акт может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей их проверки в порядке конституционного судопроизводства.

Если же при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации придет к выводу о неконституционности федерального закона, на соответствие которому проверяется акт Правительства Российской Федерации, он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного федерального закона в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьи 101 Федерального конституционного закона "О

Конституционном Суде Российской Федерации".

Решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства Российской Федерации противоречит федеральному закону и является недействующим, не только не препятствует соответствующим органам государственной власти в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, но и, напротив, обосновывает допустимость обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если заявитель вопреки указанному решению считает нормативный акт Правительства Российской Федерации подлежащим действию. При этом Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 16 июня 1998 года, от 11 апреля 2000 года, от 18 июля 2003 года, определения от 5 ноября 1998 года, от 8 февраля 2001 года, от 19 апреля 2001 года), а также исходя из предписаний частей второй,

четвертой и пятой статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Верховный Суд Российской Федерации вправе по инициативе уполномоченных государственных органов подтверждать недействительность, т.е. утрату

юридической силы, положений нормативных актов Правительства Российской Федерации, если они аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными, а также если они основаны на ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их. Принятый в 2002 году Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации является федеральным законом. Следовательно, закрепив полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в федеральном законе (лишь соответствующее полномочие Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации предусмотрено Федеральным конституционным законом "О военных судах Российской Федерации"), законодатель не выполнил требование статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также вступил в противоречие с

постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющими свою силу.

Вместе с тем необходимо учесть, что признание пункта 2 части первой статьи 27, частей первой,

второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации - в

части, определяющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, - не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме акта, в котором установлены эти

полномочия, предопределило бы и признание неконституционности по тому же основанию указанных положений, закрепляющих в целом полномочия судов общей юрисдикции разрешать дела об

оспаривании нормативных правовых актов, а также других положений данного Кодекса, касающихся полномочий судов общей юрисдикции, что привело бы к существенному ограничению деятельности судов по осуществлению правосудия и дало бы возможность поставить под сомнение конституционность других принятых после вступления в силу Конституции Российской Федерации федеральных законов, устанавливающих полномочия судов. Такой результат противоречил бы целям конституционного судопроизводства.

Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем деле воздерживается от

признания положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме правового акта, однако обращает внимание

Федерального Собрания на то, что принятие федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции неоправданно затянулось.

Решение КС РФ

1. Признать взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации - в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства

Российской Федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования - не предполагают разрешение Верховным Судом Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно

федеральным законом.

Особое мнение

Особое Мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова

Изменяя, по сути, компетенцию Верховного Суда Российской Федерации в части нормативного контроля за правомерностью постановлений Правительства Российской Федерации и фактически изымая из нее в свою пользу ряд случаев, когда такая проверка возможна только в порядке конституционного судопроизводства, Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не дает ясного и однозначного разрешения этой компетенции. В разных местах мотивировочной части

Постановления она представлена в описательно-оценочных категориях и не совпадающих по объему и содержанию формулировках. Так, Конституционный Суд Российской Федерации относит к своей компетенции случаи, когда Правительство Российской Федерации обязано было осуществить собственное правовое регулирование в силу прямого предписания закона. В другом месте речь идет о регулировании, не получившем конкретного содержания в данном законе. Верховный Суд Российской Федерации вправе рассматривать такие акты, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, и не вправе, когда проверка невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации с точки зрения

принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. В другом случае к этому добавляется и соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации. Наконец, в резолютивной части речь идет об актах, принятых во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации непосредственно федеральным законом. Не вполне понятно, исключает ли данный вывод

предыдущие требования, но и здесь очевидно возникновение вопросов, каким законом и какое полномочие было возложено на Правительство Российской Федерации, было ли оно возложено

вообще, в какой степени оно связано с последующим регулированием и т.д. Далеко не всегда такая связь с очевидностью вытекает из простого сопоставления текстов. При всем разнообразии приведенных формулировок они не складываются в единое непротиворечивое и ясное установление подведомственности нормативного контроля этих актов, представляются явно непригодными для этого и в силу своей критической неопределенности могут привести к произвольному их применению на практике.

Таким образом, обоснование ограничения установленной законом компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля путем различения понятий законности и конституционности акта, по нашему мнению, не является убедительным и противоречит правовой природе нормоконтроля.

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан"

Заявитель

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина В.Ф. Гришкевича, а также жалобы граждан Н.С. Манжиковой, Э.С. Моргасова и Ж.А. Санжаповой, Н.А. Анфилатовой, В.И. Гурова, М.В. Полежаева и А.Н. Попова, А.Н. Варакиной, А.В. Моисеенко, М.Е. Осовского, Н.Б. Смольянова и С.Н. Тремасовой, О.В. Бабинского, М.Ю. Вдовенко, В.П. Колотова, Е.В. Клюшниковой, В.П. Небальзина, П.Т. Тимофеева, Е.А. Федотова и А.С. Якушевой, Ю.В. Богуша, И.А. Жарской и О.Г. Маерова, Ю.Э. Гоголева, В.Л. Лунева, Г.Г. Новикова, О.С. Носова и И.Е. Панкратова, С.С. Букина, В.А. Гудеева и

К.Ю. Кулдасова, А.Н. Милостных и В.М. Скрипкина, О.Д. Дячкина, В.И. Качанова, В.А. Крысанова, С.А. Нефедова и В.Ф. Щедрина, А.В. Лопарева, Н.П. Лыхина, Б.Б. Надеждина, С.В. Рудакова, В.В. Сиднева, Г.Е. Соколовой и К.П. Фокина, В.И. Иванова, И.А. Лебедевой и В.В. Ульянова, Е.А.

Двилянской, Ю.А. Скворцова и С.А. Тарасова, А.Б. Зайцева и В.В. Попова, Ю.В. Буханца, С.А. Жиркова, М.Ю. Максимова и В.А. Орехова.

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Позиция заявителя

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф. Гришкевич оспаривает конституционность статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) в части, закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционность соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным

(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации, как это было установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в первоначальной редакции, неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения чрезмерно ограничивают право граждан на участие в управлении делами государства и их избирательные права, нарушают конституционные принципы разделения властей, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не соответствуют конституционным положениям о

полномочиях Президента Российской Федерации, а потому противоречат статьям 10, 11 (часть 2), 32

(части 1 и 2), 55 (часть 2), 71 (пункт "г"), 72 (пункты "л", "н" части 1), 73, 78, 83, 84, 85, 96 (часть 2), 117

(часть 5) и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Позиция КС РФ

В частности, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что само по себе право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на участие в

формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не

противоречит основам конституционного строя Российской Федерации; такое участие, однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в конституционно-

правовой системе разделения властей.

Поэтому, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края - в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - были предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим

вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края,

поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти (Постановление от 18 января 1996 года N 2-П).

Правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют значение для оценки конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в механизме разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации.

Оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, что предполагает выбор Президентом Российской Федерации, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры из числа граждан Российской Федерации, удовлетворяющих требованиям, которым должно отвечать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это подтверждается и положениями Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного

органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в редакции от 29 июня 2005 года). Что касается законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формирующегося путем проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то он в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации и положениями пункта 2 статьи 1, статьи 4 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полноправным органом народного представительства и

потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской Федерации, отстаивая его интересы.

Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями

высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в

органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.

Решение КС РФ

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным

(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Прекратить производство по жалобе гражданина В.Ф. Гришкевича в части, касающейся положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о проверке конституционности которых он ходатайствовал в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, а по жалобам других граждан - в части, касающейся проверки конституционности пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4

и 6 статьи 29.1 названного Федерального закона.

Особое мнение

№1

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова

Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе.

Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам

признает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и

применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18).

Прямые выборы глав администраций всех уровней и во всех территориальных единицах были предусмотрены еще Законом РСФСР 1991 года. После принятия Конституции 1993 года законодательство последовательно приводилось в соответствие с конституционными стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах

организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской Федерации. Можно ли при этом сомневаться, что указанное право существует и вытекает из Конституции? Из указанных выше норм Конституции, из международной

практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может

приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод. К сожалению, Конституционный Суд поступил иначе.

Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и

министров. Во-первых, Совет Федерации по Конституции - представительный и законодательный орган, и Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше аналогий у главы субъекта Российской Федерации с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами

(полномочия по формированию исполнительной власти, представительские функции, формы участия в законодательном процессе, взаимодействие с представительными органами и т.д.).

Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента Российской Федерации, с тем чтобы он назначал остальных. Руководитель региона, бесспорно, является фигурой, представляющей важное значение для жизни и интересов населения, особенно (как это отмечалось в настоящем процессе) при сильном ослаблении местных парламентов и зависимости их от исполнительной власти. Новый механизм, таким образом, лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица.

Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта

Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю

издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Особое мнение

№2

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева

Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.

Народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства. Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на

основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем

исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.

В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше

преобразуется в "мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей

привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 21 марта 2007 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального Конституционного Закона "О Референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева И В.Д.

Уласа

Заявитель

граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас

Основание рассмотрения

нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе

законоположения.

Позиция заявителя

Как утверждают заявители, положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и

2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства.

Часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", по мнению заявителей, противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование

правоприменительными органами содержащихся в ней требований. Противоречие статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" заявители

усматривают в том, что в соответствии с ним Центральная избирательная комиссия Российской

Федерации наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.

Позиция КС РФ

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).

Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно

правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес

институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах

законотворчества как способа принятия государственных решений. Устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель предусмотрел в статье 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации",

что на референдум Российской Федерации могут выноситься вопросы государственного

значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4), и одновременно перечислил вопросы, которые на референдум

выноситься не могут, назвав в их числе вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета и вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5). Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П указал следующее.

В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти - самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит

специальный федеральный закон о федеральном бюджете.

Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы

приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы. Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской

Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы.

Решение КС РФ

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно- правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными

обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

3. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна

позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы

правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.

4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона.

Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть

1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.

Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из

признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума

Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

Особое мнение

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.М. Казанцева

1. Конституционный Суд Российской Федерации, даже действуя из лучших побуждений, не имеет права по собственной инициативе расширять предмет обращения. Заявители по данному делу не просили проверить конституционность части 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" ни самой по себе, ни в системной связи с иными положениями той же статьи и его статьи 6. Ни в своей жалобе, ни в выступлениях в заседании Конституционного Суда Российской Федерации они не оспаривали механизм судебной проверки споров о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6.

Следовательно, выйдя за пределы требований заявителей, Конституционный Суд Российской Федерации фактически по собственной инициативе рассмотрел вопрос о соответствии указанных законоположений Конституции Российской Федерации, что является беспрецедентным нарушением статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 36 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Таким образом, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П (пункт 5.2 мотивировочной части и пункт 4 резолютивной части) утверждение о том, что все конституционные споры должны рассматриваться только в

порядке конституционного судопроизводства, не опирается на прежние правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Эта фактически новая правовая позиция обосновывается лишь тем, что "в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125 и 126)".

На мой взгляд, из тех же статей Конституции Российской Федерации следует сделать прямо противоположный вывод: не все споры, которые по своей юридической природе, характеру и

последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, а только те, которые отнесены к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, конституциями (основными законами) субъектов Российской Федерации и законами о конституционных судах.

Утверждение Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости разрешения всех конституционных споров в порядке конституционного судопроизводства предполагает, что законодатель обязан наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать в том числе споры о конституционности всех правоприменительных актов (не только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и судов, а также иных правоприменительных органов) и, видимо, даже не

вправе ограничивать круг лиц, которые могут обратиться в конституционные суды, оспаривая конституционность правоприменительных актов. Данное утверждение абсолютно противоречит принципу, положенному в основу Конституции Российской Федерации, да и практически всех зарубежных конституций, которые предусматривают существование конституционных судов: перечень полномочий конституционного суда является

исчерпывающим, а не примерным. Этот перечень может быть расширен непосредственно Конституцией Российской Федерации или законом, но не собственным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. В противном случае его полномочия становятся неограниченными.

Вывод Конституционного Суда Российской Федерации о невозможности проверки конституционности вопросов, выносимых на референдум, в Верховном Суде Российской Федерации сомнителен еще и потому, что Конституционный Суд Российской Федерации признал право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проводить такую проверку.

Таким образом, из какого бы толкования (широкого или узкого) абзацев второго и третьего пункта 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской

Федерации ни исходить, сформулированные в них положения следует признать

необоснованными.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19.04.2010 N 8-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 и части второй статьи 325

Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Р.Р. Зайнагутдинова, Р.В. Кудаева, Ф.Р. Файзулина, А.Д. Хасанова, А.И. Шаваева и

запросом Свердловского областного суда"

Заявитель

граждане Р.Р. Зайнагутдинов, Р.В. Кудаев, Ф.Р. Файзулин, А.Д. Хасанов, А.И. Шаваев и Свердловский областной суд

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 и части второй статьи 325 Уголовно-процессуального кодекса

Российской Федерации.

Позиция заявителя

Судья Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики Постановлением от 25 марта 2008 года удовлетворил ходатайство 34 обвиняемых, в том числе Р.В. Кудаева, о рассмотрении уголовного дела судом с участием присяжных заседателей и отказал в удовлетворении ходатайства о его рассмотрении коллегией из трех профессиональных судей, заявленного другими 24

обвиняемыми, в том числе А.И. Шаваевым. Впоследствии по ходатайству стороны обвинения Постановлением судьи Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 20 февраля 2009 года уголовное дело в целом было направлено для рассмотрения судом в составе трех судей

федерального суда общей юрисдикции с указанием на то, что уголовные дела о преступлениях,

предусмотренных статьями 205 и 279 УК Российской Федерации, в силу части второй статьи 30 УПК Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ) не

подлежат рассмотрению судом с участием присяжных заседателей.

Как утверждают Р.В. Кудаев и А.И. Шаваев, оспариваемое ими нормативное регулирование - по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 20 (часть 2), 32 (часть 5), 47, 55 и 64, поскольку фактически

лишает их права на допускаемый Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации выбор законного состава суда, в том числе с участием присяжных заседателей, не только в отношении

преступлений, дела по которым исключены Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ из подсудности суда с участием присяжных заседателей, но и в отношении других вменявшихся им

по совокупности преступлений, которые по-прежнему относятся к предмету рассмотрения суда с участием присяжных заседателей.

По завершении предварительного следствия уголовное дело по обвинению граждан Ф.Р.

Файзулина, А.Д. Хасанова и других в совершении ряда особо тяжких преступлений, в том числе в

приготовлении к насильственному захвату власти и насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации (часть первая статьи 30 и статья 278 УК Российской Федерации), было направлено в суд. В удовлетворении заявленных ими 29 декабря 2008 года ходатайств о

рассмотрении данного уголовного дела судом с участием присяжных заседателей было отказано Постановлением судьи Верховного суда Республики Татарстан от 29 января 2009 года со ссылкой на то, что согласно пунктам 2 и 3 части второй статьи 30 УПК Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ) уголовные дела о преступлении,

предусмотренном статьей 278 УК Российской Федерации, из подсудности суда с участием присяжных заседателей исключены.

Гражданину Р.Р. Зайнагутдинову, обвиняемому в совершении ряда преступлений, в том числе в приготовлении к такому особо тяжкому преступлению, как совершение террористического акта в составе организованной группы (часть первая статьи 30 и пункт "а" части второй статьи 205 УК Российской Федерации), Постановлением следователя от 12 марта 2009 года со ссылкой на Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ было отказано в удовлетворении ходатайства о рассмотрении его уголовного дела судом с участием присяжных заседателей. Постановлением от 14 апреля 2009 года судья Верховного суда Республики Башкортостан назначил дело к

рассмотрению судом в составе коллегии из трех профессиональных судей.

Как утверждают заявители, в результате применения в их делах пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 УПК Российской Федерации в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ они - в нарушение статей 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 20 (часть 2), 32 (часть 5), 45, 47, 55 и 64 Конституции Российской Федерации - были лишены права на рассмотрение уголовных дел судом с участием присяжных заседателей.

По мнению Свердловского областного суда, часть вторая статьи 325 УПК Российской Федерации, требующая рассмотрения уголовного дела, в котором участвует несколько обвиняемых,

судом с участием присяжных заседателей в отношении всех этих обвиняемых, если хотя бы один из

них заявил соответствующее ходатайство, и не позволяющая тем самым другим обвиняемым реализовать предусмотренное частью второй статьи 30 УПК Российской Федерации право на рассмотрение их дела судом в ином составе, нарушает гарантированные Конституцией Российской Федерации равенство всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), а также осуществление судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123,

часть 3).

Позиция КС РФ

Право обвиняемого на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей не относится к числу основных прав, неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения. По

смыслу статьи 47 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 123

(часть 4), данное право - в отличие от права на независимый и беспристрастный суд или презумпции невиновности - не входит в основное содержание (ядро) конституционного права на судебную защиту, которое не подлежит изменению иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации (статья 64 Конституции Российской Федерации), а выступает в качестве одной из его возможных процессуальных гарантий, предоставляемых на основе дискреционных

полномочий федерального законодателя в соответствии со статьями 71 (пункты "в", "г", "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, суд с участием присяжных заседателей, будучи одной из процессуальных форм осуществления уголовного судопроизводства, не является обязательным условием обеспечения судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Рассмотрение уголовного

дела судом с участием присяжных заседателей признано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года N 3-П особой и необходимой уголовно-

процессуальной гарантией судебной защиты, прямо предусмотренной самой Конституцией Российской Федерации в статье 20 (часть 2) лишь в отношении обвиняемого в преступлении, за совершение которого федеральным законом устанавливается исключительная мера наказания - смертная казнь. Как следует из статьи 54 (часть 1) Конституции Российской Федерации во

взаимосвязи с ее статьями 18, 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3), федеральный законодатель, осуществляя свои конституционные полномочия по введению в действие новых правовых норм и признанию утратившими юридическую силу прежних правовых норм, не вправе придавать обратную силу новым нормам, ухудшающим правовое положение обвиняемого, и неправомерно ограничивать субъективные процессуальные права, уже реализуемые в конкретных правоотношениях. Определяя действие уголовно-процессуального закона во

времени, статья 4 УПК Российской Федерации устанавливает, что при производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуального решения, если иное не установлено данным Кодексом.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ, изменивший предметную подсудность уголовных дел о терроризме и связанных с ним преступлениях, передав их на рассмотрение суда, состоящего из профессиональных судей, во взаимосвязи с положениями Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, определяющими порядок

заявления в ходе расследования и разрешения на предварительном слушании ходатайства о рассмотрении дела судом с участием присяжных заседателей (пункт 1 части пятой статьи 217, статья 229, пункт 2 части второй и пункт 1 части пятой статьи 231, статьи 236 и 325), исключил возможность ходатайствовать о рассмотрении дела судом с участием присяжных заседателей для обвиняемых в преступлениях, предусмотренных в том числе статьями 205, 278 и 279 УК Российской Федерации. При этом субъективное право обвиняемого на рассмотрение его дела определенным составом суда, к подсудности которого оно отнесено законом, основанное на предписании статьи 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возникает с момента принятия судом решения о назначении уголовного дела к слушанию,

вынося которое суд руководствуется процессуальным законом, действующим во время принятия данного решения.

Следовательно, ходатайство обвиняемого о рассмотрении его дела судом с участием присяжных заседателей, заявленное ранее на предварительном следствии в порядке статьи 217 УПК Российской Федерации в период действия прежнего процессуального закона, не подлежит удовлетворению судом по результатам предварительного слушания, если на момент принятия соответствующего решения суда действует закон, которым рассмотрение данного дела не отнесено к подсудности суда с участием присяжных заседателей. Иное не только нарушало бы правила о действии закона во времени, но и не соответствовало бы принципу законного суда, закрепленному в статье 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Поскольку субъективное право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей возникает у обвиняемого не с момента заявления им в ходе предварительного

расследования соответствующего ходатайства, а лишь с момента принятия решения по данному ходатайству судом, при том что предполагается проверка судом наличия условий для распространения на этого обвиняемого новых правил подсудности, уголовно-

процессуальное положение обвиняемого в процессе реализации права на рассмотрение его дела законным судом (статья 47 Конституции Российской Федерации) не может считать ухудшившимся в смысле статьи 54 (часть 1) Конституции Российской Федерации, если ходатайство было заявлено им до даты вступления в силу нового уголовно-процессуального закона, согласно которому его дело подлежит рассмотрению судом в составе

профессиональных судей.

Соответственно, ходатайство, заявленное обвиняемым после ознакомления с материалами оконченного предварительного следствия, само по себе не предопределяет передачу уголовного дела на рассмотрение суда с участием присяжных заседателей, а влечет лишь обязанность суда назначить по данному основанию предварительное слушание, в ходе которого обвиняемый вправе свое ходатайство подтвердить либо отказаться от него.

Назначая судебное заседание, суд руководствуется тем законом (в том числе о подсудности дела), который действует на момент предварительного слушания. Постановление судьи о рассмотрении уголовного дела с участием присяжных заседателей, принятое на

предварительном слушании, является окончательным, и последующий отказ подсудимого от рассмотрения уголовного дела судом с участием присяжных заседателей не принимается

(часть пятая статьи 325 УПК Российской Федерации).

Решение КС РФ

1. Признать положения пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 УПК Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 321-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму") в части, исключающей из подсудности суда с участием присяжных заседателей уголовные дела о преступлениях, предусмотренных статьями 205 "Террористический акт", 278

"Насильственный захват власти или насильственное удержание власти" и 279 "Вооруженный мятеж" УК Российской Федерации, и, соответственно, передающей такие дела на рассмотрение суда в составе трех судей федерального суда общей юрисдикции, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку предусмотренный данными положениями переход от

рассмотрения дела судом с участием присяжных заседателей к иной судебной процедуре осуществлен с учетом запрета назначения исключительной меры наказания в виде смертной казни.

2. Признать положение части второй статьи 325 УПК Российской Федерации,

предусматривающее, что уголовное дело, в котором участвует несколько подсудимых,

рассматривается судом с участием присяжных заседателей в отношении всех подсудимых, если хотя бы один из них заявляет ходатайство о рассмотрении уголовного дела судом в данном составе, не противоречащим Конституции Российской Федерации постольку, поскольку данное положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключает, что суд при проведении предварительного слушания - с учетом обстоятельств, лежащих в основе ходатайства отдельных обвиняемых против рассмотрения их дела с участием присяжных заседателей, - правомочен разрешить вопрос о выделении дела для обеспечения его рассмотрения в отношении этих лиц судом в составе профессиональных судей, если это не препятствует всесторонности и объективности разрешения уголовного дела, рассматриваемого в составе суда с

участием присяжных заседателей.

Особое мнение

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева

Участие присяжных заседателей в отправлении правосудия может рассматриваться как форма участия граждан в управлении делами государства, причем непосредственного участия (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Участие граждан в управлении публичными делами опирается на конституционный принцип демократии (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ).

Участие присяжных заседателей в отправлении правосудия является одной из разновидностей управления публичными делами, и в силу этого право обвиняемого на суд присяжных не является простой функцией законодателя, а приобретает вполне самостоятельное нормативное содержание, ограничение которого регламентируется Конституцией РФ в статье 55. Значит ли это утверждение, что законодатель не может

изменять в сторону ограничения подсудность дел суду присяжных, и в частности исключать из их подсудности дела о терроризме? На наш взгляд, это было бы неверным утверждением, не оценивающим в достаточной мере конституционные полномочия федерального законодателя.

Всякое ограничение возможности проявлять милость должно быть тщательно

аргументировано и обосновано. Таково веление статьи 55 (часть 3) Конституции России. В данном же случае законодатель не обосновал, почему, например, в подсудности суда присяжных остались такие составы, как неуважение к суду (ст. 297, ч. 1, - наказание - штраф в размере от 100 до 200 МРОТ), а шпионаж исключен.

Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2011 г N 27-П "По делу о проверке конституционности статьи 107 Уголовно-процессуального кодекса

Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Эстонской Республики А.Т.

Федина"

Заявитель

гражданин Эстонской Республики А.Т. Федин

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения статьи 107 УПК Российской Федерации.

Позиция заявителя

Как следует из представленных им материалов, Постановлением судьи Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года А.Т. Федину, обвиняемому в совершении

преступлений, предусмотренных частями второй и третьей статьи 210 (участие в преступном сообществе, совершенное с использованием своего служебного положения) и частью четвертой статьи 159 (мошенничество, совершенное в составе организованной группы, в особо крупном размере) УК Российской Федерации, мера пресечения в виде заключения под стражу в связи с истечением предельного срока содержания под стражей (18 месяцев) была изменена на меру

пресечения в виде домашнего ареста, а местом домашнего ареста определена однокомнатная квартира в городе Санкт-Петербурге, принадлежащая его матери.

Надзорные жалобы защитника А.Т. Федина на это Постановление были оставлены без удовлетворения. Постановлением следователя от 22 декабря 2010 года также отказано в удовлетворении ходатайства защитника заявителя об отмене меры пресечения в виде домашнего ареста, а Смольнинский районный суд города Санкт-Петербурга Постановлением от 11 февраля 2011 года отказал в принятии к рассмотрению жалобы на данное решение следователя, поданной в порядке статьи 125 УПК Российской Федерации.

В жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А.Т. Федин утверждает, что на момент обращения в Конституционный Суд Российской Федерации общее время ограничения его свободы - пребывания под стражей и под домашним арестом - составило более 24 месяцев, в течение которых он лишен возможности трудоустройства и получения какого-либо легального дохода. По его мнению, оспариваемые им статьи 107 и 109 УПК Российской Федерации, как допускающие существенное

превышение установленного законом предельного срока содержания под стражей, несоразмерно ограничивают его право на свободу и личную неприкосновенность и тем самым противоречат

статьям 22 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. А.Т. Федин, как следует из его жалобы, связывает нарушение своих прав с продолжительностью домашнего ареста.

Между тем статья 109 УПК Российской Федерации регулирует сроки содержания под стражей и порядок их продления. При этом, по смыслу пункта 2 части десятой и части двенадцатой данной статьи, в срок содержания под стражей - как при первоначальном, так и при повторном избрании

заключения под стражу в качестве меры пресечения - засчитывается время домашнего ареста. Тем самым положения данной статьи, будучи гарантией обеспечения конституционного права граждан на свободу и личную неприкосновенность при применении меры пресечения в виде заключения под стражу, не могут рассматриваться как нарушающие в конкретном деле заявителя его конституционные права в указанном им аспекте.

Соответственно, производство по данной жалобе в части, касающейся проверки конституционности статьи 109 УПК Российской Федерации, подлежит прекращению в силу пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения статьи 107 УПК Российской Федерации,

регламентирующие применение в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде домашнего ареста.

Позиция КС РФ

Выявляя конституционно-правовой смысл понятия "лишение свободы", Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 года N 9-П установил, что это понятие имеет автономное значение, заключающееся в том, что любые вводимые в отраслевом

законодательстве меры, если они фактически влекут лишение свободы, должны отвечать критериям правомерности именно в контексте статьи 22 Конституции Российской Федерации и статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, составляющих нормативную основу регулирования ареста, задержания, заключения под стражу и содержания под стражей в сфере

преследования за совершение уголовных и административных правонарушений в качестве мер допустимого лишения свободы; арест, задержание, заключение под стражу и содержание под стражей, несмотря на их процессуальные различия, по сути есть лишение свободы. Никто не может

быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком

продолжительный срок, а законодатель обязан установить четкие и разумные временные рамки допускаемых ограничений прав и свобод (Постановления от 24 июня 2009 года N 11-П и от 20 июля 2011 года N 20-П, Определение от 14 июля 1998 года N 86-О).

Следовательно, всякое ограничение или лишение права на свободу и личную неприкосновенность в связи с необходимостью изоляции лица от общества, применяемой в виде меры пресечения в процессе судопроизводства либо в виде уголовного или административного наказания, должно обеспечиваться судебным контролем и другими правовыми гарантиями его справедливости и соразмерности, исходя из его законодательно установленных пределов.

Приведенные требования Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов и основанные на них правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации,

распространяющиеся на правовое регулирование применения такой непосредственно сопряженной с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность меры пресечения, как домашний арест, при котором лицо находится в изоляции и не может свободно реализовать свои права,

предполагают обязанность законодателя определить в законе время пребывания лица под домашним арестом в соответствии с принципами справедливости и равенства, с тем чтобы исключить возможность произвольного и несоразмерного ограничения права на свободу и личную неприкосновенность.

Срок домашнего ареста, порядок его установления, продления, а также его предельная продолжительность в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, в том числе в его статье 107, не указаны, как не предусмотрено в нем и распространение на домашний арест ограничений, закрепленных законом для содержания под стражей. Домашний арест, который в силу закона применяется лишь при наличии оснований и в порядке,

установленных для заключения под стражу, никак не регламентируется статьей 109 УПК Российской Федерации об исчислении и продлении сроков содержания под стражей. В части десятой данной статьи лишь указано, что в срок содержания под стражей засчитывается и

время домашнего ареста (а часть третья статьи 72 УК Российской Федерации предусматривает, что время содержания под стражей включается, в свою очередь, в срок

уголовного наказания - лишения свободы, содержания в дисциплинарной воинской части или ареста - из расчета один день за один день).

По смыслу, придаваемому положениям статьи 107 УПК Российской Федерации сложившейся правоприменительной практикой, срок применения домашнего ареста не

ограничивается: согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2009 года N 22 "О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста" избранная на стадии предварительного расследования мера пресечения в виде домашнего ареста продолжает действовать на всем протяжении предварительного расследования и нахождения уголовного дела у прокурора с обвинительным заключением, а также в суде при рассмотрении дела (абзац четвертый пункта 26).

Некоторые суды общей юрисдикции применяют положения статьи 107 УПК Российской Федерации, устанавливая и продляя срок домашнего ареста по правилам статьи 109 данного Кодекса. Между тем такая практика, хотя и направленная на защиту конституционного права граждан на свободу и личную неприкосновенность и согласующаяся с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, которая изложена в Определении от 27 января 2011 года N 9-О-О, принятом по жалобе гражданина А.И. Аноприева на нарушение его конституционных прав статьей 107 УПК Российской Федерации, сама по себе не свидетельствует о том, что оспариваемые законоположения отвечают требованиям определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их

согласованности в системе действующего правового регулирования.

При отсутствии оснований для изменения избранной лицу меры пресечения домашний арест может применяться с превышением установленных для содержания под стражей (части вторая и третья статьи 109 УПК Российской Федерации) предельных сроков - вплоть до

вынесения судом приговора, причем в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования или иным способом нарушивших условия домашнего ареста, изменение меры пресечения в таких случаях с домашнего ареста на более строгую (заключение под стражу) невозможно, поскольку в соответствии с пунктом 2 части десятой этой статьи время домашнего ареста включается в совокупный срок содержания под стражей как его составная часть, а при достижении предельных сроков содержания под стражей дальнейшее продление таких сроков не допускается. Тем самым лица, соблюдающие условия домашнего ареста, в нарушение конституционного принципа справедливости ставятся в худшее положение по сравнению с лицами, скрывшимися от органов расследования или иным образом не

выполняющими данные условия.

Более того, не исключается пребывание лица под домашним арестом с превышением не только предельных сроков содержания под стражей, установленных статьей 109 УПК

Российской Федерации, но и сроков наказания, назначаемого судом за соответствующее преступление по нормам Общей и Особенной частей Уголовного кодекса Российской Федерации, что противоречит закрепленному в статье 49 Конституции Российской Федерации принципу презумпции невиновности, по смыслу которого до вступления в законную силу

обвинительного приговора на подозреваемого, обвиняемого не могут быть наложены ограничения, в своей совокупности сопоставимые по степени тяжести, в том числе срокам, с уголовным наказанием, а тем более превышающие его.

Следовательно, положения статьи 107 УПК Российской Федерации - как сами по себе, так и во взаимосвязи с другими положениями данного Кодекса, - порождают неопределенность в вопросе и о продолжительности домашнего ареста, и о порядке его продления, и о сроке, по истечении которого дальнейшее продление невозможно, и тем самым позволяют устанавливать временные пределы ограничения конституционного права на свободу и личную неприкосновенность в произвольном порядке и исключительно по правоприменительному решению.

Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к вопросу о судебной защите прав и свобод человека и гражданина при применении мер пресечения, указывал, что в ситуациях, связанных с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность, гарантии права на судебную защиту приобретают особое значение; гарантии данного права не могут быть компенсированы лишь закреплением в законе предельных сроков ограничения или лишения свободы и личной неприкосновенности, равно как и возможности обжалования гражданином в судебном порядке продолжающегося ареста (поскольку при этом в нарушение статей 22 и 46 Конституции Российской Федерации допускается ограничение указанного конституционного права вне судебного контроля в течение значительного времени, в том числе до момента рассмотрения судом соответствующей жалобы) (Постановления от 14 марта 2002 года N 6-П и от 22 марта 2005 года N 4-П).

Ограничение права на свободу и личную неприкосновенность может иметь место только при наличии как факторов, отвечающих указанным в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целям, так и разумных сроков, контролируемых судом, с тем чтобы данный вопрос не мог решаться произвольно или исходя из каких-либо формальных условий, а суд основывался на самостоятельной оценке существенных для таких решений обстоятельств (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2006 года N 101-О).

Таким образом, статья 107 УПК Российской Федерации, как не конкретизирующая срок, на который избирается мера пресечения в виде домашнего ареста, не определяющая основания и порядок его продления и не ограничивающая предельную продолжительность пребывания лица под домашним арестом, - в силу неопределенности как самой по себе данной статьи, так и ее положений во взаимосвязи с другими положениями Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, - порождает противоречивую правоприменительную практику, позволяет налагать ограничения, сопоставимые по степени тяжести с уголовными наказаниями и даже превышающие их, снижает гарантии судебной защиты и тем самым не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 22 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 49 и 55 (часть 3)

Конституции Российской Федерации.

Решение КС РФ

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 22 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 49 и 55 (часть 3), положения статьи 107 УПК Российской Федерации в той мере, в какой они не конкретизируют срок, на который избирается мера пресечения в виде домашнего ареста, не определяют основания и порядок его продления и не ограничивают

предельную продолжительность пребывания лица под домашним арестом, в том числе с учетом срока содержания под стражей в качестве меры пресечения.

2. Правоприменительные решения в отношении гражданина Эстонской Республики Федина Александра Тимофеевича, основанные на положениях статьи 107 УПК Российской Федерации,

признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

3. При внесении в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации необходимых изменений федеральному законодателю следует руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в настоящем Постановлении, относительно установления и

продления срока домашнего ареста, его предельной продолжительности, в том числе с учетом срока содержания под стражей, и обеспечения при применении домашнего ареста эффективного судебного контроля ограничения права на свободу и личную неприкосновенность.

Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2011 N 29-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества

"Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр"

Заявитель

ЗАО "Авиационная компания "Полет", ОАО "Авиакомпания "Сибирь" и ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр"

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Позиция заявителя

Заявители по настоящему делу - ЗАО "Авиационная компания "Полет", ОАО "Авиакомпания "Сибирь" и ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр", которым решениями арбитражных судов первой инстанции, оставленными без изменения постановлениями арбитражных судов апелляционной инстанции, было отказано в удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в размере расходов,

понесенных ими в связи с оказанием услуг по льготной перевозке детей в возрасте от двух до двенадцати лет, просят признать подпункт 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 3) и 55 (часть 3).

По мнению заявителей, устанавливая соответствующее обременение без какой-либо компенсации затрат на перевозку детей в соответствии с льготным тарифом и без учета такого важного обстоятельства, как социальная нуждаемость пассажиров, с которыми следуют дети, оспариваемое нормативное положение, по существу, возлагает на авиакомпании социальные обязательства государства без соблюдения баланса конституционно значимых интересов, приводит к принудительному отчуждению имущества для государственных нужд без какого-либо возмещения, нарушая тем самым конституционные принципы равенства, охраны права частной собственности и свободы предпринимательской деятельности; кроме того, лишение авиакомпании законного права получать плату за оказанные пассажирам услуги в полном объеме (так называемое законное ожидание) нарушает право на уважение собственности, гарантированное статьей 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является положение подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации, предусматривающее, что дети в возрасте от двух до двенадцати лет перевозятся в

соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест.

Позиция КС РФ

В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт "в"), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий порядок и условия осуществления предпринимательской

деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам - при соблюдении соответствия вводимых ограничений критериям, закрепленным в Конституции Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере федеральный законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

Как разновидность публичных договоров, введенных в правовое регулирование в качестве одного из способов ограничения в конституционно значимых целях свободы договора, договор воздушной

перевозки пассажиров (учитывая массовый характер перевозок воздушным транспортом)

предполагает стандартность его условий для всех потребителей данной транспортной услуги, т.е. влечет для перевозчика определенные изъятия из общих принципов заключения договоров. В

частности, как следует из пунктов 2 и 3 статьи 426 ГК Российской Федерации применительно к договору воздушной перевозки, цена услуг, а также иные условия такого публичного договора

устанавливаются одинаковыми (в пределах выбранного тарифа) для всех потребителей этих услуг,

за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей; отказ от его заключения при наличии возможности

предоставить потребителю соответствующие услуги не допускается; при необоснованном уклонении организации-перевозчика от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Таким образом, деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом является социально необходимой и публично значимой, т.е. воплощает в себе публичный интерес, что обусловливает правомочие федерального законодателя при регулировании общественных отношений в этой сфере закрепить в законе условия осуществления данного вида предпринимательской деятельности с учетом социально-

экономического значения воздушного транспорта и необходимости обеспечения доступности предоставляемых услуг для граждан с точки зрения возможности реализации ими своих конституционных прав и свобод. При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающее из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости

требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Применительно к регулированию отношений в области воздушных перевозок это означает, что федеральный законодатель, учитывая потребность граждан в предоставлении определенного объема публично значимых услуг должного качества и вместе с тем - необходимость создания благоприятных условий для осуществления ими обязанности по воспитанию и содержанию детей, вправе предусматривать адекватные правовые средства, которые обеспечивали бы пассажирам с детьми возможности для ее выполнения.

Поскольку перевозка воздушным транспортом представляет собой социально значимую функцию, федеральный законодатель вправе - в силу статей 7, 8 (часть 1), 17 (часть 3), 34, 35 и 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации - предусмотреть дополнительные требования к субъектам данного вида предпринимательской деятельности, в том числе дифференцировать условия

предоставления перевозчиком соответствующих услуг в отношении определенных категорий

потребителей этих услуг. Однако такое регулирование - поскольку оно связано со вторжением в

право собственности и свободу предпринимательской деятельности - должно обеспечивать баланс публичных и частных интересов как конституционно защищаемых ценностей, имея в виду соблюдение экономических прав и интересов перевозчиков и обеспечение доступности

предоставляемых ими услуг для пассажиров, на основе конституционных принципов, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2004 года N 3-П).

Расходы, которые в связи с этим несут авиакомпании, бюджетное законодательство Российской Федерации не относит прямо к расходным обязательствам Российской Федерации или расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. Кроме того,

определенные подпунктом 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации условия перевозки детей от двух до двенадцати лет ни сама норма, ни соответствующее подзаконное регулирование не называют льготой, что, как подтверждается правоприменительной практикой, препятствует применению в отношении авиаперевозчиков пункта 5 статьи 790 ГК Российской Федерации, предусматривающего возмещение транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета расходов, понесенных ею в связи с установленными законом или иными правовыми актами льготами или преимуществами по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа.

Установление платы за воздушные перевозки пассажиров статья 64 Воздушного кодекса Российской Федерации возлагает на перевозчика (пункт 5), который при этом должен руководствоваться принятыми во исполнение предписания пункта 1 той же статьи Правилами формирования и применения тарифов на регулярные воздушные перевозки пассажиров и багажа, взимания сборов в области гражданской авиации (утверждены приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 сентября 2008 года N 155),

обязывающими его рассчитывать стоимость перевозки на основе применяемых тарифов, их комбинаций, сборов, предусмотренных данными Правилами, а при международных перевозках - с учетом правил применения международных тарифов (пункт 42).

Решение КС Рф

1. Признать положение подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации - постольку, поскольку федеральный законодатель правомочен установить правило, в силу которого пассажир воздушного судна имеет право перевозить с собой детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест, - не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. В настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от

признания положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования, включая положения иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы тарифной политики в области перевозок пассажиров воздушным транспортом, им не предусматривается механизм возмещения авиакомпании-перевозчику расходов на перевозку детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с

предоставлением им отдельных мест.

3. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, направленные на соблюдение конституционного баланса публичных и

частных интересов в сфере перевозок воздушным транспортом детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест.

Особое мнение

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева

Оспариваемая норма Воздушного кодекса Российской Федерации устанавливает

императивное требование к воздушному перевозчику в отношении услуг, которые он должен предоставить любому пассажиру в виде льготного тарифа при перевозке с собой детей в

возрасте от двух до двенадцати лет. Данная гражданско-правовая норма регулирует оказание соответствующих услуг потребителям и не имеет никакого отношения к социальному законодательству. Вряд ли юридические нормы, касающиеся защиты слабой стороны в экономических отношениях, выводимы из обязанностей, присущих социальному государству.

Особенность рассматриваемого дела состоит в том, что принимаемое юридическое решение имеет очевидный экономический смысл. Возможные варианты истолкования оспоренной нормы нуждаются в проверке методами экономического анализа права. Так, если исходить из первого варианта истолкования, когда государство жестко регламентирует объем льготирования, то возникают неблагоприятные экономические последствия. Основным базовым тарифом на перевозки

пассажиров является тариф экономического класса, в который авиаперевозчик включает все расходы, связанные с перевозками и технологическим процессом обслуживания пассажиров. Для расчета тарифов расходы перевозчика делятся на предполагаемое количество пассажиров на данном рейсе, груза, багажа, т.е. на предполагаемую коммерческую загрузку. Учитывая риски, связанные с отсутствием стопроцентной коммерческой загрузки рейса, для расчета тарифа, как

правило, принимается семьдесят пять процентов загрузки рейса. Если компания-авиаперевозчик при определении базового тарифа на перевозки будет исходить из предположения (экономической

презумпции), что каждый взрослый пассажир потенциально может везти ребенка в возрасте от двух до двенадцати лет, то тогда все расходы, связанные с льготным пятидесятипроцентным провозом детей, будут включены в себестоимость провоза всех взрослых пассажиров, что приведет к росту цен на авиаперевозки. Однако выяснение таких обстоятельств вправе осуществлять законодатель, а не Конституционный Суд Российской Федерации, который должен воздерживаться от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию иных органов (статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

В силу изложенного Конституционный Суд Российской Федерации вправе воздержаться от выбора одного из возможных вариантов истолкования оспоренной нормы, поскольку возможные варианты ее интерпретации имеют экономические последствия, подлежащие оценке законодателем.

Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2012 N 17-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской

Федерации - Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации"

Заявитель

Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Основание рассмотрения

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемый в запросе не вступивший в силу международный договор Российской Федерации.

Позиция заявителя

Заявители по настоящему делу - группа депутатов Государственной Думы, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации 20 июня 2012 года на основании статьи 125 (пункт "г" части 2) Конституции Российской Федерации (28 июня 2012 года запрос был дополнен), просят

признать Протокол как не вступивший в силу международный договор Российской Федерации и приложения к нему в неразрывной связи с Марракешским соглашением и всеми прилагаемыми к нему многосторонними торговыми соглашениями не соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому не подлежащими введению в действие и применению в Российской Федерации.

Нарушение статей 48 (часть 1), 55 (часть 3), 62 (часть 3), 68, 72, 101 (часть 4) и 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации заявители усматривают в несоблюдении процедуры ратификации (непредставление в Государственную Думу текста Марракешского соглашения со всеми приложениями к нему на русском языке, а также текстов протоколов о присоединении к нему других государств, являющихся членами ВТО, представление незаверенной копии официального текста Протокола, нарушение сроков представления документов, необходимых для его ратификации, невыполнение иных регламентных требований), а также требований, вытекающих из закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (отсутствие согласования Протокола с субъектами Российской Федерации по вопросам,

относящимся к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как на стадии подготовки, так и на этапе внесения в Государственную Думу законопроекта о его ратификации). В контексте вопроса о ратификации Протокола заявители указывают также на неопределенность статуса ВТО (является ли она межправительственной или межгосударственной организацией).

Заявители считают также, что положения являющейся неотъемлемой частью Марракешского соглашения Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которыми предусматривается учреждение и деятельность в рамках ВТО Органа по разрешению споров,

передаваемых на рассмотрение на основе соответствующих положений соглашений, перечисленных в Дополнении 1 к Договоренности, позволяют сделать действия Российской Федерации предметом обязывающего вмешательства международной организации, чем нарушают суверенитет Российской Федерации и конституционный принцип разделения властей, создают угрозу национальной

безопасности Российской Федерации и, следовательно, противоречат статьям 4 (часть 1), 10, 55 (часть 3) и 79 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, заявители ставят вопрос о социально-экономических последствиях присоединения России к ВТО, в том числе в части его влияния на внутренние, внешние и транзитные тарифы для грузовых железнодорожных перевозок, тарифы на газ, условия экспорта продукции цветной

металлургии, условия доступа к природным ресурсам и т.д.