Особое мнение судьи Конституционного Суда рф ю.Д.Рудкина

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю особое мнение по абзацу второму пункта 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда по данному делу.

В абзаце втором пункта 2 резолютивной части постановления Конституционный Суд Российской Федерации признал часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края, закрепляющую выборность главы администрации краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием сроком на четыре года, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.

В связи с этим полагаю необходимым привлечь внимание к статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительной органов государственной власти, установленными федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон отсутствует, но независимо от этого федеральная Конституция признает за субъектами Российской Федерации широкие полномочия по самостоятельному нормативному урегулированию организации и функционирования своих органов государственной власти, учитывающему исторический, национальный и другие аспекты государственного строительства в субъектах Российской Федерации и их региональные особенности.

Отсутствие в Конституции Российской Федерации прямого указания на порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не случайно. Оно обусловлено федеративной природой России, а также децентрализацией государственной власти, рамки которой определяются действующей Конституцией Российской Федерации. Ее статья 3 устанавливает общий принцип организации государственной власти путем осуществления народом в качестве единственного носителя суверенитета своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как путем избрания непосредственно народом, так и путем формирования представительными учреждениями либо иным конституционным способом. Конституция Российской Федерации допускает различные варианты нормативного решения данной проблемы.

Избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации. На федеральном уровне это подтверждается тем, что ряд федеральных органов исполнительной власти формируется именно представительными органами. Не противоречит этому принципу и избрание главы исполнительной власти населением. В рамках предоставленного им Конституцией Российской Федерации права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти субъекты Российской Федерации сами определяют порядок формирования этих органов при условии соблюдения основ конституционного строя и общих для всей федерации принципов организации исполнительных и представительных органов государственной власти. Иначе возврат к жестко централизованной федерации с отчетливо выраженными тенденциями унитаризации неизбежен.

Таким образом, согласно Конституции России субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти - путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органом или даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.

Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя гражданина А.Л. Казакова - адвоката В.В. Сучкова, представителя гражданина И.Ю. Кравцова - адвоката Е.М. Коровина, представителя гражданина А.В. Куприянова - адвоката Т.В. Перминовой, представителя гражданина В.Ю. Синькова - адвоката А.А. Расторгуевой, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 УК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, а также представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А. Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - М.В. Гришиной, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - В.К. Михайлова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Заявители по настоящему делу граждане Г.Б. Егоров, А.Л. Казаков, И.Ю. Кравцов, А.В. Куприянов, А.С. Латыпов и В.Ю. Синьков оспаривают конституционность подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции, введенной Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ), устанавливающего, что не имеют права быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления граждане Российской Федерации, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями.

При этом гражданин А.С. Латыпов оспаривает конституционность названного законоположения во взаимосвязи с частью первой статьи 10 УК Российской Федерации, согласно которой уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость; уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет, и частью шестой статьи 86 данного Кодекса, согласно которой погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью.

Кроме того, гражданин А.В. Куприянов просит проверить, соответствует ли Конституции Российской Федерации подпункт "а" части 5 статьи 6 Закона Кировской области от 28 июля 2005 года N 346-ЗО "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Кировской области", а гражданин И.Ю. Кравцов - пункт 1 части 3.2 статьи 4 Избирательного кодекса Приморского края от 22 июля 2003 года N 62-КЗ, в которых воспроизводится подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

1.1. Воскресенский городской суд Московской области решением от 5 октября 2012 года отменил решение территориальной избирательной комиссии Воскресенского района Московской области о регистрации кандидатом на должность главы муниципального образования "Городское поселение Воскресенск" Воскресенского муниципального района Московской области гражданина Г.Б. Егорова, который приговором Воскресенского городского суда Московской области от 12 марта 1998 года за совершение преступлений, предусмотренных пунктами "а", "г", "д" части второй статьи 161 "Грабеж" и пунктами "а", "б" части второй статьи 163 "Вымогательство" УК Российской Федерации и относящихся к категории тяжких, был осужден к лишению свободы на срок 3 года 6 месяцев условно с испытательным сроком 2 года, притом что постановлением того же суда от 9 апреля 1999 года условное осуждение в отношении него было отменено и судимость снята.

Северный районный суд города Орла решением от 10 октября 2012 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 13 октября 2012 года, отказал в удовлетворении заявления гражданина А.Л. Казакова о признании незаконным решения территориальной избирательной комиссии Северного района города Орла об аннулировании его регистрации кандидатом в депутаты Орловского городского Совета народных депутатов. Основанием для принятия такого решения послужило то обстоятельство, что приговором Железнодорожного районного суда города Орла от 25 мая 1999 года за совершение преступления, предусмотренного пунктами "а", "в", "г" части второй статьи 161 "Грабеж" УК Российской Федерации, А.Л. Казаков был осужден к 3 годам лишения свободы условно с испытательным сроком 2 года (в силу статьи 86 УК Российской Федерации по истечении испытательного срока судимость была погашена).

Решением Лузского районного суда Кировской области от 10 сентября 2012 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда от 1 октября 2012 года, было удовлетворено заявление территориальной избирательной комиссии Лузского района Кировской области об отмене регистрации гражданина А.В. Куприянова кандидатом на должность главы муниципального образования "Лузское городское поселение Лузского района Кировской области" на том основании, что приговором Горьковского областного суда от 6 декабря 1984 года за покушение на преступление, предусмотренное статьей 103 "Умышленное убийство" УК РСФСР и относившееся к категории тяжких (в настоящее время - особо тяжких), ему было назначено наказание в виде лишения свободы на срок 8 лет (определением Лузского районного суда Кировской области от 8 мая 1997 года судимость снята досрочно).

Иркутский районный суд Иркутской области решением от 24 сентября 2012 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда от 5 октября 2012 года, удовлетворил заявление окружной избирательной комиссии Большереченского муниципального образования об отмене ее решения о регистрации гражданина В.Ю. Синькова кандидатом в депутаты Думы Большереченского муниципального образования в связи с тем, что за совершение преступления, предусмотренного частью четвертой статьи 159 "Мошенничество" УК Российской Федерации, которое относится к категории тяжких, приговором Свердловского районного суда города Иркутска от 30 марта 2009 года он был осужден к лишению свободы на срок 7 лет условно с испытательным сроком 4 года (постановлением Иркутского районного суда Иркутской области от 5 сентября 2011 года условное осуждение в отношении В.Ю. Синькова было отменено и судимость снята).

Решением Ленинского районного суда города Владивостока от 4 октября 2012 года было удовлетворено заявление Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии об отмене регистрации кандидатом в депутаты Думы города Владивостока гражданина И.Ю. Кравцова, который приговором Ленинского районного суда города Владивостока от 6 мая 2000 года за совершение преступления, предусмотренного пунктом "б" части третьей статьи 163 "Вымогательство" УК Российской Федерации, был осужден к лишению свободы на срок 7 лет условно с испытательным сроком 5 лет (постановлением того же суда от 26 февраля 2003 года условное осуждение в отношении него отменено и судимость снята).

По мнению заявителей, примененный в их делах подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 6 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (часть 2), 32 (части 1, 2 и 3), 45 (часть 2), 47 (часть 1), 50 (часть 1), 54 (часть 1), 55 и 56 (часть 1), поскольку вне связи с какими-либо конституционно значимыми целями устанавливает пожизненное и безусловное лишение пассивного избирательного права граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, независимо от факта погашения или снятия судимости, а также от того, было ли лицо освобождено от реального отбытия наказания, и тем самым вводит дополнительную и не пропорциональную содеянному ответственность, в том числе за деяния, совершенные до введения данного законоположения в действие, придавая ему обратную силу и отменяя презумпцию добропорядочности и невиновности, а также необоснованно ставит таких граждан в неравное по сравнению с другими категориями граждан положение в вопросах реализации пассивного избирательного права.

По тем же основаниям гражданами А.В. Куприяновым и И.Ю. Кравцовым оспаривается конституционность соответственно подпункта "а" части 5 статьи 6 Закона Кировской области "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Кировской области" и пункта 1 части 3.2 статьи 4 Избирательного кодекса Приморского края, воспроизводящих предписание подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Между тем вытекающее из этого предписания ограничение конституционных прав субъекты Российской Федерации в силу статей 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации в качестве первичного регулирования устанавливать не вправе, а потому юридическая сила и действие указанных положений законов Кировской области и Приморского края всецело следуют его юридической силе и действию и самостоятельным предметом рассмотрения по настоящему делу являться не могут.

1.2. Приговором Арсеньевского городского суда Приморского края от 9 сентября 1997 года гражданин А.С. Латыпов был осужден к лишению свободы на срок 4 года за совершение преступления, предусмотренного частью третьей статьи 144 "Кража" УК РСФСР и отнесенного в тот период к категории тяжких. В связи с этим Сахалинский областной суд решением от 7 октября 2012 года отменил регистрацию А.С. Латыпова кандидатом в депутаты Сахалинской областной Думы, отвергнув довод прокурора и представителя окружной избирательной комиссии о том, что новый уголовный закон, смягчающий уголовную ответственность в части установления критериев оценки размера ущерба, причиненного преступлением (Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 162-ФЗ), не относит совершенное им деяние к категории тяжких. Как указано в решении, в рамках рассмотрения данного гражданского дела суд не вправе вторгаться в уголовно-правовые вопросы переоценки фактических обстоятельств совершенного А.С. Латыповым деяния в связи с изменением уголовного закона. Отказывая А.С. Латыпову, как не имеющему статус осужденного, в принятии к производству заявления о пересмотре приговора Арсеньевского городского суда Приморского края от 9 сентября 1997 года и смягчении наказания, Южно-Сахалинский городской суд в постановлении от 11 октября 2012 года сослался на статью 10 УК Российской Федерации, а также отметил, что в силу части шестой статьи 86 данного Кодекса погашенная судимость не влечет для заявителя уголовно-правовых последствий.

Нарушение подпунктом "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" во взаимосвязи с частью первой статьи 10 и частью шестой статьи 86 УК Российской Федерации своих прав, гарантированных статьями 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2); 54 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, А.С. Латыпов усматривает в том, что эти положения, не предполагая пересмотра приговоров в отношении лиц, судимость которых снята или погашена, в случае, когда новым уголовным законом совершенные ими деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, бессрочно лишают таких лиц пассивного избирательного права.

1.3. Таким образом, в силу статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются:

подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", как устанавливающий в отношении граждан Российской Федерации, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, запрет на реализацию права быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

положения подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части шестой статьи 86 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возможности ограничения пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена.

положения подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части первой статьи 10 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой на их основании в связи с запретом на реализацию пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации, осужденными к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, решается вопрос о возможности распространения на тех из них, судимость которых снята или погашена, нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния не относятся более к тяжким или особо тяжким преступлениям.

2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (преамбула; статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2).

Приведенные конституционные положения соотносятся с пунктом "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу которого каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, и статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая, провозглашая право на свободные выборы, предусматривает обязанность государства проводить их с разумной периодичностью путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

2.1. Право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, будучи элементом конституционного статуса избирателя, является одновременно и элементом публично-правового института свободных выборов - в нем воплощаются как личный интерес конкретного гражданина в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных в своей деятельности гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляя эффективное и ответственное управление делами государства и общества.

Конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный и вместе с тем политический и публично-правовой характер, предопределяется обязанность государства в лице федерального законодателя создавать условия, которые обеспечивали бы адекватное выражение суверенной воли многонационального народа России посредством реализации ее гражданами права на участие в управлении делами государства, в том числе через занятие выборной публичной должности, и корреспондирующего ему права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, имея при этом в виду, что Конституция Российской Федерации, как следует из ее статей 81 (часть 2) и 97 (часть 1), позволяет предъявлять к претендентам на замещение выборных должностей специальные требования, проистекающие из конституционно-правового статуса лиц, замещающих соответствующие должности.

Право граждан на участие в управлении делами государства, в том числе на занятие выборной публичной должности, и право избирать и быть избранными посредством свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе всеобщего и равного избирательного права, гарантированные статьями 3 и 32 Конституции Российской Федерации, не будучи абсолютными, могут быть подвергнуты определенным ограничениям при соблюдении указанных в ней критериев: согласно Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3); все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (статья 19, часть 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

В силу указанных требований Конституции Российской Федерации право на свободные выборы, как следует из неоднократно выраженных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, может быть ограничено только в целях защиты конституционных ценностей при соблюдении принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве; такие ограничения не должны искажать основное содержание данного конституционного права и посягать на само его существо - иное ведет к его умалению и отмене; при этом любая дифференциация, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, лишь если она объективно оправданна, обоснованна и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 30 октября 2003 года N 15-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 22 июня 2010 года N 14-П и др.).

Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, которое, по смыслу статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации, не сводится к участию гражданина в выборах, неразрывно связано с правом занимать публичную должность и тем самым осуществлять политическую власть, в том числе принимать нормативные правовые и правоприменительные акты, обязательные для других лиц. Соответственно, в отношении пассивного избирательного права могут вводиться более строгие, чем в отношении активного избирательного права, ограничения, ведущие к исключению определенных категорий граждан из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие выборной публичной должности.

Непосредственно в Конституции Российской Федерации установлено, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (статья 32, часть 3). Названное предписание - в контексте положений статей 3 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с закрепленными в ней критериями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина федеральным законом (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, части 2 и 3) - не дает оснований к истолкованию, исключающему возможность ограничения пассивного избирательного права федеральным законом в отношении определенных категорий лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 года N 757-О-О). В системе конституционных прав и свобод оно представляет собой специальный запрет на осуществление данного права применительно к перечисленным в статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации категориям граждан, который ввиду его особой значимости выделен конституционным законодателем как отдельный случай ограничения конституционного права. Иное - вопреки действительному смыслу статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 и 55 - означало бы, что после отбытия срока наказания в местах лишения свободы даже за особо тяжкие преступления против личности, общественной безопасности, здоровья населения, основ конституционного строя и безопасности государства, против государственной власти, против мира и безопасности человечества право быть избранным, равно как и право занимать выборные публичные должности не могли бы быть ограничены, что несовместимо с обязанностью демократического государства, основанного на принципах верховенства права, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей, ставших объектом преступного посягательства.

2.2. Правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества. Создавая соответствующие правовые механизмы, федеральный законодатель вправе установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти, в том числе использовать для достижения указанных целей определенные ограничения пассивного избирательного права.

Такому подходу обычно противопоставляется тезис о народе как суверене, который волен сам выбрать любого кандидата, независимо от его качеств, как бы отпуская ему все прошлые грехи (vox populi vox Dei). Однако подобное представление о народовластии противоречит принципам правовой демократии и верховенства права, предполагающим всеобщую - в том числе самого народа, объединенного в государство, - связанность правом и конституцией. Необходимость соблюдения конституционного баланса публичных и частных интересов ориентирует на то, чтобы на пути во власть людей, пренебрегающих законом, существовали достаточно жесткие преграды, которые не сводятся к возможности избирателей составить свое мнение о личности кандидата, в том числе ознакомившись с его официально обнародованной биографией, включая сведения о его бывшей судимости. Совершенное когда-либо в прошлом тяжкое или особо тяжкое преступление является обстоятельством, несомненно влияющим на оценку избирателями репутации кандидата на выборную должность и тем самым определяющим степень доверия граждан к институтам представительной демократии, а в конечном счете - их уверенность в незыблемости верховенства права и правовой демократии. Исходя из этого ограничение пассивного избирательного права и, соответственно, запрет занимать выборные публичные должности для лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, как мера, направленная на предотвращение подрыва социальной поддержки и легитимности органов публичной власти, преследует конституционно значимые цели повышения конституционной ответственности и действенности принципов правового демократического государства, сохранения и надлежащего функционирования публичного правопорядка, предупреждения криминализации власти.

Данный вывод соотносится с требованиями международно-правовых актов, предусматривающих возможность государства вводить запрет на осуществление права быть избранным и за пределами отбытого срока наказания. Так, ратифицированные Российской Федерацией конвенции ООН против коррупции и против транснациональной организованной преступности, а также Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подчеркивая угрозу, которую эти явления представляют для стабильности и безопасности общества, демократических институтов и правопорядка, этических ценностей и справедливости, устойчивого развития, обязывают государство предупреждать соответствующие преступления, в частности путем введения применительно к лицам, имевшим судимость, ограничения на определенный срок (с учетом степени опасности совершенного преступления) права занимать публичную должность, в первую очередь - в органах государственной власти, в том числе формируемых на основе выборности.

При этом статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, закрепляющая право на свободные выборы, в ее истолковании Европейским Судом по правам человека не позволяет государству устанавливать такие ограничения, которые нарушали бы саму суть данного права и лишали бы его эффективности; вводимые ограничения - имея в виду, что они устанавливаются лишь для достижения законной цели и что используемые средства не являются несоразмерными, - не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти, т.е. призваны отражать, а не блокировать стремление к поддержанию целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права; любое отступление от принципа всеобщего избирательного права несет риск подорвать демократическую действенность законодательной власти, а потому исключение из избирательного процесса каких-либо категорий или групп населения должно соответствовать основополагающим целям статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции; при этом в отношении права быть избранным, в принципе, могут устанавливаться более строгие, чем в отношении права избирать, ограничения (постановления от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн и Клерфейт (Mathieu-Mohin and Clerfayt) против Бельгии", пункт 52; от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства" (N 2), пункт 62; от 8 апреля 2010 года по делу "Фродль (Frodl) против Австрии", пункт 24; от 6 января 2011 года по делу "Паксас (Paksas) против Литвы", пункт 96; от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3), пункт 84).

По мнению Европейского Суда по правам человека, соразмерность ограничения пассивного избирательного права осужденных обеспечивается его дифференциацией (в зависимости от характера и категории преступления и назначенного наказания) и, что особенно важно, индивидуальным (неавтоматическим) применением, т.е. с учетом обстоятельств конкретного дела и личности осужденного; автоматическое же и недифференцированное лишение избирательных прав группы лиц независимо от срока наказания, характера или тяжести совершенного правонарушения и личных обстоятельств несовместимо со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции (постановления от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства" (N 2), пункт 82; от 8 апреля 2010 года по делу "Фродль (Frodl) против Австрии", пункт 26; от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3), пункты 96, 99, 102 и 106).

2.3. Таким образом, ограничения конституционного права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ведущие к исключению определенных категорий граждан из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие выборной публичной должности, могут устанавливаться федеральным законом на основе вытекающих из Конституции Российской Федерации критериев с учетом основных принципов и норм международного права, являющихся составной частью правовой системы России, включая Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации имеет приоритет по отношению к законам, и при соблюдении на каждом конкретном этапе развития российской государственности баланса конституционно защищаемых ценностей.

3. В соответствии с подпунктом "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - как по его буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - назначенное когда-либо гражданину по приговору суда наказание в виде лишения свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления влечет утрату им права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления независимо от того, какой период прошел с момента отбытия им наказания, была ли его судимость снята или погашена, т.е. ограничение пассивного избирательного права распространяется на граждан, привлеченных к уголовной ответственности как до, так и после установления данного ограничения, и его действие прямо не обусловлено каким-либо сроком; не имеет значения и то, какой именно срок лишения свободы был назначен по приговору суда, отбывалось ли наказание в местах лишения свободы или оно было условным.

По своей природе в системе действующего правового регулирования ограничение пассивного избирательного права, предусмотренное указанным законоположением, непосредственно не относится к мерам уголовной ответственности, поскольку носит не уголовно-правовой, а конституционно-правовой характер: оно введено федеральным законодателем в качестве особого конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия выборных публичных должностей (и, следовательно, для возможности баллотироваться на соответствующих выборах), сопряженного с повышенными репутационными требованиями к носителям публичной (политической) власти, что обусловлено их прямым участием в принятии правовых актов (нормативных и индивидуальных) и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий.

Такое ограничение, не указываемое в приговоре в качестве наказания, в силу закона применяется как следующее самому факту осуждения к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, т.е. за совершение предусмотренного уголовным законом деяния определенной категории, и, не будучи уголовным наказанием, тем не менее является общеправовым последствием судимости. При этом Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержит соответствующих ограничений ни в отношении лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести (за исключением осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, - подпункт "б" пункта 3.2 статьи 4), ни в отношении лиц, совершивших тяжкие или особо тяжкие преступления, вне зависимости от погашения или снятия судимости, если назначенное им наказание не было связано с лишением свободы.

3.1. Пожизненный запрет на занятие должностей в сфере государственной деятельности в связи с имеющейся или имевшейся судимостью установлен, в частности, в отношении судей (подпункт 2 пункта 1 статьи 4 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации"), прокурорских работников (пункт 2 статьи 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"), сотрудников полиции (пункт 2 части 1 статьи 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции") и Следственного комитета Российской Федерации (пункт 2 части 4 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации").

Такого же рода запрет действует и для лиц, осуществляющих трудовую деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних (статья 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации), если такие лица имеют или имели судимость за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности. Его введение, обусловленное спецификой указанной деятельности, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 18 июля 2013 года N 19-П), не выходит за пределы ограничений, предусмотренных статьей 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку не отменяет самого права на занятие трудовой деятельностью в иных сферах.

Что касается ограничения пассивного избирательного права в связи с осуждением к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, то его оценка должна осуществляться с учетом необходимости защиты вытекающего из статей 3 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации публичного интереса, который состоит прежде всего в обеспечении диверсифицированного представительства граждан в управлении делами государства, а также гуманизации уголовных наказаний и предоставлении осужденным за преступления возможности исправления.

Подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не позволяет проследить между совершенным преступлением и дальнейшим запретом на занятие любой выборной публичной должности иную связь, кроме предположения о том, что лицо, когда-либо осужденное к лишению свободы, недостойно осуществлять публичные властные и управленческие функции. Между тем нелимитированное по времени ограничение федеральным законом пассивного избирательного права не может быть оправдано одним фактом судимости как его единственным обоснованием - такое ограничение не может быть необратимым, по смыслу статей 32 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации оно допустимо лишь как временная мера.

Установление Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" бессрочного (пожизненного) запрета баллотироваться в качестве кандидата на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления (первоначально он совпадал по времени со сроком наказания, затем - со сроком судимости) вызывает сомнение и с точки зрения исторического и политико-правового контекста в том виде, как он на современном этапе отражен в Конституции Российской Федерации, ориентирующей Россию на упрочение правовой демократии.

По смыслу статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, такой запрет допустим только в случае назначения уголовного наказания в виде пожизненного лишения свободы. Ограничения на основании федерального закона пассивного избирательного права на иной срок возможны, если они преследуют конституционно защищаемые цели, указанные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, и соразмерны им. Бессрочное же лишение гражданина права быть избранным, притом что к пожизненному лишению свободы он не приговорен, представляет собой такое ограничение данного права, которое затрагивает само его существо, делает невозможным осуществление права как такового ни в какой форме на протяжении всей жизни гражданина и после отбытия им наказания, т.е. в нарушение статей 3 (части 2 и 3), 15 (часть 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации превращается именно в отмену пассивного избирательного права, что недопустимо. При этом, поскольку в правовой системе Российской Федерации Конституция Российской Федерации имеет верховенство и высшую юридическую силу, недопустимость бессрочного лишения граждан данного права не может быть преодолена ни федеральным законом, ни международно-правовым договором Российской Федерации.

3.2. Соразмерность ограничений пассивного избирательного права предполагает не одно только исключение бессрочности запрета на его реализацию. При наличии определенного, достаточно продолжительного, срока ограничения данного права соразмерность должна обеспечиваться не за счет одного лишь его законодательного распространения на категории тяжких и особо тяжких преступлений, но и посредством индивидуализации назначаемого судом наказания, соответствующего характеру и степени общественной опасности преступления, относящегося к указанным категориям, обстоятельствам его совершения и личности виновного, что само по себе совместимо с требованиями статей 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и в силу соответствующего предписания Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым такое ограничение предусматривается, означает необходимость его применения без специального указания на то в приговоре.

Дифференциация и индивидуализация ограничений пассивного избирательного права могут быть обеспечены за счет законодательной детализации самих нормативных ограничений (распространение их на определенные категории и (или) виды преступлений), сочетаемой с назначением судом в приговоре - с учетом характера и общественной опасности деяния и иных обстоятельств дела, в том числе личности виновного, - наказания не ниже определенного предела, что уже в силу самого закона, без специального указания на такое ограничение в приговоре, будет равнозначно лишению осужденного данного права. Аналогичную позицию сформулировал Европейский Суд по правам человека в постановлении от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) (пункты 96, 99, 102 и 106).

Принцип соразмерности, реализуемый посредством дифференциации и индивидуализации применения к гражданину такой меры, как ограничение пассивного избирательного права, обусловленное совершением тяжкого или особо тяжкого преступления, - по смыслу статей 3, 15 (часть 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека - предполагает, что сроки такого ограничения должны устанавливаться Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с учетом положений уголовного закона, определяющего преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия.

3.3. Согласно статье 15 УК Российской Федерации в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, предусмотренные данным Кодексом, подразделяются на преступления небольшой тяжести, преступления средней тяжести, тяжкие преступления и особо тяжкие преступления (часть первая), причем в качестве критерия отграничения категорий тяжких и особо тяжких преступлений от преступлений средней тяжести названы только максимальные сроки наказания в виде лишения свободы (не свыше пяти лет - за умышленные преступления средней тяжести, до десяти лет - за тяжкие преступления, свыше десяти лет или более строгое наказание - за особо тяжкие) и не указаны минимальные сроки.

Соответственно, в условиях действующего законодательного регулирования вполне вероятна ситуация, при которой за тяжкое или даже особо тяжкое преступление может быть назначено наказание менее строгое, чем за преступление средней тяжести. Если же суд придет к выводу о возможности исправления осужденного без реального отбывания наказания, то в соответствии со статьей 73 УК Российской Федерации он может постановить считать назначенное наказание условным, т.е. без содержания осужденного в местах лишения свободы; при назначении условного осуждения суд учитывает характер и степень общественной опасности совершенного преступления, личность виновного, в том числе смягчающие и отягчающие обстоятельства, и устанавливает испытательный срок, в течение которого условно осужденный должен своим поведением доказать свое исправление (части первая - третья). Так, за тяжкое преступление может быть назначено наказание в виде 3 лет лишения свободы условно с испытательным сроком 2 года (как это имело место в деле гражданина А.Л. Казакова), притом что за преступление средней тяжести может быть назначено 5 лет лишения свободы с отбыванием наказания в местах лишения свободы (максимальное для данной категории наказание).

Абстрактные предписания статьи 15 УК Российской Федерации не создают препятствий для реализации принципов равенства, справедливости и соразмерности в уголовном праве, поскольку предполагается, что суд, рассматривая уголовное дело, руководствуется как этими, так и другими положениями данного Кодекса (его Общей и Особенной частей), содержащими нормативные характеристики преступления и наказания, конкретизируя их применительно к каждому отдельному преступлению и личности виновного, и с учетом всех обстоятельств дела в рамках предоставленной ему дискреции назначает наказание, соразмерное совершенному преступлению.

В отличие от уголовного наказания, которое может быть назначено только по приговору суда, меру в виде ограничения пассивного избирательного права, предусмотренную подпунктом "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", суд не назначает, поскольку непосредственно не решает вопрос, следует ли ее применять к виновному лицу. Тем не менее такое ограничение является "автоматическим" последствием приговора, а потому и его соразмерность - по смыслу статей 19 (части 1 и 2), 32 (части 2 и 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод - должна обеспечиваться дифференциацией в зависимости не только от категории преступления, но и от характера и степени его общественной опасности, обстоятельств совершения и личности осужденного.

Между тем подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не допускает возможности ограничения права быть избранным тем или иным сроком с учетом назначенного наказания: одно и то же, достаточно строгое, ограничение (даже если бы оно не носило бессрочный характер) применяется на том основании, что преступление отнесено к категории тяжких или особо тяжких - независимо от вида (по объекту посягательства) и степени общественной опасности, и даже в том случае, если суд с учетом всех обстоятельств дела посчитает содеянное заслуживающим менее строгого наказания, чем максимально допустимое при совершении преступления средней тяжести. При этом не принимается во внимание, какое именно наказание назначено - реальное лишение свободы или условное осуждение, а также на какой срок гражданин лишен свободы.

4. Согласно статье 86 УК Российской Федерации лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости; судимость учитывается при рецидиве преступлений, назначении наказания и влечет за собой иные правовые последствия в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами (часть первая); судимость погашается: в отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока; в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, - по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания; в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, - по истечении трех лет после отбытия наказания; в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, - по истечении восьми лет, а за особо тяжкие преступления - десяти лет после отбытия наказания (часть третья); если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно, то по его ходатайству суд может снять с него судимость до истечения срока погашения судимости (часть пятая); погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью (часть шестая).

Выявление подлинного смысла приведенных законоположений, которыми конкретизируются выраженные в Конституции Российской Федерации принципы юридического равенства и правовой определенности, а также принцип nullum crimen, nulla poena sine lege (статья 19, часть 1; статья 54, часть 2), невозможно вне связи с предметом регулирования уголовного законодательства: Уголовный кодекс Российской Федерации, согласно части второй его статьи 2, устанавливает основание и принципы уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений; при этом преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только данным Кодексом; применение уголовного закона по аналогии не допускается (статья 3).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 19 марта 2003 года N 3-П, судимость, в первую очередь, это уголовно-правовой институт, который имеет значение для целей реализации уголовной ответственности. В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации она учитывается при квалификации ряда преступлений (часть пятая статьи 131, часть пятая статьи 132, часть шестая статьи 134 и часть пятая статьи 135), при определении наличия рецидива преступлений (статья 18), в качестве обстоятельства, препятствующего освобождению от уголовной ответственности и наказания (часть первая статьи 75, статьи 76 и 80.1), для распространения на осужденного обратной силы уголовного закона (часть первая статьи 10). Кроме того, судимость влияет на особенности режима отбывания отдельных видов наказаний (предусмотренные Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации) и установление административного надзора за некоторыми категориями лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость (Федеральный закон от 6 апреля 2011 года N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"), т.е. в криминологическом смысле имеет своими целями индивидуализацию уголовной ответственности, а также превенцию преступлений.

По своей правовой природе институт судимости как уголовно-правового средства, направленного на обеспечение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом в сфере уголовно-правовых отношений, служит для достижения конституционно значимых целей дифференциации уголовной ответственности и наказания, усиления его исправительного воздействия на осужденного, предупреждения новых преступлений и тем самым - защиты личности, общества и государства от преступных посягательств; предусмотренные в Уголовном кодексе Российской Федерации уголовно-правовые последствия судимости не выходят за рамки уголовно-правовых средств, которые федеральный законодатель вправе использовать для достижения указанных целей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года N 3-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2012 года N 439-О-О).

В российском законодательстве предусмотрены также правовые последствия судимости, не преследующие цель реализации уголовной ответственности, которые проявляют себя в иных отраслях и связаны с запретом на занятие определенных должностей (в частности, судей, работников прокуратуры, сотрудников полиции и др.) либо на занятие определенными видами деятельности, на обращение с предметами повышенной опасности (например, оружием) и др. За пределами уголовно-правового регулирования судимость приобретает автономное значение и влечет за собой не уголовно-правовые, а общеправовые, опосредованные последствия, которые устанавливаются не Уголовным кодексом Российской Федерации, а иными федеральными законами исходя из природы и специфики регулирования соответствующих отношений, не предполагающих ограничений уголовно-правового характера. В таких случаях возможные ограничения прав (в том числе связанные с занятием публичной должности), не будучи уголовным наказанием, тем не менее являются общеправовым последствием судимости, а потому сроки, на которые они вводятся, по общему правилу, также должны соответствовать срокам судимости. Вместе с тем в порядке исключения, если это необходимо в целях защиты конституционных ценностей, вопрос о сроках может быть решен в федеральном законе иным образом - с учетом предмета регулирования и при соблюдении критериев разумности и соразмерности.

Исходя из этого положения подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части шестой статьи 86 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - предполагают в качестве общего правила, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права как общеправового последствия судимости должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации (как это, в частности, было закреплено подпунктом "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 5 декабря 2006 года N 225-ФЗ и сохраняется в подпункте "б" того же пункта в действующей редакции применительно к осужденным за совершение преступлений экстремистской направленности). В исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, исходя из повышенной степени их общественной опасности, федеральным законом могут вводиться ограничения и на более продолжительные сроки - с соблюдением конституционных критериев соразмерности и необходимости.

5. Согласно части первой статьи 10 УК Российской Федерации уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Приведенные законоположения конкретизируют предписания Конституции Российской Федерации, которая - исходя из общеправовых принципов справедливости и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности - устанавливает, что в случае устранения или смягчения новым законом ответственности за совершенное правонарушение применяется новый закон (статья 54, часть 2).

В судебной практике часть первая статьи 10 УК Российской Федерации понимается таким образом, что обратная сила нового закона, улучшающего положение лица, совершившего преступление, распространяется лишь на незавершенные уголовные правоотношения, а именно на те правоотношения, субъектами которых являются лица, отбывающие наказание либо отбывшие его, но имеющие неснятую или непогашенную судимость.

5.1. С точки зрения вытекающих из статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериев необходимости и соразмерности ограничение для лиц, судимость которых погашена или снята, возможности пересмотреть приговор в сторону смягчения согласно новому уголовному закону, основанное на части первой статьи 10 УК Российской Федерации, само по себе не может рассматриваться как нарушающее Конституцию Российской Федерации, в том числе ее статьи 46 (часть 1) и 54 (часть 2).

Предоставление такой возможности без ограничения всем лицам, совершившим соответствующие деяния до вступления нового уголовного закона в силу, независимо от отбытия ими наказания либо наличия у них неснятой или непогашенной судимости, повлекло бы пересмотр значительного числа вступивших в законную силу судебных решений по уголовным делам, что может привести к нарушению подразумеваемого статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципа правовой определенности, который выступает одним из основных признаков верховенства права, включает в себя требования разумности правового регулирования и стабильности правопорядка, устойчивости сложившейся системы правоотношений и конституционно-правовая значимость которого неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 5 февраля 2007 года N 2-П и от 16 мая 2007 года N 6-П). Каждый из находящихся под защитой статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации участников правоотношений должен иметь возможность быть уверенным в неизменности официально признанного правового статуса - как своего, так и других лиц (в том числе осужденных за преступления, направленные против него или против общественных интересов), с которым он соизмерял свое поведение и его последствия.

Соразмерность вытекающего из части первой статьи 10 УК Российской Федерации ограничения достигается тем, что лица, судимость которых снята или погашена, уже отбыли наказание, причем в полном соответствии с действовавшим на тот момент уголовным законом, и освободились из мест лишения свободы. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, данная статья, определяя порядок прекращения уголовно-правовых последствий совершенного лицом деяния в связи с изданием нового уголовного закона, устраняющего или смягчающего ответственность за него, сама по себе не нарушает конституционные права лиц, судимость которых на момент принятия нового уголовного закона уже снята или погашена и в отношении которых, таким образом, уголовно-правовые последствия осуждения себя уже исчерпали (определения от 25 января 2007 года N 96-О-О, от 5 марта 2009 года N 469-О-О, от 16 июля 2009 года N 1001-О-О, от 17 июля 2012 года N 1462-О, от 24 сентября 2012 года N 1816-О и от 24 января 2013 года N 52-О).

Таким образом, положения части первой статьи 10 УК Российской Федерации - в той мере, в какой они определяют порядок применения нового уголовного закона в рамках именно уголовных правоотношений, когда это необходимо для корректировки уголовно-правовых последствий привлечения к уголовной ответственности, что возможно только в процедурах уголовного судопроизводства, - с учетом ранее сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций направлены на реализацию принципов правовой определенности и стабильности правопорядка и как таковые не нарушают принципы юридического равенства и обратной силы закона, устраняющего или смягчающего ответственность за правонарушения (статья 19, часть 1; статья 54, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Соответственно, часть первая статьи 10 УК Российской Федерации - как рассчитанная на применение только в целях реализации уголовной ответственности, т.е. в пределах уголовно-правовых последствий осуждения, - не может служить препятствием для распространения действия нового уголовного закона, которым те или иные деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, на правоотношения с участием лиц с погашенной или снятой судимостью, связанные с применением подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поскольку установленное им ограничение пассивного избирательного права является общеправовым (а не уголовно-правовым) последствием судимости. Содержащееся в нем положение "за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями" по своему буквальному смыслу предполагает, что в этих случаях новый закон должен распространяться и на граждан, осужденных до его принятия, и, следовательно, действие ограничения пассивного избирательного права в отношении этих граждан подлежит прекращению в силу закона.

Между тем правоприменительная практика придает названному положению в его взаимосвязи с частью первой статьи 10 УК Российской Федерации иной смысл, рассматривая их как не допускающие распространение действия нового уголовного закона, которым соответствующие деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, на граждан, в отношении которых применяется ограничение пассивного избирательного права, о чем свидетельствует, в частности, дело гражданина А.С. Латыпова: при рассмотрении спора, связанного с отменой его регистрации в качестве кандидата на выборах, суд общей юрисдикции, посчитав себя не вправе вторгаться в вопросы квалификации деяния, разрешенные ранее приговором по делу А.С. Латыпова, отказался распространить на него новый уголовный закон, которым совершенное им деяние было отнесено к преступлениям другой категории; в то же время суд отказал А.С. Латыпову в принятии к производству заявления о пересмотре приговора в связи с имевшейся в прошлом судимостью со ссылкой на статью 10 и часть шестую статьи 86 УК Российской Федерации. Тем самым положения статьи 10 УК Российской Федерации, рассчитанные на применение в целях реализации уголовной ответственности лиц, имеющих непогашенную или неснятую судимость, были применены равным образом в других правоотношениях, возникших в связи с общеправовыми последствиями судимости.

В результате в нарушение вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов справедливости, юридического равенства и конституционной законности (преамбула, статьи 4, 15, 19 и 120) правоприменительные органы, в том числе суды, не учитывают волю федерального законодателя, выраженную в новом уголовном законе, устраняющем или смягчающем уголовную ответственность, т.е. являющемся актом, который по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных преступлений и правовой статус лиц, их совершивших (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2013 года N 19-П). Это приводит к тому, что граждане, которые имели судимость в прошлом и пересмотр приговора в отношении которых на основании статьи 10 УК Российской Федерации уже невозможен, оказываются в худшем положении по сравнению с теми, у кого судимость еще не снята или не погашена.

5.2. Таким образом, положения подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части первой статьи 10 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой данные законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, служат основанием для отказа в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, - нарушают гарантии юридического равенства и обратной силы закона, вытекающие из статей 19 (часть 1), 32 (части 1, 2 и 3) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

6. Содержащаяся в настоящем Постановлении оценка подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в том числе в его взаимосвязи с частью первой статьи 10 и частью шестой статьи 86 УК Российской Федерации, равно как и последствия такой оценки полностью распространяются на идентичные положения подпункта "а" части 5 статьи 6 Закона Кировской области "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Кировской области" и пункта 1 части 3.2 статьи 4 Избирательного кодекса Приморского края.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой установленное им в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за тяжкие и (или) особо тяжкие преступления, ограничение пассивного избирательного права, не являющееся уголовным наказанием, может применяться в механизме общеправовых последствий осуждения без специального указания в приговоре в качестве установленного на определенный срок конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия такими лицами выборных публичных должностей после отбытия ими наказания;

не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 15 (часть 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1, 2 и 3) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений.

2. Признать положения подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части шестой статьи 86 УК Российской Федерации в их взаимосвязи не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку - по конституционно-правовому смыслу этих законоположений в системе действующего правового регулирования - предполагается, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права, по общему правилу, должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации.

В исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, исходя из повышенной степени их общественной опасности, федеральным законом могут вводиться ограничения пассивного избирательного права и на более продолжительные сроки - с соблюдением конституционных критериев соразмерности и необходимости.

3. Признать положения подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части первой статьи 10 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой данные законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, служат основанием для отказа в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, - не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 32 (части 1, 2 и 3) и 54 (часть 2).

4. Федеральному законодателю - с тем чтобы обеспечить проведение выборов, которые будут назначены после вступления настоящего Постановления в силу, - надлежит, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных в настоящем Постановлении, незамедлительно внести надлежащие изменения в подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также установить процессуальные гарантии, обеспечивающие возможность восстановления пассивного избирательного права граждан, судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенное ими деяние более не признается тяжким или особо тяжким преступлением.

5. В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" правоприменительные решения, вынесенные в отношении граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова на основании законоположений, явившихся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу, в той мере, в какой эти законоположения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, должны быть пересмотрены в установленном порядке.

Поскольку в рамках завершенного избирательного процесса восстановление пассивного избирательного права граждан - заявителей по настоящему делу невозможно, они вправе воспользоваться компенсаторными механизмами, предусмотренными действующим законодательством.

6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации", на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и в официальных изданиях органов государственной власти Кировской области и Приморского края. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

N 20-П

Конституционный Суд Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 января 2017 г. N 1-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Министерства юстиции Российской Федерации как стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - Г.О. Матюшкина, П.Ю. Ултургашева и М.А. Мельниковой,

руководствуясь статьей 125 Конституции Российской Федерации, пунктом 3.2 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 104.1-104.4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Министерства юстиции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Г.О. Матюшкина, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А. Клишаса, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т.А. Васильевой, оглашенные в заседании письменные замечания приглашенного в заседание адвоката Дж.П. Гарднера (J.P. Gardner), представлявшего интересы ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" в Европейском Суде по правам человека, а также выступления представителей: от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - И.Г. Шаблинского, от автономной некоммерческой организации "Институт права и публичной политики", подготовившей заключение по делу, - Г.В. Вайпана, от Санкт-Петербургского государственного университета, подготовившего заключение по делу, - Н.А. Шевелевой, исследовав представленные документы и иные материалы, в том числе письменные замечания бывших акционеров ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" - компаний "Hulley Enterprises Limited" и "Yukos Universal Limited", подписанные директором этих компаний Т. Осборном (Т. Osborne), Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Европейский Суд по правам человека в постановлении от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" (жалоба N 14902/04) (вступило в силу 15 декабря 2014 года), вынесенном по вопросу о справедливой компенсации в дополнение к основному постановлению по данному делу от 20 сентября 2011 года (вступило в силу 8 марта 2012 года), обязал Россию, как признанную нарушившей статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, выплатить акционерам компании-заявительницы в возмещение материального ущерба, включая компенсацию понесенных ею инфляционных потерь, 1 866 104 634 (один миллиард восемьсот шестьдесят шесть миллионов сто четыре тысячи шестьсот тридцать четыре) евро, в том числе 1 299 324 198 (один миллиард двести девяносто девять миллионов триста двадцать четыре тысячи сто девяносто восемь) евро - за нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, выразившееся в ретроактивном применении судами в отношении компании-заявительницы статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации о трехлетнем сроке давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, что повлекло взыскание с нее штрафов за 2000 и 2001 годы и сумм исполнительского сбора по этим штрафам, и 566 780 436 (пятьсот шестьдесят шесть миллионов семьсот восемьдесят тысяч четыреста тридцать шесть) евро - за нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, выразившееся во взыскании в ходе исполнительного производства, возбужденного в отношении компании-заявительницы, сумм исполнительского сбора, составившего семь процентов от общей суммы ее задолженности по уплате налогов, пеней и штрафов, что, с точки зрения Европейского Суда по правам человека, несоразмерно объему расходов, необходимых для обеспечения исполнительного производства (пункты 20-26, 27-35 и 36).

По мнению Министерства юстиции Российской Федерации, постановление Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года в части, обязывающей Россию выплатить присужденную компенсацию материального ущерба, не может быть исполнено, поскольку содержащаяся в нем оценка обоснованности определения срока давности привлечения к налоговой ответственности и размера исполнительского сбора опирается на статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, приводящем - в том числе с учетом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 года N 13-П и от 14 июля 2005 года N 9-П - к ее расхождению со статьями 6 (часть 2), 19 (часть 1), 35 (части 1 и 3), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации, а присуждение сумм компенсации неопределенному кругу лиц (акционерам компании-заявительницы) противоречит статьям 17 (часть 3), 19 (часть 1), 46 (часть 3) и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку эти лица в постановлении Европейского Суда по правам человека не конкретизированы, стороной в деле "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" не являлись и жертвами конвенционных нарушений не признавались.

В ходе слушания представитель Министерства юстиции Российской Федерации также указывал на недопустимость выплаты компенсации судебных расходов и издержек, определенных в постановлении Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года, ссылаясь на то, что адвокат, защищавший интересы компании-заявительницы, не является надлежащим представителем в деле "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России". Однако приведенная им аргументация, по существу, не относится к вопросу о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации указанного постановления Европейского Суда по правам человека в этой части, а потому Конституционный Суд Российской Федерации от рассмотрения данного вопроса воздерживается.

Таким образом, исходя из предписаний пункта 3.2 части первой статьи 3 и статей 104.1-104.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", регулирующих право на обращение с запросом о разрешении вопроса о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, определяющих критерии допустимости запроса и пределы проверки такой возможности, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является вопрос о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", вынесенного на основании статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека.

2. Конституционный Суд Российской Федерации уже обращался к вопросу о возможности исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека в рамках российской правовой системы. С учетом сформулированных им в постановлениях от 27 марта 2012 года N 8-П, от 14 июля 2015 года N 21-П и от 19 апреля 2016 года N 12-П правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации применительно к настоящему делу считает необходимым отметить следующее.

В силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации является составной частью ее правовой системы, что обязывает государство исполнять основанные на данной Конвенции постановления Европейского Суда по правам человека, вынесенные по жалобам против России, в отношении участвующих в деле лиц. Конституционный Суд Российской Федерации в своей практике придерживается подхода, направленного на неуклонное исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека, даже если они основаны на применении методов "эволютивного толкования", "приоритета существа над формой" и др., которые могут повлечь за собой отступление от ранее выработанных им же позиций. О признании Конституционным Судом Российской Федерации того, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод является, по выражению Европейского Суда по правам человека, "живым инструментом", призванным учитывать объективные изменения в сфере защиты прав и свобод, свидетельствует поиск вариантов исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 года N 12-П), а также фактический пересмотр Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций о невозможности предоставления длительных свиданий лицам, осужденным к пожизненному лишению свободы (Постановление от 15 ноября 2016 года N 24-П).

Вместе с тем взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами служит основой их надлежащего равновесия, и от уважения Европейским Судом по правам человека национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском конституционном правопорядке. Признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека, частью которой являются постановления Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, оставляя за собой определение степени своей готовности к нему, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция Российской Федерации.

Как следует из статей 4 (части 1 и 2), 15 (части 1 и 4), 16 (часть 2) и 79 Конституции Российской Федерации, закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, приоритет основ российского конституционного строя и устанавливающих запрет на передачу Россией в соответствии с международными договорами своих суверенных полномочий, если это влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и противоречит основам ее конституционного строя, постановления Европейского Суда по правам человека, основанные на интерпретации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации. В качестве международного договора Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает в правоприменительном процессе большей юридической силой, чем федеральный закон, но не равной и не большей, чем юридическая сила Конституции Российской Федерации.

Разрешая вопрос о возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека как межгосударственного субсидиарного органа по защите прав и свобод человека, Конституционный Суд Российской Федерации должен в соответствии с международными обязательствами России находить разумный баланс, с тем чтобы принятое им решение, с одной стороны, отвечало бы букве и духу постановления Европейского Суда по правам человека, а с другой - не вступало бы в противоречие с основами конституционного строя Российской Федерации и установленным Конституцией Российской Федерации правовым регулированием прав и свобод человека и гражданина.

При разрешении конституционно-правовых коллизий, которые могут возникнуть в связи с толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод как международного договора Российской Федерации, необходимо учитывать Венскую конвенцию о праве международных договоров, участником которой является Россия и которая, также будучи составной частью ее правовой системы, обеспечивает пределы действия международных договоров России в контексте верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации.

Так, статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров закреплен фундаментальный принцип международного права pacta sunt servanda (каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться). Вместе с тем не исключается, что международный договор, который при присоединении к нему государства как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему в процессе применения межгосударственным органом, уполномоченным на это самим международным договором, соответствовал основному закону (конституции) данного государства, впоследствии посредством одного лишь толкования межгосударственным органом был содержательно конкретизирован, причем таким образом, что его положениям был придан смысл, расходящийся с общеобязательными нормами, относящимися к международному публичному порядку (jus cogens), в число которых, безусловно, входят принципы государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств.

С учетом пункта 1 статьи 31 и пункта 1 статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что если Европейский Суд по правам человека, толкуя в процессе рассмотрения конкретного дела Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, нормам которой присуща высокая степень абстрактности, придал какому-либо используемому в ней понятию другое, нежели его обычное, значение либо осуществил толкование вопреки объекту и целям самой Конвенции о защите прав человека и основных свобод, несовместимое с национальным конституционным правопорядком, то государство, в отношении которого вынесено постановление по данному делу, вправе отказаться от его исполнения, как выходящего за пределы обязательств, добровольно принятых на себя этим государством при ратификации Конвенции.

Соответственно, постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения Российской Федерацией, если конкретное положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на которое опирается это постановление, в результате толкования, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, по своему смыслу вступает в противоречие с имеющими свои основания в международном публичном порядке и формирующими национальный публичный порядок положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина и к основам конституционного строя России.

Обязанностью органов государственной власти Российской Федерации при имплементации международных договоров, базирующейся на верховенстве ее Конституции и предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя. В контексте указанных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что в ситуации, когда самим содержанием решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, в том числе в части обращенных к России как государству-ответчику предписаний, основанных на положении соответствующего международного договора, интерпретированном в рамках конкретного дела, неправомерно - с конституционно-правовой точки зрения - затрагиваются основополагающие принципы и нормы Конституции Российской Федерации, Россия в порядке исключения вправе отступить от выполнения возлагаемых на нее этим решением обязанностей, если такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции Российской Федерации.

Исходя из приведенных правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации не может поддержать данное Европейским Судом по правам человека толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если именно Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) как правовой акт, обладающий высшей юридической силой в правовой системе России, более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их понимании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации). Подобное отступление может иметь место в исключительных случаях и при наличии достаточно веских причин, а именно при выявлении конвенционно-конституционных коллизий, которые, как правило, касаются не столько основного содержания (существа) тех или иных прав и свобод как таковых, сколько их конкретизации посредством толкования в постановлениях Европейского Суда по правам человека, в том числе если результатом такого толкования является не мотивированное буквальным содержанием Конвенции о защите прав человека и основных свобод отрицание правовых конструкций, сложившихся в российской правовой системе в результате осуществления федеральным законодателем своих прерогатив, правомерность реализации которых подтверждена актами конституционного правосудия.

Таким образом, в силу статей 4 (части 1 и 2), 15 (части 1 и 4), 16 и 79 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации постановление Европейского Суда по правам человека не может быть исполнено Россией в части возлагаемых на нее мер индивидуального и общего характера и в части присужденной компенсации, если толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано такое постановление, нарушает соответствующие положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к правам и свободам человека и гражданина, а также к основам конституционного строя России.

3. Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии защиты права собственности и свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статьи 8, 34 и 35), вместе с тем возлагает на каждого обязанность платить законно установленные налоги и сборы и не допускает придание обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков (статья 57).

Конкретизируя предписания статьи 57 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель на основании ее статей 71 (пункты "в", "ж", "з", "о"), 72 (пункты "б", "и" части 1), 75 (часть 3) и 76 (части 1 и 2) определяет общие принципы налогообложения и систему налогов, взимаемых в бюджет, а в целях обеспечения исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы предусматривает также меры ответственности за совершение налоговых правонарушений, в том числе связанные с необходимостью возмещения ущерба, понесенного казной.

Приведенные положения Конституции Российской Федерации корреспондируют статье 1 "Защита собственности" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения не умаляют право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов либо других сборов или штрафов.

Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 17 декабря 1996 года N 20-П, от 23 декабря 1997 года N 21-П и от 16 июля 2004 года N 14-П, налоги, будучи необходимой экономической основой существования и деятельности Российской Федерации как правового, демократического и социального государства, условием реализации им соответствующих публичных функций, имеют, таким образом, публичное предназначение, а обязанность их уплаты распространяется на всех налогоплательщиков в качестве непосредственного требования Конституции Российской Федерации; за счет налогов, являющихся важнейшим источником доходов бюджета, обеспечивается осуществление социальной политики государства, которое обязано при регулировании налоговых отношений исходить из необходимости защиты прав и законных интересов всех членов общества на основе принципов справедливости, юридического равенства и равноправия.

Соответственно, по смыслу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, меры ответственности за совершение налоговых правонарушений - как возможное ограничение того или иного права, вводимое федеральным законом в конституционно значимых целях, - должны отвечать указанным принципам, а также вытекающим из них критериям необходимости и соразмерности, не затрагивая само существо, основное содержание этого права.

4. Рассматривая дело "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что взыскание с компании-заявительницы штрафов за 2000 и 2001 годы и сумм исполнительского сбора по этим штрафам было незаконным и нарушающим статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку в отношении нее имело место ретроактивное применение статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в истолковании, данном в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 9-П (пункты 563-575 постановления от 20 сентября 2011 года, пункты 20-26 постановления от 31 июля 2014 года).

4.1. Постановлением от 14 июля 2005 года N 9-П, принятым в том числе в связи с запросом Федерального арбитражного суда Московского округа, в производстве которого находилось дело о взыскании с ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" штрафа за умышленную неуплату ряда налогов, Конституционный Суд Российской Федерации признал положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации о трехлетнем сроке давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения не противоречащими Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не могут служить основанием для прерывания течения срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений и означают, что течение данного срока прекращается с момента оформления акта налоговой проверки, в котором указаны документально подтвержденные факты налоговых правонарушений, выявленные в ходе проверки, и содержатся ссылки на статьи Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие ответственность за эти правонарушения, а в случае отсутствия необходимости в составлении такого акта - с момента вынесения соответствующего решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности; в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки суд вправе признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к налоговой ответственности и взыскать с налогоплательщика налоговые санкции за правонарушения, совершенные в период, на который распространялась налоговая проверка.

Принимая такое решение, Конституционный Суд Российской Федерации опирался на следующие правовые позиции:

выраженные в статьях 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципы юридического равенства и справедливости и вытекающий из них принцип соразмерности (пропорциональности, пропорционального равенства), обусловливая обеспечение одинакового объема юридических гарантий всем налогоплательщикам, применительно к действию нормы о сроках давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений по кругу лиц предполагают необходимость дифференцированного подхода к тем налогоплательщикам, которые, противодействуя налоговому контролю и налоговой проверке, использовали бы положение о сроках давности вопреки его предназначению, в ущерб правам других налогоплательщиков и правомерным публичным интересам;

если в случае противодействия налогоплательщика осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки налоговые санкции не могли бы быть наложены по одной лишь причине истечения трехлетнего срока давности, предусмотренного статьей 113 Налогового кодекса Российской Федерации, притом что не допускается его прерывание или приостановление, то возникала бы - вопреки предназначению этой нормы - возможность злоупотребления правом не быть привлеченным к налоговой ответственности за пределами этого срока;

налогоплательщик, который не представил необходимые документы своевременно и противодействовал проведению налоговой проверки и к которому при этом норма о сроке давности привлечения к налоговой ответственности была бы применена лишь по ее буквальному смыслу, получил бы неправомерное преимущество перед тем налогоплательщиком, который совершил такие же деяния, однако не препятствовал проведению налоговой проверки и был с соблюдением срока давности привлечен к налоговой ответственности; в результате при привлечении к юридической ответственности были бы - в противоречии со статьей 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 6 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) - нарушены принципы равенства и справедливости, соразмерности и неотвратимости ответственности и в конечном счете относящиеся к основам конституционного строя России верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации.

Признав статью 113 Налогового кодекса Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации в данном им истолковании и сохранив ее, таким образом, в действующем правовом регулировании, Конституционный Суд Российской Федерации фактически внес основанную непосредственно на положениях Конституции Российской Федерации ясность относительно определения момента окончания срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил необходимость только такого применения данной статьи, которое, как адекватное существу налогового правонарушения, отвечает требованиям Конституции Российской Федерации и исключает возможность любой иной, неконституционной, интерпретации ее положений, влекущей нарушение баланса публичных и частных интересов и, соответственно, принципов равенства и справедливости при назначении мер юридической ответственности за налоговые правонарушения.

4.2. Выявляя конституционно-правовой смысл статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, как следует из правовых позиций, сформулированных им в Постановлении от 14 июля 2005 года N 9-П, конкретизировал предписания статьи 57 Конституции Российской Федерации по их смыслу в системной связи с другими базовыми конституционными нормами о правах и свободах, имеющими прямое действие. Исходя из этого ссылки налогоплательщиков на то, что они не могли предвидеть, какое именно истолкование данной статьи предпримет Конституционный Суд Российской Федерации, по существу, означали бы отстаивание неконституционной трактовки ее положений, основанной на сугубо формальном понимании нормы о сроке давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, вопреки ее действительному конституционно-правовому смыслу.

Подобного рода ссылки фактически используются для обоснования допустимости недобросовестного поведения налогоплательщика, имевшего целью сокрытие недоимки как в ходе проведения мероприятий налогового контроля, так и в проверяемый период налогообложения в целом. Между тем данное Конституционным Судом Российской Федерации истолкование статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации не могло привести (что признается и самим Европейским Судом по правам человека в постановлении от 20 сентября 2011 года) к непредсказуемости толкования материально-правовых условий налогообложения применительно к прошедшему времени (например, не расширился перечень операций, подлежащих налогообложению), оно не изменило суть налогового правонарушения и не расширило круг деяний, которые могли повлечь преследование за уклонение от уплаты налогов и применение штрафов.

По существу, не отменяя правила о сроках применения санкций в связи с уклонением от уплаты налогов, Конституционный Суд Российской Федерации только выявил единственно возможный с точки зрения Конституции Российской Федерации смысл этих правил с целью обеспечения их разумного и справедливого применения к налогоплательщикам, которые действовали ненадлежащим образом. Соответственно, нет оснований для утверждения о наличии коллизии с конституционным запретом на действие с обратной силой закона, устанавливающего новые налоги или ухудшающего положение налогоплательщиков. По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, этот запрет распространяется на законы, которые изменяют имущественное положение налогоплательщика и непосредственно влияют на порядок исполнения им налоговой обязанности. Порядок же действия во времени законов, устанавливающих ответственность за налоговые правонарушения и регламентирующих производство по делам о таких нарушениях, данной конституционной нормой не охватывается - они подчиняются универсальным для публичной юридической ответственности предписаниям статьи 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2). Эти предписания также имеют ограниченное предметное действие.

Само же по себе уточнение (посредством толкования в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 9-П) смысла статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации - применительно к конкретным делам недобросовестных налогоплательщиков - не может рассматриваться и как новая норма, вводящая санкцию за воспрепятствование проведению налоговой проверки. Так, в случае составления в пределах срока давности привлечения к налоговой ответственности акта проверки, которым установлен факт нарушения налогового законодательства и сформирована воля государства на дальнейшее взыскание налоговых санкций, налогоплательщик может предвидеть, что государство примет меры по взысканию с него налоговых санкций, поскольку наличие предпосылок для этого было определено и зафиксировано явным образом и в срок, в течение которого налогоплательщик объективно мог ожидать применения к нему государственного принуждения в связи с неисполнением налоговой обязанности.

Что касается ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС", то выявление Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правового смысла статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации не повлекло пересмотра вынесенных в отношении компании окончательных вступивших в законную силу судебных актов и, соответственно, не затронуло данный аспект гарантий правовой определенности.

4.3. При рассмотрении вопроса о применении судами в деле ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, следует учитывать и конкретно-исторический контекст развития регулирования налоговых отношений.

В условиях политической и экономической нестабильности 90-х годов прошедшего века нестабильными были и налоговое законодательство и правоприменительная практика. Государство вынуждено было многократно повышать меры ответственности за совершение налоговых правонарушений и усиливать контроль за налогоплательщиками с помощью новой специальной силовой структуры - налоговой полиции и в то же время изыскивать способы, стимулирующие налогоплательщиков к исполнению обязанности по уплате налогов в рамках налоговой амнистии и легализации своего имущества и доходов (Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году").

Только в начале 2000-х годов Россия смогла приступить к полномасштабной налоговой реформе, которая ознаменовалась принятием Налогового кодекса Российской Федерации и задачами которой стали, с одной стороны, уменьшение налоговой нагрузки на добросовестных налогоплательщиков и снижение издержек, связанных с исполнением налогового законодательства, а с другой - обеспечение более высокого уровня прозрачности налоговых операций для государства, повышение эффективности налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения. В конечном итоге речь шла о приближении российской налоговой системы к лучшим международным образцам. Поэтому особо важным в этот период было создание правовых механизмов взимания налогов и контроля за их уплатой, которые позволили бы добиться исполнения налоговой обязанности равным образом всеми категориями налогоплательщиков, включая крупнейших налогоплательщиков, играющих системообразующую роль в наполнении бюджетов.

Специфика налогового регулирования, многообразие способов ведения предпринимательской деятельности, постоянное появление новых вариантов уклонения от уплаты налогов серьезно затрудняют создание законодательных правил, способных эффективно противостоять всем возможным случаям их нарушения. Как показывает опыт государств, имеющих многолетнюю практику противодействия уклонению от уплаты налогов, одними только законодательными средствами решить данную проблему не всегда возможно, что обусловливает особую роль судебных доктрин. В российской судебной системе толкование закона высшими судебными органами также призвано оказывать существенное воздействие на формирование судебной практики, в том числе по налоговым спорам.

4.4. Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2005 года N 9-П конституционно-правовой смысл статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, предполагающий в случае пропуска срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений необходимость учета судом последствий неправомерных действий налогоплательщика при проведении мероприятий налогового контроля, основывается на ранее неоднократно подтвержденном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании статьи 57 Конституции Российской Федерации, как предполагающей такую необходимость.

В Постановлении от 12 октября 1998 года N 24-П и Определении от 25 июля 2001 года N 138-О, принятом по ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении данного Постановления, Конституционный Суд Российской Федерации опирался на принцип добросовестности налогоплательщиков как один из важнейших элементов конституционно-правового режима регулирования налоговых отношений и публичного правопорядка в целом. Применительно к вопросу о том, может ли считаться уплаченным списанный банком налог, реально не перечисленный в бюджет, - при отсутствии соответствующих денежных средств на корреспондентском счете банка, если они были формально зачислены банком на счета налогоплательщика, а также при отсутствии денежных средств на расчетом счете налогоплательщика, - Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что в таком случае налоговые органы обязаны доказывать обнаруживающуюся недобросовестность налогоплательщиков и банков в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации; из признания банков и налогоплательщиков недобросовестными вытекает, что на них не распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой конституционная обязанность каждого налогоплательщика считается исполненной в момент списания банком с расчетного счета налогоплательщика средств в уплату налога, поскольку, по существу, они от исполнения данной обязанности уклонились; государство в лице своих налоговых и других органов должно осуществлять контроль за порядком исполнения банками публично-правовой функции по перечислению налоговых платежей в бюджет; в связи с этим в случае непоступления в бюджет соответствующих денежных средств для установления недобросовестности налогоплательщиков налоговые органы вправе - в целях обеспечения баланса государственных и частных интересов - осуществлять необходимую проверку и предъявлять в арбитражных судах требования, обеспечивающие поступление налогов в бюджет, включая иски о признании сделок недействительными и о взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам.

Приведенная правовая позиция, как отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 января 2002 года N 4-О, носит общий характер и касается всех норм, определяющих момент исполнения юридическим лицом налогового обязательства. С учетом этого вывода Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 8 апреля 2004 года N 168-О указал, что введение такого условия принятия налогоплательщиком к вычету сумм налога на добавленную стоимость при расчете подлежащей уплате в бюджет итоговой суммы налога, как обязательность оплаты использованных им в расчетах с поставщиками векселей денежными средствами, направлено на создание прямой зависимости реализации налогоплательщиком права на вычет сумм налога на добавленную стоимость от выполнения им обязанности произвести фактические, имеющие реальный характер затраты на оплату вычитаемых сумм налога; отсутствие у налогоплательщика обязанности обеспечить - в целях принятия к вычету начисленных сумм налога - реальными встречными платежами векселя, которые передаются в счет оплаты приобретенных у поставщиков товаров (работ, услуг), означало бы отсутствие оснований для самого вычета начисленных сумм налога и, кроме того, позволяло бы недобросовестным налогоплательщикам с помощью инструментов, используемых в гражданско-правовых отношениях, создавать схемы незаконного обогащения за счет бюджетных средств, что приводило бы к нарушению публичных интересов в сфере налогообложения и к нарушению конституционных прав и свобод других налогоплательщиков.

Таким образом, уже с начала 2000-х годов налогоплательщики - профессиональные участники предпринимательской деятельности могли и должны были осознавать возможность такого подхода к пониманию статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, который нашел отражение в ее конституционно-правовом истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2005 года N 9-П и предполагающем учет судом неправомерного поведения налогоплательщика при определении последствий пропуска налоговым органом срока давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

4.5. Европейский Суд по правам человека постановлением от 31 июля 2014 года признал нарушение Россией имущественных прав ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС", выразившееся в причинении компании-заявительнице материального ущерба. Между тем принципиальное значение имеет то обстоятельство, что материальные потери явились следствием незаконных действий самой компании, государство же было вынуждено применять меры ответственности, в том числе административной, с тем чтобы компенсировать причиненный ему имущественный вред.

ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС", как следует из вынесенных в отношении него судебных актов, используя изощренные незаконные схемы, проявило себя в качестве злостного неплательщика налогов и прекратило свое существование, оставив серьезную непогашенную задолженность. Деятельность компании, с учетом занимаемого ею места в экономике страны - даже если оставить вне правового анализа вопрос о справедливости способов формирования активов компании в стратегически важной и одной из наиболее доходных отраслей российской экономики, благодаря которым она вошла в число крупнейших хозяйствующих субъектов (и, соответственно, крупнейших потенциальных налогоплательщиков) в России, - имела праворазрушающий эффект, препятствуя стабилизации конституционно-правового режима и публичного правопорядка. Не отрицал наличия в деятельности компании масштабных схем уклонения от уплаты налогов и Европейский Суд по правам человека, принимая постановление от 20 сентября 2011 года.

В этом контексте сама по себе выплата присужденной Европейским Судом по правам человека бывшим акционерам компании, выстроившей незаконные схемы уклонения от налогообложения, их наследникам и правопреемникам столь значительной денежной компенсации из той бюджетной системы, которая регулярно не получала от нее в должном объеме огромные суммы налоговых платежей, необходимые в том числе для выполнения публичных обязательств перед всеми гражданами, преодоления финансового и экономического кризиса, противоречит конституционным принципам равенства и справедливости в налоговых правоотношениях (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, части 2 и 3; статья 57 Конституции Российской Федерации).

Именно существо деятельности ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" как юридического лица (а не только установленные в порядке уголовного преследования факты мошеннического поведения членов руководящих органов компании и некоторых ее акционеров и наличие на момент ликвидации неисполненных обязательств, в том числе перед бюджетом, на сумму, значительно превышающую размер присужденной компенсации, которые также привносят кумулятивный эффект в оценку возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года) обусловливает несоответствие присуждения компенсации конституционным принципам равенства и справедливости и, следовательно, невозможность ее выплаты с точки зрения Конституции Российской Федерации.

Нарушение этих принципов очевидным образом выражается и в том, что Европейский Суд по правам человека постановил выплатить компенсацию бывшим акционерам ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС", их правопреемникам и наследникам. Между тем мажоритарные акционеры, которые, если следовать логике Европейского Суда по правам человека, имеют право на большую часть присужденной компенсации, являются именно теми лицами, которые участвовали в незаконной деятельности компании. Но даже если акционеры и не принимали непосредственного участия в выстраивании незаконных схем, приведших к негативным для компании последствиям и в итоге к прекращению ее деятельности, они получали дивиденды, сформированные в том числе за счет средств, подлежащих, при честной уплате налогов, перечислению в бюджет. Понесенные акционерами потери (если признавать таковые с точки зрения общих результатов деятельности компании, игнорируя при этом факт долга перед публичными и частными кредиторами на момент ее ликвидации) являются, таким образом, следствием неосуществления ими корпоративных прав разумно и добросовестно, в собственных интересах и интересах юридического лица, притом что применительно к участию в акционерном капитале - исходя из правовой природы такого рода хозяйственных обществ как элемента публичного правопорядка, имеющего конституционную основу в принципах неприкосновенности собственности и свободы договора (статьи 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации), - к обычному деловому (предпринимательскому) риску присоединяются также риски неразумного и недобросовестного поведения лиц, осуществляющих функции органов управления юридического лица, действующих от его имени и формирующих его волю.

Неприменение же статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в ее конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2005 года N 9-П, в деле ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" на этапе ее привлечения к ответственности за налоговые правонарушения - особенно в конкретной ситуации беспрецедентного по своим масштабам уклонения от налогообложения в условиях острой потребности государства в бюджетных средствах для выхода из экономического кризиса и осуществления крайне необходимых мер социальной защиты и поддержки значительной части граждан - означало бы, по сути, не только приостановление действия статьи 57 Конституции Российской Федерации, но и нарушение принципов равенства и справедливости, вытекающих из ее статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3).

В конкретно-исторических условиях, требовавших от государства оптимизации налогового законодательства и правоприменительной практики в целях сужения возможностей для уклонения от налогообложения, ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" (имевшее в своем распоряжении высокопрофессиональных юристов) не могло рассчитывать на применение отраслевой нормы о сроке давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений в понимании, удобном для реализации противоправных целей, но расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом. Тем более что данное Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовое истолкование этой нормы (предполагающее прекращение течения трехлетнего срока давности с момента оформления акта налоговой проверки и возможность признания судом уважительными причин пропуска налоговыми органами срока давности в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля) корреспондировало аутентичной воле федерального законодателя обеспечить неукоснительное исполнение налоговой обязанности в контексте оформившегося конституционно-правового режима налогообложения. Конституционно-правовой смысл статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации - в части, предопределяющей в соответствующих случаях необходимость ретроактивного применения штрафов и уплаты исполнительского сбора по этим штрафам (в деле ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" - за 2000 и 2001 годы), - как основанный непосредственно на положениях Конституции Российской Федерации, не допускает для правоприменителей, в том числе судов, иного подхода.

Следовательно, наступление для ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" неблагоприятных последствий конституционно-правового истолкования статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации - с учетом принципа добросовестности налогоплательщика - не может рассматриваться как непрогнозируемое и произвольное. Соответственно, отказ России от взыскания с компании налоговых санкций за налоговые правонарушения, совершенные до вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 9-П, на чем настаивает Европейский Суд по правам человека в постановлении от 20 сентября 2011 года, противоречил бы Конституции Российской Федерации, статья 57 которой во взаимосвязи с ее статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) возлагает на государство обязанность обеспечить уплату налогов каждым налогоплательщиком на основе принципов равенства и справедливости.

Таким образом, исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", принятого на основании статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека, - в части, обязывающей Россию выплатить бывшим акционерам компании-заявительницы в качестве компенсации за взыскание с нее штрафов за 2000 и 2001 годы и уплату сумм исполнительского сбора по этим штрафам 1 299 324 198 (один миллиард двести девяносто девять миллионов триста двадцать четыре тысячи сто девяносто восемь) евро, - невозможно.

5. В постановлении от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" Европейский Суд по правам человека констатировал также нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в части исполнительного производства, осуществлявшегося в отношении компании-заявительницы. Ссылаясь на свои выводы, содержащиеся в основном постановлении по данному делу от 20 сентября 2011 года, Европейский Суд по правам человека отметил: национальные власти не достигли справедливого равновесия между законной целью исполнительного производства и примененными средствами, не проявив гибкость относительно его сроков, обязав компанию-заявительницу уплачивать чрезмерные сборы и не учтя надлежащим образом все необходимые факторы (пункт 27); даже если нельзя утверждать, что сами по себе указанные недостатки повлекли ликвидацию компании-заявительницы, они тем не менее серьезно этому способствовали, прямо обусловив причинение материального ущерба, удовлетворяющего критерию причинной связи для целей справедливой компенсации в соответствии со статьей 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 29); исполнительский сбор в размере семи процентов от общей суммы налоговых обязательств компании-заявительницы по своей природе не был связан с фактическими расходами на исполнение, понесенными судебными приставами-исполнителями, а потому полученная сумма была совершенно непропорциональной сумме расходов на исполнение, несения которых можно было ожидать или которые были действительно понесены судебными приставами-исполнителями; из-за негибкого применения данный сбор вместо того, чтобы стимулировать к добровольному исполнению, оказал весьма серьезное влияние на ликвидацию компании-заявительницы (пункты 30 и 31).

Полагая, что приемлемым был бы исполнительский сбор в размере четырех процентов от общей суммы налоговых обязательств, Европейский Суд по правам человека оценил материальный ущерб, вызванный нарушением в отношении компании-заявительницы статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в 566 780 436 (пятьсот шестьдесят шесть миллионов семьсот восемьдесят тысяч четыреста тридцать шесть) евро (с учетом уровня инфляции).

5.1. Разрешая в Постановлении от 30 июля 2001 года N 13-П вопрос о конституционности установленного пунктом 1 статьи 81 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" и примененного в деле ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" предписания об исполнительском сборе в размере семи процентов от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции:

по буквальному смыслу данной нормы, названная денежная сумма определяется именно как исполнительский сбор. Между тем в перечне налогов и сборов, которые устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом Российской Федерации или в соответствии с ним, такой сбор не указан, а потому не относится к налогам и сборам в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации, не является он также государственной пошлиной. Вместе с тем исполнительский сбор отнесен к административным платежам и сборам;

по смыслу статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в системной связи с другими его статьями, предусмотренная в данной норме сумма сбора, исчисляемая в размере семи процентов от взыскиваемых по исполнительному документу денежных средств, относится, по сути, к мерам административного принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Причем указанная мера является не правовосстановительной санкцией, которая обеспечивает исполнение должником его обязанности возместить расходы по совершению исполнительных действий в порядке принудительного исполнения судебных и иных актов (как это имеет место при взыскании с должника расходов по совершению именно исполнительных действий), а представляет собой санкцию штрафного характера, т.е. возложение на должника обязанности произвести определенную дополнительную выплату в качестве меры его публично-правовой ответственности, возникающей в связи с совершенным им в процессе исполнительного производства правонарушением;

исполнительскому сбору как штрафной санкции присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения, а также зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации также отметил, что к моменту принятия Федерального закона "Об исполнительном производстве" эффективность исполнительного производства в Российской Федерации снизилась; неисполнение и несвоевременное исполнение решений судов и иных уполномоченных органов создавало угрозу гарантиям государственной защиты конституционных прав и свобод, законности и правопорядка в целом; при таких обстоятельствах федеральный законодатель - по смыслу статей 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации - был правомочен установить специальную норму, на основании которой на должника в случае виновного неисполнения им исполнительного документа имущественного характера в срок, предусмотренный для его добровольного исполнения, налагается взыскание в виде штрафных санкций; определение конкретных размеров штрафных санкций за нарушение правил принудительного исполнения судебных и иных актов является прерогативой федерального законодателя, однако они - поскольку штрафное взыскание связано с ограничением конституционного права собственности - во всяком случае должны отвечать критерию соразмерности (пропорциональности), вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что пункт 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" содержит, по сути, специальную норму об административной ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве; данная статья - по ее смыслу во взаимосвязи со статьями 85 и 87 названного Федерального закона - должна применяться с соблюдением вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов справедливости наказания, его индивидуализации и дифференцированности; следовательно, установленный в данной статье размер санкции (семь процентов от взыскиваемой суммы) представляет собой лишь допустимый ее максимум, верхнюю границу, и с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств может быть снижен правоприменителем; в противном случае несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1-3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо.

Таким образом, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 30 июля 2001 года N 13-П, исполнительский сбор является административной санкцией, к которой в полной мере применимы требования соразмерности (пропорциональности) и справедливости. При этом данная санкция, как основанная на статье 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3), по ее смыслу в российской правовой системе преследует штрафные цели, и, соответственно, ее размер, не увязываясь с расходами на принудительное исполнение, должен определяться исходя из обстоятельств конкретного дела, степени вины должника и иных имеющих значение для привлечения к налоговой ответственности обстоятельств.

В связи с принятием Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" законоположения, бывшие предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 30 июля 2001 года N 13-П, утратили силу, однако с содержащимися в нем выводами, как отмечается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2015 года N 654-О, согласуются и ныне действующие положения статьи 112 названного Федерального закона, предусматривающие, в частности, что должник вправе в установленном порядке обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора, с иском об отсрочке или о рассрочке его взыскания, об уменьшении его размера или освобождении от взыскания исполнительского сбора (часть 6), а суд вправе с учетом степени вины должника в неисполнении в срок исполнительного документа, имущественного положения должника, иных существенных обстоятельств отсрочить или рассрочить взыскание исполнительского сбора, а также уменьшить его размер, но не более чем на одну четверть от размера, установленного в соответствии с частью 3 данной статьи; при отсутствии установленных Гражданским кодексом Российской Федерации оснований ответственности за нарушение обязательства суд вправе освободить должника от взыскания исполнительского сбора (часть 7).

5.2. Пункт 1 статьи 81 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" был применен в деле ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 июля 2001 года N 13-П. Следовательно, суды, если бы усмотрели для этого основания с учетом обстоятельств дела, могли определить сумму исполнительского сбора в размере менее семи процентов от общей суммы налоговых обязательств (притом что в отличие от ныне действующего регулирования предел снижения размера исполнительского сбора прежде не был обозначен), поскольку имели для этого надлежащую нормативную основу, позволявшую исходя из установленных фактических обстоятельств и оценки представленных им доказательств принять решение, отвечающее конституционным критериям справедливости и соразмерности.

Назначение суммы исполнительского сбора в максимально допустимом размере, равно как и ход исполнительного производства по делу о взимании с ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" неуплаченных налогов, пеней и штрафов в целом могли быть обусловлены в том числе выявленными системными, масштабными и длительными правонарушениями со стороны компании, сопряженными с регулярным использованием схем, которые позволяли ей соответствующим образом перераспределять денежные средства и имущество, и с активным воспрепятствованием налоговым проверкам, что порождало риск утраты имущественной базы исполнения судебных актов. Уклонение ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" от уплаты налогов в таком беспрецедентном масштабе непосредственно угрожало принципам правового, демократического и социального государства, что обязывало правоприменителя принимать в рамках исполнительного производства как можно более эффективные меры, с тем чтобы противодействовать недобросовестному поведению налогоплательщиков.

Соответственно, вывод о невозможности - в силу конституционных принципов равенства и справедливости - исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в части выплаты компании-заявительнице компенсации за взыскание с нее штрафов за 2000 и 2001 годы и уплату сумм исполнительского сбора по этим штрафам распространяется и на выплату компенсации за взыскание с компании-заявительницы несоразмерной (непропорциональной), как посчитал Европейский Суд по правам человека, суммы исполнительского сбора.

6. Гарантируя государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина, Конституция Российской Федерации одновременно закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статьи 45 и 46). Реализуя право на судебную защиту в налоговых спорах, заинтересованное лицо самостоятельно выражает свою волю на возбуждение судебного рассмотрения дела путем обращения с соответствующим заявлением либо на отказ от такого рассмотрения.

Согласно статье 46 (часть 3) Конституции Российской Федерации каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Данная конституционная норма корреспондирует статье 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой Европейский Суд по правам человека может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты.

Поскольку ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" отказалось от требований по снижению суммы исполнительского сбора (определение Арбитражного суда города Москвы от 3 февраля 2005 года), Министерство юстиции Российской Федерации полагает, что условие, дающее право на обращение в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод в Европейский Суд по правам человека, компанией соблюдено не было, а значит, Европейский Суд по правам человека не должен был рассматривать вопрос о соразмерности примененного в отношении нее исполнительского сбора. Кроме того, по мнению Министерства юстиции Российской Федерации, поскольку акционеры компании-заявительницы как получатели присужденной компенсации в постановлении Европейского Суда по правам человека не конкретизированы, не являлись стороной в деле "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" и не признавались жертвами конвенционных нарушений, а лицо, представлявшее компанию-заявительницу в Европейском Суде по правам человека, не обладало надлежащими правомочиями, выплата сумм компенсации материального ущерба неопределенному кругу лиц (бывшим акционерам компании-заявительницы) привела бы к прямому нарушению конституционных принципов равенства и справедливости, а также права на обращение в межгосударственный орган по защите прав и свобод человека, как оно определено в Конституции Российской Федерации (статья 46, часть 3) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статьи 34 и 35).

Однако Конституционный Суд Российской Федерации полагает возможным воздержаться от рассмотрения этих и других процессуальных аспектов дела "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", на которые обращало внимание Министерство юстиции Российской Федерации, - иное означало бы оценку постановления Европейского Суда по правам человека с точки зрения обоснованности примененных при его принятии процедурных правил и вынесенных на их основе процессуальных решений.

Что касается имеющейся, по мнению Министерства юстиции Российской Федерации, неопределенности относительно порядка и пропорций выплаты, круга получателей присужденной постановлением Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года компенсации, равно как и ее юридической природы, то - поскольку данная выплата в соответствии с Конституцией Российской Федерации невозможна в принципе - разрешения этих вопросов Конституционным Судом Российской Федерации в производстве по настоящему делу не требуется.

7. Конституционный Суд Российской Федерации - исходя из фундаментального значения европейской системы защиты прав и свобод человека, частью которой являются постановления Европейского Суда по правам человека, - считает необходимым поиск правомерного компромисса ради поддержания этой системы (Постановление от 14 июля 2015 года N 21-П).

Не признавая соответствующей Конституции Российской Федерации императивную обязанность исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года, Конституционный Суд Российской Федерации тем не менее не исключает возможности проявления Россией доброй воли в определении пределов такого компромисса и механизмов его достижения в отношении акционеров ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС", пострадавших от неправомерных действий компании и ее менеджмента.

В связи с этим Правительство Российской Федерации правомочно инициировать рассмотрение вопроса о выплате соответствующих сумм в предусмотренной российским и зарубежным законодательством процедуре распределения вновь выявленного имущества ликвидированного юридического лица, что может быть осуществлено только после расчетов с кредиторами и принятия мер по выявлению иного имущества (например, сокрытого на зарубежных счетах). Однако такая выплата - исходя из выраженных в настоящем Постановлении правовых позиций - в любом случае не должна затрагивать доходы и расходы бюджета, а также имущество Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 104.4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать невозможным исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьей 57 во взаимосвязи со статьями 15 (части 1, 2 и 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 79, постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", вынесенного на основании статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека, согласно которому вследствие нарушения Россией статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции - в части ретроактивного применения в отношении компании-заявительницы штрафных санкций за 2000 и 2001 годы и исполнительского сбора по этим санкциям, а также в части исполнительного производства, в ходе которого с компании-заявительницы был взыскан непропорциональный по своему характеру исполнительский сбор в размере семи процентов от общей суммы ее задолженности по уплате налогов, пеней и штрафов, - компании-заявительнице был причинен материальный ущерб на общую сумму, включая компенсацию инфляционных потерь, в 1 866 104 634 (один миллиард восемьсот шестьдесят шесть миллионов сто четыре тысячи шестьсот тридцать четыре) евро, которую Россия должна выплатить акционерам данной компании, их правопреемникам и наследникам.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 года N 1-П признано невозможным исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьей 57 во взаимосвязи со статьями 15 (части 1, 2 и 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 55 (часть 3), постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" (вступило в силу 15 декабря 2014 года), вынесенного на основании статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека, согласно которому вследствие нарушения Россией статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции - в части ретроактивного применения в отношении компании-заявительницы штрафных санкций за 2000 и 2001 годы и исполнительского сбора по этим санкциям, а также в части исполнительного производства, в ходе которого с компании-заявительницы был взыскан непропорциональный по своему характеру исполнительский сбор в размере 7% от общей суммы ее задолженности по уплате налогов, пеней и штрафов, - компании-заявительнице был причинен материальный ущерб на общую сумму, включая компенсацию инфляционных потерь, в 1 866 104 634 евро, которую Россия должна выплатить акционерам данной компании, их правопреемникам и наследникам.

Полагаю, что запрос Министерства юстиции Российской Федерации не является допустимым и производство по делу подлежит прекращению по следующим основаниям.

1. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, так как эти положения не могут служить основанием для прерывания течения срока давности привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности, в том числе в случае совершения лицом нового налогового правонарушения или иного нарушения законодательства о налогах и сборах.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации признал, что положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают для суда возможность - впредь до внесения изменений в законодательство - в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности и взыскать с него налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа имеющейся у налогоплательщика документации.

На данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации мною было представлено особое мнение, согласно которому положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в их конституционно-правовом истолковании противоречат статьям 10, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Разумеется, мною не ставится под сомнение обязательная сила указанного Постановления. Вместе с тем, с учетом последующих фактических обстоятельств все больше убеждаюсь в правильности положений, изложенных в особом мнении. В частности, в особом мнении было отмечено, что только законодатель, исходя из конституционно-значимых целей и самостоятельных конституционно-защищаемых ценностей, вправе устанавливать и изменять сроки давности привлечения к ответственности. Срок давности является пресекательным, поэтому истечение срока давности является императивным и безусловным основанием освобождения лица от ответственности. Предусмотрел законодатель и ситуации, связанные с воспрепятствованием налогоплательщиком осуществлению деятельности налоговых органов. Так, действующее законодательство не только защищает, но и обязывает налоговые органы совершать активные действия в установленном законом порядке. Например, для ситуаций, связанных с отказом налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставлением в течение более 2-х месяцев налоговому органу необходимых для расчета налоговых документов, подпунктом 7 пункта 1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено право налоговых органов использовать на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике или данных об иных аналогичных налогоплательщиках расчетный метод определения сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет.

Вступая в противоречие с принципом законности, Конституционный Суд Российской Федерации посредством конституционно-правового истолкования предоставил суду возможность восстанавливать срок давности привлечения к ответственности, т.е. Конституционный Суд Российской Федерации вышел за пределы своей компетенции и осуществил функцию законодателя. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации в нарушение принципа законности, по существу, признал срок давности привлечения к ответственности разновидностью процессуальных сроков и в то же самое время не определил, в какой установленной законом процедуре может быть восстановлен "процессуальный" срок давности привлечения к ответственности в случае его пропуска по уважительным причинам. Отсюда с необходимостью следует, что суд будет сам вместо законодателя устанавливать для себя процессуальные нормы, что несовместимо с конституционным принципом законности и тем самым лишает налогоплательщика права на надлежащее отправление правосудия*.

Как известно, текст статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации был изменен Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 137-ФЗ, вступившим в силу 1 января 2007 года. Согласно новой редакции "течение срока давности привлечения к ответственности приостанавливается, если лицо, привлекаемое к ответственности за налоговое правонарушение, активно противодействовало проведению выездной налоговой проверки, что стало непреодолимым препятствием для ее проведения и определения налоговыми органами сумм налогов, подлежащих уплате в бюджетную систему Российской Федерации.

Течение срока давности привлечения к ответственности считается приостановленным со дня составления акта (указывающего обстоятельства, при которых налогоплательщик препятствует доступу налоговых органов к соответствующим документам). В этом случае течение срока давности привлечения к ответственности возобновляется со дня, когда прекратили действие обстоятельства, препятствующие проведению выездной налоговой проверки, и вынесено решение о возобновлении выездной налоговой проверки".

Тем самым именно федеральный законодатель реализовал свое конституционное право по принятию нового закона в виде изменения редакции статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, введя условие, при котором течение срока привлечения к ответственности приостанавливается. Как известно, законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (статья 57 Конституции Российской Федерации). Следовательно, положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в новой редакции могли применяться только с 1 января 2007 года.

2. В своем постановлении от 20 сентября 2011 года ЕСПЧ отметил, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года изменило трактовку нормы о сроке давности. Следовательно, у Суда возник вопрос о соответствии данного изменения требованиям законности - статье 1 Протокола N 1 (пункт 565), так как в указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации было определено условие, согласно которому в случае, если налогоплательщик противодействует проведению налоговой проверки и, таким образом, затягивает принятие соответствующего решения, течение срока давности может быть приостановлено составлением акта, т.е., как мною было указано выше, Конституционный Суд Российской Федерации вышел за пределы своей компетенции и, по сути, создал новую норму закона, придав ей обратную силу (ретроактивное применение статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации). На это обстоятельство указывает и ЕСПЧ, который отмечает, что Постановление от 14 июля 2005 года изменило правила, применимые в рассматриваемый период, создав исключение из правила, которое ранее не имело никаких исключений (см. пункты 86 и 88). Далее Суд отмечает, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации представляет собой пересмотр и отступление от твердо установившихся руководящих разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (пункт 52). Суд не находит никаких указаний в делах, указанных сторонами, предполагающих существование противоречивой практики или ранее существовавших трудностей в связи с применением статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в российских судах (пункты 407-408).

В целом, несмотря на широкие пределы усмотрения государства в этой сфере, Суд устанавливает, что имело место нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с изменением в толкование положений о сроке давности, вытекающем из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года, и влиянием этого Постановления на исход судебных разбирательств о взыскании налоговых санкций за 2000 и 2001 годы (пункты 573-575).

Кроме того, Суд далее отмечает еще один факт, который сильно повлиял на положение компании во время процедуры исполнительного производства. Компания-заявитель была обязана уплатить 7-процентный исполнительский сбор от взыскиваемой суммы налогового долга компании, сумма сбора составляла крупную сумму - более 43 миллиардов рублей. В целом, учитывая скорость проведения исполнительного производства, обязательство уплаты полной суммы исполнительского сбора и неспособность властей надлежаще оценить последствия своих действий, Суд приходит к выводу, что национальные власти не смогли соблюсти справедливый баланс между стремлением добиться законной цели и примененными мерами, чем нарушили права компании-заявителя, гарантированные статьей 1 Протокола N 1.

В итоге в постановлении, принятом 20 сентября 2011 года, Суд пришел к выводу о том, что в нарушение статьи 6 Конвенции компании-заявителю было предоставлено недостаточно времени для подготовки к судебным разбирательствам о привлечении к налоговой ответственности за 2000 год (пункты 534-551 основного постановления), взыскание штрафов за 2000 год и удваивание штрафов за 2001 год было незаконным в нарушение статьи 1 Протокола N 1 (пункты 563-575), в исполнительных производствах в отношении компании-заявителя национальным властям не удалось соблюсти справедливый баланс между законной целью этих производств и примененными мерами в отношении того же положения Конвенции (пункты 645-658).

Казалось бы, по закону жанра в случае несогласия с указанным постановлением Суда российские власти обязаны были в соответствии с правом, предоставленным Конвенцией, обжаловать это постановление в 3-месячный срок в Большую Палату Суда (статья 43 Конвенции). Однако они не реализовали своего права на обжалование и тем самым формально-юридически признали законность и обоснованность указанных Судом нарушений Конвенции. Более того, в подтверждение данного обстоятельства свидетельствует и тот факт, что 15 мая 2013 года Российская Федерация представила в Комитет Министров Совета Европы - орган, осуществляющий надзор за исполнением постановлений Суда, - план мероприятий по проведению к исполнению постановления Европейского Суда по правам человека по делу N 14902/04 "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" (постановление от 20 сентября 2011 года), в котором были изложены меры общего характера.

Не могу отказать себе в удовольствии привести почти дословно эти меры. Так, в частности, в соответствии с пунктом 1 Плана (Меры по распространению постановления ЕСПЧ и имплементации содержащихся там позиций в правовую систему Российской Федерации) постановление ЕСПЧ по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" было направлено в компетентные государственные органы (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Федеральная служба судебных приставов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба Российской Федерации) для реализации на практике, а также для принятия мер общего характера по ликвидации и предотвращению установленных ЕСПЧ дальнейших нарушений Конвенции.

Согласно пункту 2 Плана (Меры по устранению нарушений, связанных с непредоставлением компании-заявителю достаточного времени для подготовки дела в суде первой инстанции и в апелляции) Федеральным законом от 30 апреля 2010 года N 69-ФЗ в АПК Российской Федерации внесены изменения, направленные на увеличение сроков для рассмотрения дела. При этом подчеркивается, что принятые меры соответствуют выводам ЕСПЧ и служат дополнительной гарантией, обеспечивающей права участников дела.

Далее, согласно пункту 3 Плана (Меры по ликвидации и недопущению нарушений, связанных с применением с обратной силой разъяснений, представленных Конституционным Судом Российской Федерации) после вынесения Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 14 июля 2005 года, с учетом содержащихся в нем правовых позиций, статья 113 Налогового кодекса Российской Федерации была изложена в новой редакции Федеральным законом от 27 июля 2005 года N 137-ФЗ**. При этом указывается, что их применение с обратной силой абсолютно исключено.

Кроме того, были представлены и меры по совершенствованию государственного контроля и надзора, действенные внутригосударственные меры правовой защиты. В связи с этим российские власти полагают, что принятые и планируемые законодательные организационные меры позволят исключить любые дальнейшие нарушения, установленные в постановлении ЕСПЧ по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России".

Небезынтересным представляется факт участия российских властей в обсуждении вопроса о справедливой компенсации. В частности, они дали согласие на уменьшение исполнительского сбора. Так, из постановления Суда усматривается, что, производя разумную оценку исполнительского сбора и принимая во внимание замечания сторон в этой связи, Суд соглашается с обозначением властями подходящей ставки 4% в их замечаниях от 30 марта 2013 г. Соответственно, Суд решает, что в порядке удовлетворения требований пропорциональности исполнительский сбор должен был быть снижен до 4% (пункт 32 постановления Суда от 31 июля 2014 года).

Таким образом, указанная непоследовательная и весьма противоречивая позиция российских властей фактически поставила в "правовой тупик" решение вопроса по данному делу. В связи с этим Министерство юстиции Российской Федерации нашло "упрощенный" выход из создавшегося положения путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ. Однако такое обращение не может быть допустимым и в силу действия принципа nemo judex in propria causa (никто не может быть судьей в собственном деле), поскольку вывод ЕСПЧ о нарушении Конвенции во многом был обусловлен установлением нарушения принципа законности Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года.

Каков же выход из создавшегося положения? Полагаю, что Минюсту Российской Федерации не следует искать легких путей разрешения вопроса посредством обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, а необходимо продолжить диалог с межгосударственным органом - Комитетом министров Совета Европы, используя механизм обращения в этот орган, предусмотренный статьей 46 Конвенции.

3. Согласно статье 46 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по любому делу, в котором они выступают сторонами, при этом окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением (части 1-2 статьи 46 Конвенции).

Для нас представляют особый интерес положения части 3 статьи 46 Конвенции, согласно которой, "если Комитет министров считает, что надзору за исполнением окончательного постановления препятствует проблема толкования этого постановления, он вправе передать данный вопрос на рассмотрение Суда для вынесения им постановления по вопросу толкования. Решение о передаче вопроса на рассмотрение Суда требует большинства голосов в две трети от числа представителей, управомоченных принимать участие в работе Комитета". Данные положения не содержат запрета на обращение Высокой Договаривающейся Стороны - в данном случае Российской Федерации - в Комитет в связи с реальной и наличной угрозой неисполнения постановления Суда, т.е. эти положения имплицитно содержат механизм разрешения возникшей проблемы неисполнения постановления Суда и Комитет в этом случае имеет подразумеваемые полномочия, так как именно он осуществляет надзор за исполнением постановления Суда. Так, например, согласно Правилу 7 (Временные резолюции) в ходе надзора за исполнением постановления Комитет министров может принимать промежуточные резолюции, в особенности для того, чтобы поддерживать информацию в состоянии прогресса выполнения или, насколько возможно, выразить заинтересованность и/или внести существенные предложения, касающиеся исполнения (Правила применения пункта 2 статьи 46 Европейской конвенции о правах человека (принятые Комитетом Министров Совета Европы 19 января 2001 года на 736-м заседании заместителей министров). В случае признания существования проблемы в исполнении постановления Суда Комитет вправе направить это обращение на рассмотрение Большой Палаты для принятия окончательного постановления по делу (статья 31, пункт b, Конвенции).

При этом, как неоднократно подчеркивал Суд, в статье 44 Конвенции закреплен принцип, согласно которому постановления Суда являются окончательными. В связи с этим возможность пересмотра должна рассматриваться как исключительная мера, поэтому заявления о пересмотре требуют тщательного рассмотрения (McGinly & Egan).

Таким образом, используя потенциал статьи 46 Конвенции, полагаю возможным достойно выйти из создавшегося "правового тупика", что, в свою очередь, усилит взаимодействие Суда и национальных органов государственной власти, усилит имплементацию Конвенции в соответствии с принципом субсидиарности и ни в коей мере не нанесет ущерба государственному суверенитету Российской Федерации.

В заключение хотелось бы сказать следующее. В недавно опубликованной книге известного российского синолога В. Малявина "Тайный канон Китая" я обратил внимание на следующее положение: "Искусство улаживания дел заключено в следующих словах: "Не отвергай не разобравшись, и не принимай не разобравшись" (древний трактат "Гуань-Цзы")***. К сожалению, мудрость китайских мудрецов своевременно не была востребована, в результате чего и сложилась указанная выше сложная правовая ситуация, которая с нетерпением ожидает своего законного и справедливого разрешения.

_____________________________

* См. подробнее: Особое мнение В.Г. Ярославцева.

** Обращаю внимание, что в данном абзаце Плана была допущена ошибка. Статья 113 Налогового кодекса Российской Федерации была изменена Федеральным законом N 137-ФЗ от 27 июля 2006 года, а не от 27 июля 2005 года, тем самым Комитет министров был введен в заблуждение относительно срока принятия нового закона.

*** См. подробнее: Малявин В. Тайный канон Китая. М., 2015. С. 85.

Мнение судьи Конституционного Суда РФ К.В. Арановского по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации

Запрос не отвечает законным условиям допустимости, а Россия не имеет оснований считать, что в ее отношении состоялось решение ЕСПЧ по делу с участием акционеров ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС", которые в ее деле не участвовали.

1. Российский Минюст прямо не оспаривает постановление от 20 сентября 2011 года (далее - "первое постановление") по делу "ЮКОС против России" (далее - "дело ЮКОСа"), которым ЕСПЧ признал нарушение пункта 1 и подпункта "b" пункта 3 статьи 6 Конвенции, а также статьи 1 Протокола N 1. Судебный акт не обязывает соглашаться со всеми его основаниями, но его правовые последствия положено признавать, даже те, которые сторона не одобряет. Это касается и констатаций, занесенных в решающую часть судебного акта. Они связывают сторону и не позволяют формально их отрицать.

1.1. Минюст России и не отрицает во всем объеме правоту решений ЕСПЧ по делу ЮКОСа, и вряд ли отклонил бы в первом постановлении замечания о незаконности "низкокачественных схем" оптимизации налогообложения "самой грубой формы" (§ 580) и о позициях российской стороны в части "приоритета существа по отношению к форме товарно-финансовых операций" или "теории недобросовестности" (§ 584). Полагаясь на "выводы национальных судов и объяснения сторон", ЕСПЧ установил, что схемы "состояли в переложении налогового бремени от компании-заявителя_ на фиктивные компании" со "снижением налогов_ за счет совместного использования и одновременного применения не менее чем двух схем" (§ 591). Суд не поддержал компанию-заявителя в том, что ее фиктивные организации имели будто бы право налоговой льготы, и посчитал, что "схема была очевидно направлена на уклонение от исполнения общих норм Налогового кодекса" (§§ 592, 593). Он признал "достаточно ясной правовую основу для вывода о привлечении компании-заявителя к начислению налогов за 2000-2003 годы" (§ 599), и ему не показалось, в отличие от ЮКОСа, что власти знали его "схемы" с "использованием мошенническим образом зарегистрированных торгующих организаций" и "поощряли" эти злоупотребления (§ 614). Суд не согласился с тем, что другим налогоплательщикам власти позволяли использовать те же схемы, т.е. избирательно преследовали компанию ЮКОС, чтобы "завладеть ее активами", и не дал себя убедить в "замаскированной экспроприации имущества" с "умышленной ликвидацией" компании, поскольку она "не доказала, что иные компании находились в относительно сходном положении" (§§ 615, 666).

В постановлении от 31 июня 2014 года (далее - "второе постановление") ЕСПЧ вменил ЮКОСу строгий стандарт доказывания и отказался "гадать, каков мог быть исход разбирательства" по исчислению налога за 2000 год, не будь оно поспешным. Суд заключил, что для присуждения компенсации ему "недостаточно доказательств причинно-следственной связи между установленным нарушением и материальным ущербом, предположительно понесенным компанией-заявителем" (§§ 18, 19).

В итоге Суд отказал ЮКОСу в основных притязаниях и в решающей части первого постановления оставил за Россией нарушения в трех позициях: а) "недостаточности времени для подготовки компании-заявителя к рассмотрению дела в суде первой и апелляционной инстанций" по налогам за 2000 год (пункт 2); б) "разбирательстве о начислении налогов за 2000-2001 годы в части применения и расчета санкций" (пункт 3) и в) "уклонении от установления справедливого равновесия между законной целью и примененными мерами" в исполнительном производстве (пункт 7). Это определенно не злонамеренные нарушения. Заметна и разница между 81 млрд евро компенсации, которую требовал ЮКОС с процентами по 29,6 млн евро в день до ее уплаты, и тем, что присудил ЕСПЧ (в 43 раза меньше без начисления процентов до уплаты).

1.2. Однако и в тех выводах, с которыми российский Минюст не согласен, Суд полагался во многом на его позиции. Из второго постановления следует, например, что Суд "предложил властям России представить" и получил от них письменные объяснения о справедливой компенсации от 13 июня 2012 года, а в июле того же года и на другой год (в марте и мае) стороны письменно объяснялись между собой (§§ 4-5). Не исключено, что участие Минюста в обсуждении размеров компенсации внушило Суду предположение о готовности ее платить. Из второго постановления следует, что Суд получил от Минюста материал для "разумной оценки исполнительского сбора" и учел "указанную государством-ответчиком в его представлениях от 30 марта 2013 года уместную (надлежащую) ставку в размере 4%". В заседании Конституционного Суда заявитель объяснил, что 4% прозвучали в судебной полемике и были неверно поняты, но полемика имела последствия, и Суд принял эти проценты за ориентир в корректировке сбора с "выводом, что_ сбор следует снизить до 4%". Он положил их в основание исчислений, с тем чтобы вычесть 75 477 284 евро (сбор по 7%, "уплаченный компанией-заявительницей в отношении незаконного наложения штрафов за 2000 и 2001 годы") из общей суммы исполнительского сбора (1 252 725 582 евро) и получить 1 177 070 056 евро как разницу между "очевидным материальным ущербом и суммой сбора, исчисленного по ставке 4%". В итоге Суд насчитал 503 268 013 евро ущерба, "обусловленного нарушением статьи 1 Протокола N 1 в части способа ведения властями исполнительного производства", и начислил сверху процент инфляции до 566 780 436 евро (§§ 32-35). Таким образом, из предположения, которое Минюст сделал, может быть, не всерьез, Суд вменил России примерно треть "справедливой компенсации".

Минюст не согласен с тем, что Суд назначил ее в пользу акционеров ликвидированной компании, но в решениях ЕСПЧ нет следов спора о доступности актуального их реестра, и Суд без видимых колебаний предписал платить компенсацию так, будто существует их достоверный перечень. Содействовать правосудию, в общем, правильно, но сторона не обязана упрощать позиции оппонента, а правила состязательности распределяют бремя доказывания так, что это позволяет стороне в законных пределах оставить Суду его правомерные сомнения в спорных доказательствах, особенно если их относимость спорна, а последствия для дела неочевидны. Иногда суды карают "скрытность", меняя стандарт доказывания в пользу оппонента и восполняя недостающие сведения предположениями. Но не очевидно, что Минюст нарушил бы Конвенцию и действовал во вред России, если бы состав "пострадавших" стал пунктом спора и остался в итоге неясным. При серьезных сомнениях присудить "справедливую компенсацию" неопределенной группе посторонних для дела лиц Суду было бы непросто, примерно так же, как присудить ее фонду "ЮКОС интернэшнл", которому и было отказано из сомнения в том, что выгода достанется акционерам (§ 37 второго постановления).

1.3. Не вполне ясно, признает ли заявитель запроса акт правосудия в решениях по делу ЮКОСа, пусть и в частичном с ним несогласии. В публичном слушании представитель Минюста ссылался на право Конституционного Суда лишить спорный акт юридической силы, но не очевидно, что он желал бы оставить Россию совсем без решения Суда по этому делу. Там, где ЕСПЧ нашел жалобу ЮКОСа безосновательной, Минюст, видимо, не против признать, что дело решено именно по суду, и предлагает, подобно апеллянту или кассатору, "лишить юридической силы" лишь второе постановление, и только в той части, в какой считает его неконвенционной и необоснованной, чтобы в остальном акты Суда сохранили неопровержимость res judicata.

Запрос Минюста позволяет понять себя так, будто Конституционному Суду России предстоит проверить акт европейского правосудия или, подобно арбитру, рассудить разногласия между заявителем и ЕСПЧ. Но для такой ревизии или третейства у конституционной юстиции нет правовых оснований, и она не обязана давать оценку ни европейскому правосудию, ни поведению российского представителя, исправлять их погрешности, решать спор о фактах, квалификациях и ставить свое понимание Конвенции выше интерпретаций ЕСПЧ. В этом Конституционный Суд не обязан исходить из иного, нежели то, что ЕСПЧ объявил установленным, предположительным или недоказанным. Заявителю запроса это известно, и, значит, он ожидал не столько дисквалификации акта ЕСПЧ, сколько признания своей процессуальной позиции со стороны Конституционного Суда.

1.4. Допустимость запроса сомнительна и в том, что Минюст ссылается на законодательство (налоговое, процессуальное, судебно-исполнительное, гражданское, бюджетное), полагая, что Россия нарушит его, если заплатит компенсацию. Правда, Минюст усилил эти доводы, утверждая, что исполнение второго постановления нарушит российские законы не просто в буквальном их смысле, а в конституционно-правовом истолковании. Однако и такая коллизия представлена как столкновение акта ЕСПЧ с нормами законов и с позициями Конституционного Суда. Ни то, ни другое, при всей значительности, не отвечает условиям статей 104.1 и 104.2 закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", которые допускают оценку конституционности исполнения наднационального судебного акта лишь ввиду возможного нарушения именно Конституции.

Конституция и Конвенция друг другу близки, но не вполне совпадают по объему, предмету, и конституционность закона не означает, что его применение не нарушит Конвенцию, как и соблюдение Конвенции не гарантирует ему конституционность. Истолкования допускают варианты, и, если закон в надлежащем истолковании отвечает Конституции, это не каждый раз исключает иные конституционно приемлемые интерпретации. И решение международного суда, принятое с отличиями от одной позиции Конституционного Суда, не означает нарушения Конституции при его исполнении, если сама она не предрешает такое нарушение.

1.5. Конституционный Суд не обязан ни соглашаться, ни опровергать оценки и выводы относительно прав акционеров ЮКОСа, и у него нет оснований квалифицировать их поведение, решая вместо компетентных судов и с ними заодно, кто из акционеров участвовал в "грубых схемах" и не заслужил судебной защиты ввиду злоупотреблений. Отрицая право недобросовестных акционеров на компенсацию, можно допустить, что честным миноритариям ЮКОСа что-нибудь все же причитается. Если же компенсацию по суду считать возможной лишь под условием добросовестности и затем решить, что никому из акционеров ЮКОСа она не положена, то в доброй совести пришлось бы отказать примерно 50 тысячам лиц, т.е. считать виновно-причастным к нарушениям ЮКОСа каждого владельца предосудительных акций.

Впрочем, эти предположения нельзя свободно обсуждать, когда ЕСПЧ уже упредил их своим решением о последствиях "предположительно мошеннического поведения руководства компании-заявительницы и некоторых ее акционеров". Суд не стал их делить на порицаемых и безвинных, но заметил, что ЮКОС достаточно потерпел от принудительных мер и этим как бы искупил "прегрешения" всех причастных: "Компания-заявительница уже понесла ответственность за указанные действия в различных налоговых и исполнительных процедурах, и Европейский Суд не усматривает оснований к снижению суммы компенсации [акционерам] с учетом поведения, за которое компания-заявительница уже наказана" (пункт 39 второго постановления). ЕСПЧ упредил также довод о том, что за ЮКОСом остались неисполненные долги на 8 млрд долл. (§ 40), как и о том, что в очереди кредиторов акционеры - не первые. Неисполнение обязательств ЮКОСа он связал отчасти с тем, что власти сами "предпочли не добиваться уплаты компанией-заявителем всей суммы долга, предоставляя ей, например, больше времени", предполагая, что "обязательства, которые компания-заявитель могла иметь перед своими кредиторами, удовлетворены или погашены в рамках исполнительного производства и процедуры ликвидации в ноябре 2007 года" (§ 42). Нет смысла обсуждать, насколько верны эти соображения, но, судя по постановлению, стороны, предлагая Суду дискуссию о процентах сбора, не дали ему доказательных поводов исследовать состояние, структуру, величину и основания долгов ЮКОСа, которые объективно бы связывали ЕСПЧ в решении о компенсации акционерам. Суд лишь заметил: "_Ничто в материалах дела или представлениях сторон не позволяет предполагать, что по национальному законодательству компания или ее акционеры имеют задолженности по каким-либо выплатам в пользу любых кредиторов" (§ 42).

1.6. Нельзя согласиться с доводами запроса относительно того, что законная защита сроками давности обещана лишь добросовестным, т.е. тем, кого публичная власть согласна считать таковыми. В силу Устава Совета Европы (преамбула, статья 3) государства признают "верховенство Права", с тем чтобы все лица под их юрисдикцией пользовались правами и свободами. Даже преступнику гарантированы закон и суд, и даже ему обещана законная давность, которая, вопреки мнению заявителя, все же пресекает право властей преследовать нарушителя, если срок ее истек по закону.

1.7. Поддержать нельзя доводы заявителя и в той части, в какой он апеллирует к социальной государственности, которая будто бы не позволяет исполнять судебные решения, если это мешает государству тратить деньги на социальное благоустроение. Члены Совета Европы состоят в Социальной хартии, и в этом смысле все они - социальные государства, а те, кто ратифицировал Европейский кодекс социального обеспечения (21 страна), стали, видимо, еще социальнее. Странно, если бы бремя социальных расходов давало государству иммунитет от Суда.

Столь же необычно отказывать в исполнении решения с тем доводом, что Суд назначил выплату "беспрецедентной" величины. Спору нет, за ненасильственные и бескровные нарушения ЕСПЧ назначил компенсацию в необычном размере, который в двадцать раз превышает, например, компенсацию в пользу многочисленных жертв военных действий, назначенную по делу "Кипр против Турции" (постановление от 12 мая 2014 года N 25781/94). Тем не менее государства-участники Конвенции не оговорили сумм, в которых они согласны платить по решениям Суда, и довод о чрезмерности компенсации по уникальности не уступает ее беспрецедентному размеру. Это небеспочвенный и сильный довод, но его так же трудно совместить с верностью договорам и с европейским "верховенством Права", как и назначение несправедливых компенсаций.

1.8. В целом же заявитель считает исполнение второго постановления невозможным потому, что ЕСПЧ отклонился от Конвенции, неверно понял доказательства, российские законы и разошелся в позициях с Конституционным Судом. Предлагая дезавуировать постановление ЕСПЧ по таким основаниям, заявитель делает свой запрос недопустимым. В отличие от ЕСПЧ, который давал иногда оценку актам конституционного правосудия, российский Конституционный Суд даже при расхождении позиций не берет на себя прав инстанции, проверяющей конвенционность и обоснованность актов Европейского Суда.

1.9. Солидарная или отдельная позиция конституционного правосудия по всем этим поводам вовлекала бы его в оценки и выводы, состоявшиеся в решениях европейской и национальной юстиции, законную силу которых уже не изменить. Такое участие нельзя предпринять юридически безупречно, польза от него небесспорна, а издержки вероятны.

Если члены Совета Европы и его институты решат вменить России нарушение Конвенции, они едва ли учтут акт Конституционного Суда среди простительных причин. Акты конституционного правосудия не связывают Совет Европы - в нем обязательны конвенционные правила. Российская конституционная юстиция может сказать по ним веское, но не решающее слово. Ее акт, мало что меняя в конвенционных последствиях, прибавит к разногласиям в Совете Европы отдельное разногласие между судебными решениями, что вряд ли пойдет на пользу диалогу судов и может ограничить его ресурсы в поддержании верховенства права и защите прав человека в России.

Требовать для России справедливости в Совете Европы - это работа, за которую отвечают ее представители, и если их старания позволят Совету убедиться в том, что второе постановление не готово как судебный акт к исполнению, то объявлять его неконституционным тем более избыточно.

2. У России нет достаточных оснований считать, что по индивидуальной жалобе акционеров ЮКОСа состоялось решение, которое она должна исполнить как судебное постановление по своему делу. Исполнять обязательно судебный акт, принятый по принципам справедливого правосудия, действительным в международном и в конституционном их содержании. Чтобы следовать этим принципам, России не нужно давать оценку обоснованности и конвенционности актов Суда и вменять Совету Европы нормы своей Конституции. Но в отношении себя она вправе и должна как правовое государство представлять конституционный и международно-правовой смысл своего поведения относительно предписаний, облеченных в судебный акт или попутно изложенных.

2.1. Конституция Российской Федерации принята с тем, что многонациональный народ России - часть мирового сообщества (Преамбула), а Российская Федерация - правовое государство (часть 1 статьи 1), где общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры образуют составную часть ее правовой системы (часть 4 статьи 15), что относится и к защите прав и свобод человека, которые признаются и гарантируются в России в соответствии с ее Конституцией и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 статьи 17).

Общепризнанным принципам справедливого правосудия Россия должна следовать как нормам jus cogens. Согласно статье 53 Венской Конвенции о праве международных договоров это императивные нормы общего международного права, которые признает международное сообщество государств в целом и отклонение от которых недопустимо, пока их не изменит последующая норма такого же характера. Эти принципы действительны безотносительно к тому, как они изложены и в каких источниках - конституционных или международных, основных или вспомогательных. Сила jus cogens не обусловлена даже Европейской Конвенцией, и в суждениях по этому праву даже ЕСПЧ не может быть окончательной инстанцией, как по праву Конвенции. Отступление от jus cogens может нарушать не только основы международного права, но и конституционные положения, которые эти основы признают.

Правда, суд в деле ЮКОСа формально уже окончен, и остается, кажется, не обсуждая принципы, лишь исполнять решенное. Но принципы справедливого правосудия при исполнении судебных актов действительны так же, как и в состязательной или решающей стадиях суда: в европейском и конституционном правосудии принято считать, что исполнение судебных актов - часть суда. "Исполнение решения любого суда - неотъемлемая часть судебного процесса", что следует из решений ЕСПЧ (Hornsby v. Greece [1997] ECHR 15, § 40; Kutic v. Croatia [2002] ECHR 297, § 25; Burdov v. Russia [2002] ECHR 432, § 34; Multiplex v. Croatia [2003] ECHR 351, §§ 45, 52; Jasiuniene v. Lithuania [2003] ECHR 122, § 27; Assanidze v. Georgia [2004] ECHR 140, § 181; Pejakovic and Others v. Bosnia and Herzegovina [2007] ECHR 1115 и др.).

2.2. Прежде всего, национальные власти принципиально не вправе присваивать полномочия международных судов, как это следует из договоров, по которым Россия обязуется признавать их юрисдикцию, исполнять решения, но не принимать их вместо суда. Конечно, нельзя присвоить полномочия, которые Суд уже применил. Но решение о том, какие именно лица пострадали от нарушения, кому из них платить и в каком размере, - это часть судебного акта, причем не описание судебного случая и мотивов решения, а само решение, которым суд осуществляет свои решающие права.

Запрет решать вместо суда относится к фундаментальной части конституционного правопорядка и продолжает принципы правосудия, признанные в декларативных, договорно-нормативных и других источниках международного права. Присваивать полномочия законного суда Российской Федерации не позволяет ее Конституция: в силу статьи 118 (часть 1) правосудие осуществляется только судом; основы конституционного строя гарантируют суду самостоятельность при разделении властей (статья 10); статья 46 (части 1 и 3) гарантирует каждому право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, а часть 1 статьи 47 запрещает лишать кого-либо права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Равным образом Международный пакт о гражданских и политических правах обязывает обеспечить право на правовую защиту для любого лица именно компетентными судебными властями (подпункт "b" пункта 3 статьи 2); в силу пункта 1 статьи 14 Пакта каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. В Замечании общего порядка N 32 (CCPR/C/GC/32, 23 августа 2007 года. Девяностая сессия) Комитет по правам человека применительно к пункту 1 статьи 14 Пакта определил, что понятие "суд", независимо от наименования, означает орган, который создан на основании закона и является независимым от исполнительной и законодательной властей или пользуется в конкретных случаях судебной независимостью в принятии решений по правовым вопросам в разбирательствах, являющихся судебными по своему характеру (пункт 18). Согласно статье 6 Европейской Конвенции каждый имеет право на разбирательство его дела судом, созданным на основании закона. Поддерживая неприкосновенность прав компетентного правосудия, пункт "ii" Документа Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 3 октября 1991 года исключает пересмотр судебных решений административными органами, кроме права смягчать приговоры.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункт "ii" имеется в виду "подпункт "ii" пункта 19.2"

Эти международно-правовые и конституционные положения не позволяют истолковать себя так, чтобы национальные исполнительные власти, тем более стороны-ответчика, использовали решающие права международного суда. Отступая от принципа, отраженного в названных конституционных и международных установлениях, российская исполнительная власть решилась бы на международное и конституционное правонарушение, в том числе принципа разделения властей, который сам по себе вряд ли связывает Совет Европы, но явно обязывает Россию.

В делах, которые рассматривает ЕСПЧ по индивидуальным жалобам, решения вправе выносить только он: лишь он вправе признать заявителей жертвами нарушения, назначить каждому компенсацию (если стороны не решат дело миром), и только он определяет ее размер каждой жертве. Европейская Конвенция, ее статьи 32 (пункты 1 и 2), 34, 39, 41, 46 предусматривают и подразумевают право ЕСПЧ на эти решения.

Россия не вправе рассматривать обращения отдельных лиц за конвенционной компенсацией, пока ЕСПЧ не определит их и не присудит им выплату поименно. Такие обращения - часть конвенционной жалобы, и Россия не может решать их судьбу, признавая конкретных лиц жертвами нарушения, и определять, какую сумму следует каждому уплатить. Причастность Комитета министров к распределению компенсаций ничего принципиально не меняет, потому что заменять собою Суд Россия не вправе даже в консультациях с ним и под его надзором. Она присвоила бы права Суда, если бы принимала решения о процессуальном правопреемстве или решала судьбу неполученной компенсации, когда получатель умер (ликвидирован) или участь его неизвестна. Неполученную и невостребованную часть компенсации она не может по своему усмотрению распределить среди оставшихся "жертв" или оставить себе, если судебный акт не поручает ей это сделать.

Даже национальные суды не могут получить права ЕСПЧ, определяя жертв конвенционного нарушения и назначая конвенционные возмещения.

2.3. Действия, предписанные российским властям по второму постановлению, нарушали бы принцип, в силу которого "нельзя быть судьей в своем деле". В постановлении от 15 декабря 2005 года по делу "Киприану (Kyprianou) против Кипра" (жалоба N 73797/01) ЕСПЧ подтвердил силу этого "принципа, проверенного временем" (time-honoured principle, пункт 127) со ссылкой на раннее постановление от 27 августа 1991 года по делу "Демиколи против Мальты" (Demicoli v. Malta, Series A, N 210, § 18-19, 41-42). Конвенция не позволяет Стороне определять по своему усмотрению содержание судебного акта по делу, где она участвует в своем интересе, и Россия нарушит бесспорный этот принцип, если позволит своим властям определять конкретных лиц жертвами конвенционного нарушения и назначать им размер возмещения.

2.4. Общим признанием пользуется принцип, в силу которого каждый вправе быть выслушанным в суде по своему делу. Лица, которым ЕСПЧ назначил компенсации, не участвовали в деле, где их права определял Суд. Доказывать свои позиции они не могли ни лично, ни силами представителей, и без их участия в деле об их правах Россия не могла получить судебного решения, принятого при состязательности и равноправии сторон. В "Итоговом документе Венской встречи 1986 года представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе" "право выдвигать юридическую аргументацию и быть представленным адвокатом по своему выбору" безоговорочно связано с правом на справедливый и беспристрастный суд (пункт 13.9). В приведенном выше Замечании общего порядка Комитет по правам человека отнес к праву на равенство перед судом равный доступ к суду и равенство состязательных возможностей, "чтобы каждая сторона имела возможность оспорить все доводы и доказательства, представленные другой стороной" (пункты 8, 13).

На диспозитивности Конвенция не настаивает, но этот процессуальный принцип связан с фундаментальными началами правосудия и в России имеет конституционные основания. Вместе с процессуальной состязательностью диспозитивность пресекает предвзятость суда тем, что не позволяет принимать к рассмотрению дела по свободной дискреции из предпочтительной целесообразности без процессуального обращения надлежащих заявителей. С этими принципами несовместимо вынесение и, следовательно, исполнение судебного акта, который присуждал бы права в пользу лиц, которые не обращались в суд. В этом смысле отступление от диспозитивности равносильно отказу от состязательности и беспристрастности, особенно если суд от себя меняет состав сторон, вовлекает в дело лиц без формального их согласия, создает в итоге свой процессуальный сценарий и предрешает по нему исход дела безотносительно к тому, кто и с какими требованиями в него вступил. С таким отклонением от стандартов правосудия решение можно считать неправосудным либо в мягкой трактовке предположить, что попутно с правосудием имели место политический жест, рекомендация и подобные им не вполне судебные акции. Их несостоятельность не обязательно предрешать, но по юридической силе, конечно, они не равноценны акту правосудия.

К состязательности и равенству сторон примыкает столь же принципиальное условие - audi alteram partem (выслушать другую сторону). Его обязательность не зависит от того, как и где его изложить, а впрочем, на нем настаивает, например, Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, причем с опорой на Европейскую Конвенцию: "Принципы справедливого слушания включают в себя правила, именуемые в некоторых правовых системах правилами естественного правосудия, в том числе концепцию audi alteram partem. _Необходимость выслушать другую сторону_ составляет одну из основ права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренного пунктом 1 статьи 14 МПГПП и пунктом 1 статьи 6 ЕКПЧ" (Справедливое судебное разбирательство в международном праве. БДИПЧ, 2013 год).

В этом смысле справедливое правосудие гарантировано и по международному праву, и по Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 48, часть 3 статьи 123), которой связаны национальные власти. Россия не может быть решающей инстанцией в оценке конвенционности актов ЕСПЧ, однако она не может считать состоявшимся решение суда по своему делу, если другая сторона не вступала с нею в спор с правом представить свою позицию.

2.5. Изложенное, впрочем, тесно связано с правами акционеров ЮКОСа, и соображения с российской стороны по поводу их интересов можно неверно понять, имея в виду, что они, по мнению ЕСПЧ, пострадали именно от российских властей. Права России, однако, не меньше задеты тем, что ее дело решено без оппонента. Даже если она уплатит акционерам ЮКОСа, это не обяжет "потерпевшую сторону" считать справедливым полученное возмещение, поскольку дело с их участием, хотя бы заочным, Суд не рассматривал, а размер компенсации определила им противная сторона (предполагаемый нарушитель).

Если бы Россия получила судебное решение в споре с акционерами, то его исполнением она могла бы исчерпать и обязательства по возмещению вреда, а "пострадавшие" исчерпали свои к ней требования. Но Дж. П. Гарднер небеспочвенно заметил, что присуждение компенсации акционерам "никого не лишает возможности при желании подать собственную жалобу в ЕСПЧ". Уплатив компенсацию, Россия осталась бы условно ответственной по жалобам своих "жертв", а те сохранили бы право на требование, по которому Суд ничего еще не решил. Сроки и формальности осложняют, но принципиально не исключают их жалоб и дел, где Россия была бы связана уже установленными фактами и оценками, а те, кого Суд уже объявил "потерпевшей стороной", повели бы свое дело с еще не "истраченным" правом доказывания.

В условия справедливого суда входит "право получить судебное "определение" спора" (Kutic v. Croatia [2002] ECHR 297, § 25; Multiplex v. Croatia [2003] ECHR 351, § 45). Всеобщая декларация прав человека (статья 10) признает право каждого на то, чтобы суд рассмотрел дело об "определении его прав и обязанностей". Им и завершается справедливый суд. Но поскольку в деле России нет окончательного определения ее обязанностей перед "жертвами" из числа акционеров ЮКОСа, то и судебного решения о компенсации в споре с ними она не получила.

2.6. Россия, соблюдая свою Конституцию и принципы международного права, не может принять к исполнению второе постановление ЕСПЧ в части компенсации на тех же основаниях, как если бы дело ее завершилось судебным актом в статусе res judicata. Предписание об этой уплате имеет отношение к спору о нарушении прав, облечено в процессуальную форму и кому-то кажется правильным в известном смысле. Но принято оно в отношении прав посторонних для дела лиц и поручает условно-виновному нарушителю самому установить пострадавших по своему делу и назначить им размер возмещения. В строгом смысле это не позволяет считать его судебным постановлением, а Россию - обязанной к уплате компенсации по суду, даже если бы она что-то и сделала из уважения к акту, исходящему от ЕСПЧ.

Конечно, такая деятельность со стороны судов непривычна, но требовательную модальность подобного предписания можно даже уважать, поскольку оно не лишено поддержки среди институтов и участников важного международного объединения. Может быть, и не нужно видеть в нем неправосудный ничтожный акт. Ведут же суды диалог между собой и с другими институтами, предписывают "меры общего характера" без конвенционных на то оснований, создают и заявляют на будущее нормативно-доктринальные позиции, инициативы и т.п. Не настаивая на правосудности, в актах такого рода можно предположить нечто обязывающее, но на иных, конечно, условиях, чем обязательность исполнения судебных актов по принципу res judicata.

В них можно видеть повод что-то серьезное предпринять ввиду случившихся разногласий, в которых лучше на чем-то сойтись, нежели резко спорить. Не исключено, что Россия свяжет несудебные последствия дела ЮКОСа с успехами или упущениями своего представительства и с прочими обстоятельствами, определяя и корректируя по ним свои целесообразные действия, но не только свои, разумеется. В Совете Европы тоже есть что учесть и обдумать ради справедливости и европейского консенсуса.

2.7. Есть что обсудить и в части судебных издержек (300 тыс. евро), по которым второе постановление решительно отличается в составе получателей и в конвенционных основаниях от предписаний о платежах акционерам ЮКОСа. "В отличие от статьи 41 Конвенции, которая применяется лишь в случае, если Суд объявляет, что имело место нарушение. _Пункт 4 правила 43 Регламента разрешает Суду присуждать заявителю исключительно возмещение судебных расходов" (Сысоева и др. против Латвии, N 60654/00, § 132; Кафтаилова против Латвии, N 59643/00, § 57).

Издержки Суд назначил в пользу фонда "ЮКОС интернэшнл", который, пусть и в неясном статусе, все же участвовал в деле, в отличие от посторонних для дела акционеров. Распределение (назначение) издержек непосредственно связано с тем, что состоялся судебный акт. Обязанность их платить лишь косвенно обусловлена установленным нарушением и возникает не из того, что оно состоялось, а из того, что Суд объявил его установленным. Принятое решение само по себе дает основание распределить процессуальные расходы; основание это остается в силе, пока не пересмотрен судебный акт. На российской стороне нет инстанций с правом пересмотреть акт ЕСПЧ, и даже неисполнение формально его не отменит. ЕСПЧ проводит разницу между справедливой компенсацией и компенсацией издержек, например, в постановлении от 22 марта 2016 года (Мохамад Аль-Хадрави против России, N 1807/15, § 19), где Суд исключил жалобу из списка дел, но присудил заявителю возмещение издержек.

3. Не обязательно, но нелишне учесть, что исполнение второго постановления омрачают не только принципиальные, но и конвенционно-процессуальные препятствия с последствиями, которых стоило бы избежать ради Европейской Конвенции, правосудия и верности прецедентам ЕСПЧ.

3.1. Согласно статье 34 Конвенции для принятия Судом индивидуальной жалобы нужно, чтобы сами заявители "утверждали, что явились жертвами нарушения". По "делу ЮКОСа" Суд не принимал жалоб от акционеров, аттестующих жертвами лично себя. Конвенция (подпункт "а" пункта 2 статьи 35) не позволяет принимать анонимные (безымянные) жалобы, тем самым исключая и принятие решений в пользу неизвестных лиц.

Без надлежащего заявителя и представительства Суд не рассматривает дел, и государство-участник вправе ожидать, что решение будет принято на таких условиях. В этих правомерных ожиданиях нельзя отказать, особенно если ЕСПЧ поддерживает их непрерывной практикой. Свою практику ЕСПЧ считает прецедентной и, видимо, обязательной прежде всего для себя. Суд отказывает в рассмотрении дел за отсутствием заявителя по res personae и даже в случае смерти предполагаемой жертвы не принимает решения, а исключает жалобу из списка ввиду "отсутствия сведений о возможном наличии родственников, которые могли бы желать продолжения рассмотрения жалобы" (Лем против России, 17 мая 2016 года, N 30411/14). Если заявитель выбыл и не оставил по делу правопреемников, Суд не выясняет, есть ли признаки конвенционного нарушения, и не принимает решения, даже если оставшийся представитель желал бы, чтобы оно состоялось. Так, постановлением от 24 мая 2016 года ЕСПЧ исключил из списка жалобу ввиду того, что представитель умершего не относится к его родственникам и наследникам (Чиянова против России, N 25085/05).

Обращение с жалобами без решения (согласия) жертвы исключает и Регламент ЕСПЧ: согласно его правилу 45 ("Подписи") жалобы на основании статей 33 или 34 Конвенции подаются в письменном виде и скрепляются подписью заявителя или его представителя (пункт 1), а в силу Правила 47 жалобы, поданные на основании статьи 34 Конвенции, должны содержать полное имя, дату рождения, гражданство, пол, род занятий и адрес заявителя (для юридических лиц - наименование, дату создания или регистрации, подпункт "a" пункта 1); анонимность считается "отступлением от правила о публичном доступе к информации о производстве по делу" и возможна лишь по отдельному решению Суда (пункт 3). Таким образом, конвенционное право обязывает определить поименно лиц, которым Суд присуждает выплаты, что делает невозможным присуждение компенсации в пользу безымянных групп.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункт 3" имеется в виду "пункт 4"

3.2. Конвенция допускает множественность на стороне заявителей, предусматривая право жалобы группы лиц (статья 34). Она не исключает и процессуального соучастия, как и поручения одному или нескольким заявителям действовать в пользу группы (пункт 2 Правила 45 Регламента Европейского Суда). Это, однако, не меняет качество жалобы в смысле личного обращения, поскольку и при групповом обращении Конвенция позволяет Суду принять решение лишь по индивидуальным жалобам с поименным присуждением компенсаций. Согласно Практическим инструкциям при "более чем пяти заявителях представитель должен предоставить_ таблицу, в которой указывается информация о каждом из заявителей" (пункт 15 Раздела "Возбуждение дела, Индивидуальные жалобы на основании статьи 34 Конвенции"). Суд уверенно поддерживает эту практику (см., напр.: постановление от 16 февраля 2016 года "Евдокимов и другие против России").

В статье 34 "группа частных лиц" записана по-английски как group of individuals claiming to be a victim of a violation, что исключает жалобу в защиту неиндивидуализированной общности. Иное позволяло бы энтузиастам жаловаться от лица переменного состава субъектов, образующих, например, муниципальное сообщество, социальное меньшинство или даже большинство граждан, выдавая их за группу. Это делало бы Суд наднациональным ведомством с правом принимать решения в пользу политической нации вместо ее властей и вопреки их демократическому мандату. Россия не вступала в Конвенцию на условиях, которые узаконили бы такую возможность, и не может признавать прецеденты, где она получала бы перспективу.

3.3. В деле может участвовать (вступить в него) "третья сторона" (статья 36), но только если это государство, гражданин которого является заявителем, либо если Председатель Суда пригласит в качестве "третьей стороны" заинтересованное лицо. "Потерпевшую сторону", как именовал акционеров Суд, в дело не приглашали, и стороною она не была - ни третьей, ни основной.

Обращаться с жалобой в интересах третьих лиц Конвенция позволяет лишь Сторонам-государствам в пользу своих граждан (статья 33 "Межгосударственные дела"). Именно в межгосударственном деле Суд уподобил требования Кипра дипломатической защите своих граждан и обязал Турцию выплатить 90 млн евро государству-заявителю, чтобы оно распределило компенсацию среди лиц, потерпевших от военных операций ("Кипр против Турции", постановления от 10 мая 2001 года и от 12 мая 2014 года N 25781/94).

Акционеры-участники, а не "граждане" компаний, и те несопоставимы с государством даже по аналогии. За государством конвенционный и конституционный мандат, который дает ему право и обязывает его в рамках отношений гражданства дать гражданам покровительство (защиту), а те вправе его получить. Он и позволяет государству защищать граждан в ЕСПЧ без их отдельного обращения и поручения. Едва ли акционеры согласятся считать компанию покровителем, которому они обязаны верностью как суверену, не исключая наказания за измену. Для акционеров компания - лишь контрагент по отдельным обязательствам, что исключает ее участие в межгосударственном деле за неимением на то правоспособности.

К тому же в межгосударственных делах Суд назначает компенсацию конкретному государству с обязанностью распределить ее среди известных государству-заявителю пострадавших, но не поручает государству-нарушителю распределять ее своими решениями.

3.4. Исполняя второе постановление, Россия не могла бы следовать правилам рассмотрения открытых (коллективных) жалоб, ибо их нет ни в Конвенции, ни в практике ЕСПЧ, и даже национальное право она не смогла бы применить в опережающей инициативе. Так, по правилам главы 28.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение дел о защите прав группы лиц, включая корпоративные споры (статья 225.11), обусловлено их присоединением, т.е. личным участием (часть 3 статьи 225.10, части 2-5 статьи 225.12, часть 3 статьи 225.16). Это общий стандарт в разрешении открытых исков по праву различных стран, где условия opt-in ("можно войти") или opt-out ("возможность выйти") дают группе определенность, чтобы участники дела лично были связаны последствиями решения, включая установленные судом обстоятельства (часть 2 статьи 225.17 АПК Российской Федерации). Иначе судебное решение нельзя ни принять, ни правомерно его исполнить.

3.5. ЕСПЧ не присуждает компенсаций акционерам по жалобе компании и даже по собственному их обращению, пока они не обоснуют причинение вреда лично им. Жалобу акционеров Суд не исключает, только если компания сама не могла обратиться с жалобой, однако компания "ЮКОС" обратилась в Суд сама. Продолжая позицию Европейской комиссии, известную по решению от 5 июля 1993 года ("Пиреш да Силва и Перейра против Португалии", N 19157/91), Суд своими решениями напоминал, что лицо не может жаловаться на нарушение его прав в ходе разбирательства, где оно не было стороной, хотя и было акционером и/или исполнительным директором компании, которая являлась стороной разбирательства (решения "Носов против России" от 20 октября 2005 года, N 30877/02; "Ф. Сантуш Лда." и Фашадас против Португалии" от 19 сентября 2000 года, N 49020/99; "Савенко против России" от 14 июня 2007 года, N 28639/03).

В постановлении от 4 октября 2011 года ("Нассау верзекеринг матсхапей Н.В. против Нидерландов", N 57602/09) ЕСПЧ решил, что заявителям следовало обосновать "прямую связь" между собой и причиненным вредом, а в постановлении от 15 ноября 2011 года ("Панэ и др. против Румынии", N 3240/03) признал неприемлемой жалобу тринадцати акционеров, которые утверждали, что принудительная ликвидация Международного банка религий (BIR) была мошеннической, и ссылались на доклад антикоррупционных комитетов палат парламента, связавших ликвидацию BIR с действиями правительства, Национального банка и судей.

Приведенная практика имеет прочные материально-правовые основания в статье 1 Протокола N 1, которая защищает право "на безопасное пользование своим имуществом", а не чужим (right to the peaceful enjoyment of his possessions). Имущество же акционерного общества принадлежит акционерам.

3.6. В решениях по делу ЮКОСа ничто не говорит о том, что акционеры оспаривали в российских судах нарушение своих прав вследствие ликвидации (банкротства) компании, тогда как пункт 1 статьи 35 Конвенции позволяет рассматривать жалобу и, стало быть, принимать по ней решение, если исчерпаны внутренние средства защиты (domestic remedies). Следовательно, в этом смысле Россия не может исходить из того, что ей по приемлемой жалобе акционеров присуждена уплата справедливой компенсации в их пользу.

3.7. В телеологии видят иногда решающий способ трактовать Конвенцию, и на слушании дела эта идея звучала. Но если отвлечься от философских коннотаций, телеология обернется простой целесообразностью, где главное - подчинить решение целям и действовать в заданном направлении по принципу "как лучше". "Лучшее", между тем, существует не само по себе, а в чьих-нибудь предпочтениях, и цель обычно - это чья-нибудь цель. Цели субъективны и оттого подвижны, а при смене и расхождении интересов непременно в чем-то расходятся. Даже в Совете Европы цели участников вряд ли безоговорочно и непрерывно совпадают, а общность Сторон обеспечивает не столько постоянство единых целей, сколько соблюдение правил, в которых все-таки можно сойтись, если не уходить от собственного их смысла чересчур далеко.

Совет Европы, согласно Уставу, учрежден не только в защиту гражданской свободы, но и для "верховенства Права". Верховенство - не только торжественное величие, но и довольно простое отношение, где на одной стороне господство, а на другой - подчинение. При верховенстве Права его правилам подчиняются и принимают их последствия, в том числе неприятные, даже если крупная цель велит их переиначить или от них отступить. Верховенство Права неубедительно, когда цель уважают больше правил и простое их соблюдение кажется делом второстепенным и невзрачным. Даже подчиняя правила великим целям самого Права, например конвенционного, можно ненароком примешать к его объективной целесообразности свои благие намерения, которые всегда найдутся, например, ввиду важных социальных расходов. Назначение "справедливой компенсации" тоже можно принять за насущную конвенционную цель и, предопределив ею решение, перетолковать ради нее конвенционные правила либо отложить их на время, пока они мешают этой цели исполниться. В России эффекты правящей целесообразности известны по опыту затяжного социализма, который поставил суд и закон на службу и когда угодно откладывал их в сторону ради целей.

Суду трудно остаться не задетым влиятельной телеологией, но нельзя уходить в эту ориентацию. В ней заметны симптомы безотчетного неприятия правосудия, права которого кажутся бедными, а границы - тесными, и нужно их раздвинуть, добавляя актам суда распорядительной широты, маневра, политического веса, поддержки и полезного смысла. Но в целесообразности суд не найдет верных оснований своим решениям и, смещаясь в ее координаты, ставит себя в общий ряд с политическими, административными, финансовыми инстанциями, с которыми ему не сравняться в части благоусмотрения. В пространстве правил он имеет уверенную опору, а его решения - не имеют равных себе. Полезные и важные цели довлеют над всеми, каждому велят поступать "как лучше", и ни у кого нет от них такой свободы, какую право дает суду, чтобы правосудие совершалось не для чего-нибудь предрешенного и не как "хотелось бы", а "как следует" и по правилам.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. N 12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя Министерства юстиции Российской Федерации - заместителя Министра юстиции Российской Федерации Г.О. Матюшкина,

руководствуясь статьей 125 Конституции Российской Федерации, пунктом 3.2 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 104.1, 104.2, 104.3 и 104.4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Министерства юстиции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России".

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д. Князева, объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации как стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, выступления приглашенных в заседание гражданина С.Б. Анчугова, представителей гражданина В.М. Гладкова - адвокатов С.В. Клещева и В.В. Шухардина, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации Т.А. Васильевой, а также представителей: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - М.В. Гришиной, от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - И.Г. Шаблинского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Названное конституционное предписание воспроизводится в пункте 3 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункте 4 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и части 4 статьи 5 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Статья 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что Высокие Договаривающиеся Стороны (государства - участники Конвенции) обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

Европейский Суд по правам человека в постановлении от 4 июля 2013 года (вступило в силу 9 декабря 2013 года) по делу "Анчугов и Гладков против России" (жалобы N 11157/04 и N 15162/05) пришел к выводу, что установленное статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, нарушает гарантированное статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод субъективное право на участие в выборах.

В связи с этим Министерство юстиции Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, наделенный компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском Суде по правам человека жалоб, поданных против России на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, полагая, что постановление по делу "Анчугов и Гладков против России" в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер по его исполнению, основано на статье 3 Протокола N 1 к Конвенции в истолковании, приводящем к ее расхождению со статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обратилось в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статей 104.1 и 104.2 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" с запросом о разрешении вопроса о возможности исполнения данного постановления.

1.1. Дело "Анчугов и Гладков против России" было инициировано на основании двух жалоб, поданных в Европейский Суд по правам человека гражданами Российской Федерации - С.Б. Анчуговым, который за убийство, кражи и мошенничество был осужден к наказанию в виде смертной казни, замененной судом кассационной инстанции лишением свободы на срок пятнадцать лет, и В.М. Гладковым, который за убийство, разбой, участие в организованной преступной группе и оказание сопротивления сотрудникам правоохранительных органов также был осужден к наказанию в виде смертной казни, впоследствии замененной лишением свободы на срок пятнадцать лет.

После вступления вынесенных приговоров в законную силу заявителям, как лишенным активного избирательного права на основании статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации и воспроизводящего ее положения федерального законодательства о выборах, было отказано в участии в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы, состоявшихся 7 декабря 2003 года и 2 декабря 2007 года (а также дополнительных выборах, состоявшихся 5 декабря 2004 года), и выборах Президента Российской Федерации, проводившихся 26 марта 2000 года, 14 марта 2004 года и 2 марта 2008 года, что и послужило поводом для их обращения в Европейский Суд по правам человека с жалобами на нарушение Российской Федерацией права на свободные выборы, признанного в статье 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Принимая постановление по делу "Анчугов и Гладков против России", Европейский Суд по правам человека исходил из того, что в системе Конвенции нет места для автоматического лишения гарантированных ею избирательных прав, когда лицо утрачивает их лишь вследствие своего статуса заключенного в результате осуждения, и что принцип соразмерности наказания (в широком смысле - и ограничения избирательных прав осужденных) требует наличия явной и достаточной связи между наказанием и поведением лица, а также обстоятельствами конкретного дела, а потому такая суровая мера, как лишение избирательных прав, не должна применяться легко (пункт 97).

Согласившись с тем, что преследуемые этой мерой цели укрепления гражданской ответственности, уважения к верховенству права и обеспечения надлежащего функционирования и сохранения гражданского общества и демократического режима не могут как таковые быть признаны несостоятельными или несовместимыми со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции (пункт 102), Европейский Суд по правам человека не признал аргументы властей Российской Федерации относительно соразмерности рассматриваемого ограничения, посчитав его имеющим слишком общий характер. Отвергая довод о том, что только те лица, которые были осуждены за преступления, являющиеся достаточно серьезными, чтобы оправдать реальное лишение свободы, лишаются также и права голоса, он отметил, что власти Российской Федерации не привели в обоснование своего утверждения каких-либо статистических данных. По мнению Европейского Суда по правам человека, лишение избирательных прав в целом - даже принимая во внимание, что большая категория лиц, содержащихся под стражей в ходе уголовного судопроизводства, сохраняет право голоса, - относится к слишком широкому кругу наказаний и правонарушений, включая не только наиболее опасные виды преступлений, но и преступления небольшой тяжести; кроме того, властями Российской Федерации не было представлено доказательств того, что при вынесении решения о назначении наказания в виде лишения свободы российские суды принимают во внимание тот факт, что такой приговор будет также означать и лишение осужденного избирательных прав (пункты 104-106).

Подчеркнув, что указанные соображения имеют значение лишь для оценки аргументов, представленных властями Российской Федерации при разрешении данного дела, и не должны рассматриваться как установление каких-либо общих принципов, Европейский Суд по правам человека подтвердил ранее выраженную им в постановлении от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) позицию, согласно которой лишение активного избирательного права без соответствующего судебного решения само по себе не приводит к нарушению статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции, но с целью обеспечения гарантированных ею прав государства - участники Конвенции могут предоставить судам право оценки соразмерности меры, ограничивающей право осужденных на участие в голосовании, либо включить в законодательство соответствующие положения об условиях и обстоятельствах применения такой меры, которые обеспечивали бы баланс конкурирующих интересов, с тем чтобы избежать общего, автоматического и недифференцированного ограничения (пункты 102 и 104).

Довод властей Российской Федерации о том, что дело "Анчугов и Гладков против России" существенно отличается от аналогичных дел против других государств, поскольку в России запрет на участие в выборах граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, закреплен в Конституции Российской Федерации, принятой путем всенародного голосования, а не посредством закона, принятого парламентом, также был отвергнут Европейским Судом по правам человека, по мнению которого все правовые акты государств - участников Конвенции, согласно ее положениям, подлежат проверке невзирая на их внутренний статус, а потому установление соответствующего запрета непосредственно в Конституции Российской Федерации, даже несмотря на возможность широкого маневра в решении таких вопросов, не может служить оправданием недифференцированного и несоразмерного ограничения активного избирательного права в отношении указанных граждан (пункт 108).

Касаясь вопроса об исполнении данного постановления, Европейский Суд по правам человека особо отметил, что с учетом сложности процедуры внесения изменений в Конституцию Российской Федерации власти Российской Федерации могут по своему усмотрению воспользоваться возможными способами обеспечения совместимости действующих ограничительных мер со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе посредством истолкования статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, позволяющего избежать коллизий между ними, либо с помощью какой-либо формы политического процесса (пункт 111). При этом Европейский Суд по правам человека оставил без удовлетворения требование заявителей о денежной компенсации, посчитав само по себе установление факта нарушения прав достаточной и справедливой компенсацией в отношении любого причиненного им морального вреда (пункт 122).

1.2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, как международный договор Российской Федерации, является составной частью ее правовой системы, а потому государство обязано исполнять вынесенное на основании положений Конвенции постановление Европейского Суда по правам человека по жалобе против России в отношении участвующих в деле лиц и в рамках конкретного предмета спора; при этом реализация предусматриваемых постановлением Европейского Суда по правам человека мер - как индивидуального (individual), так и общего (general) характера - должна осуществляться в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации также на началах признания такого постановления составной частью российской правовой системы.

Вместе с тем взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия, и от уважения Европейским Судом по правам человека национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском правопорядке; признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина, частью которой являются постановления Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, оставляя за собой определение степени своей готовности к нему, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция Российской Федерации.

Из приведенной правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 года N 21-П, следует, что Конституционный Суд Российской Федерации как последняя инстанция по разрешению в рамках действующего конституционного регулирования вопроса о возможности исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека как межгосударственного органа по защите прав и свобод человека должен в соответствии с международными обязательствами России находить при осуществлении данного полномочия разумный баланс, с тем чтобы принятое им решение, с одной стороны, отвечало бы букве и духу постановления Европейского Суда по правам человека, а с другой - не вступало бы в противоречие с основами конституционного строя Российской Федерации и установленным Конституцией Российской Федерации правовым регулированием прав и свобод человека и гражданина.

В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым отметить, что ранее принятые им по данному вопросу решения не предопределяют вывод о возможности или невозможности исполнения в целом в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России".

1.3. Таким образом, с учетом предписаний пункта 3.2 части первой статьи 3, статей 104.1, 104.2 и 104.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является вопрос о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьей 32 (часть 3), постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России", вынесенного на основании статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как правовом демократическом государстве (статья 1, часть 1) свободные выборы наряду с референдумом являются высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3, часть 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32, часть 1), в том числе право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, часть 2).

Как следует из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 10 октября 2013 года N 20-П, правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее в том числе от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом опирается на доверие общества. Создавая такие правовые механизмы, государство - с тем чтобы не возникали сомнения в законности и бескорыстности действий граждан, участвующих в управлении его делами как непосредственно, так и через своих представителей, - вправе использовать для достижения указанных целей определенные ограничения активного и пассивного избирательного права.

Возможность ограничений права на участие в выборах, включая право голоса, вытекает из конституционной природы избирательных прав, которая воплощает в себе единство субъективных электоральных правомочий гражданина и общую (коллективную) заинтересованность в формировании легитимных органов народного представительства на основе принципа свободных выборов. Исходя из этого непосредственно Конституцией Российской Федерации, ее статьей 32 (часть 3), прямо закреплено, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Данное ограничение ввиду его особой значимости выделено конституционным законодателем как отдельный случай ограничения права избирать и быть избранным, гарантированного статьей 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации федеральный законодатель правомочен, руководствуясь принципами обоснованности и соразмерности (пропорциональности), предусмотреть иные ограничительные условия осуществления избирательных прав - в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такого рода условия (ограничения) могут быть также продиктованы необходимостью обеспечения формирования легитимных органов народного представительства, поддержания публичного правопорядка и минимизации рисков криминализации избирательных отношений.

Не исключают возможность правомерного ограничения избирательных прав и международные договоры Российской Федерации, являющиеся согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России. Так, в соответствии с пунктом "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Оценивая значение приведенной международно-правовой нормы, Комитет по правам человека отметил, что основания для лишения граждан права избирать должны быть объективными и разумными; если основанием для приостановления права голоса является осуждение за совершение преступления, срок такого приостановления должен быть соразмерен преступлению и приговору; лицам, которые лишены свободы, но не осуждены, не может быть отказано в осуществлении права избирать (пункт 14 Замечания общего порядка N 25 (1996) относительно статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах).

Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязывая государства - участников Конвенции проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти, непосредственно не оговаривает допустимость каких-либо ограничений в регулируемой ею области. Тем не менее Европейский Суд по правам человека в своей прецедентной практике по данному вопросу последовательно придерживается концепции "подразумеваемых ограничений", в силу которой закрепленные в указанной статье права не являются абсолютными, что предполагает определенную, и достаточно широкую, свободу усмотрения государств - участников Конвенции при их регулировании на национальном уровне.

По мнению Европейского Суда по правам человека, в Европе существуют многочисленные способы организации и функционирования избирательных систем, а также множество различий, inter alia, в историческом развитии, культуре и политической мысли, которые каждое государство само преобразует в свое видение демократии; вместе с тем государства - участники Конвенции обязаны гарантировать всеобщее избирательное право в качестве основополагающего принципа современной демократии, а любые его ограничения, не нарушая само существо избирательных прав и не лишая их эффективности, должны преследовать законную цель и быть пропорциональны ей (постановления от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии", от 1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против Греции", от 9 апреля 2002 года по делу "Подколзина (Podkolzina) против Латвии", от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства" (N 2), от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) и др.).

3. В вопросе об ограничении избирательных прав лиц, приговоренных к лишению свободы, Европейский Суд по правам человека использует два взаимодополняющих подхода - дискреционный и легальный.

Первый применен в постановлении от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства" (N 2). Рассматривая данное дело, Европейский Суд по правам человека пришел к следующим выводам: оспариваемый заявителем запрет избирать охватывает широкий круг правонарушений (от относительно малозначительных правонарушений до исключительно тяжких преступлений) и наказаний (сроком от одного дня до пожизненного лишения свободы); законодательство Соединенного Королевства, лишающее всех осужденных, содержащихся в местах лишения свободы, права избирать, применяется автоматически и недифференцированно, т.е. независимо от длительности срока наказания и характера или тяжести совершенных правонарушений, а также личных характеристик, а потому несовместимо со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункты 32, 71, 77 и 82). Исходя из того что принцип соразмерности требует наличия очевидной и достаточной связи между санкцией, обстоятельствами конкретного дела и поведением лица, Европейский Суд по правам человека в качестве применимого аргумента сослался в данном деле, в частности, на рекомендацию Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) о возможности лишения политических прав только по решению суда (подпункт "d" пункта 1.1 Руководящих принципов относительно выборов, 2002 год), поскольку, как и в других сферах, независимый суд, применяя состязательную процедуру, предоставляет твердую гарантию против произвольных решений. Приведенная правовая позиция подтверждена Европейским Судом по правам человека в постановлениях от 8 апреля 2010 года по делу "Фродль (Frodl) против Австрии" и от 23 ноября 2010 года по делу "Гринс и М.Т. (Greens & M.T.) против Соединенного Королевства", в которых прямо указано, что решение о лишении осужденного (заключенного) права голоса должно приниматься в индивидуальном порядке судом.

Следовательно, нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод в указанных делах Европейский Суд по правам человека усмотрел в том, что ограничения избирательных прав, о которых идет речь, во-первых, охватывают слишком широкий круг уголовных правонарушений, включая малозначительные; во-вторых, применяются к осужденным (заключенным) автоматически и недифференцированно, вне зависимости от продолжительности срока назначенного им наказания, характера и тяжести совершенного преступления и конкретных обстоятельств; в-третьих, осуществляются не на основании дискреционного правоприменительного решения, которым бы устанавливалась связь между необходимостью лишения избирательных прав и обстоятельствами конкретного дела.

В дальнейшем, развивая свои подходы к решению данного вопроса, Европейский Суд по правам человека признал допустимым ограничение избирательных прав осужденных - при условии соблюдения требований соразмерности и дифференцированности - не только по дискреционному решению суда, но и иными равнозначными способами, избежав тем самым возможного упрека в произвольном истолковании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, переходящем ту тонкую грань, которая отделяет толкование норм права от их пополнения, что не соответствовало бы как субсидиарной роли этого международного судебного органа, так и принципу национально-государственного суверенитета.

Так, в постановлении Большой Палаты Европейского Суда по правам человека от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) было признано, что положения итальянского законодательства, определяющие обстоятельства, при которых лицо может быть лишено активного избирательного права, демонстрируют озабоченность тем, чтобы данная мера применялась сообразно конкретному делу, с учетом тяжести совершенного преступления и поведения преступника; такие ограничения не обязательно должны быть автоматическими, общими и недифференцированными только потому, что решение о них не принималось судьей; обстоятельства, при которых возможно лишение права на участие в голосовании, могут быть подробно изложены в законе, что ставило бы их применение в зависимость от таких факторов, как, например, тяжесть совершенного преступления; лишение активного избирательного права без соответствующего судебного решения само по себе не приводит к нарушению статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункты 106, 108 и 110).

Опираясь на приведенные аргументы, Европейский Суд по правам человека не усмотрел в деле "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) нарушения требования Конвенции о защите прав человека и основных свобод об обеспечении свободного волеизъявления народа при выборе органов законодательной власти в том, что осужденные за серьезные уголовные правонарушения (serious criminal offences) лишаются избирательных прав не только по судебному решению, но и на основании критериев, установленных законом, в частности, либо в отношении определенных видов преступлений, совершенных против государства или правосудия, либо в отношении преступлений, наказываемых лишением свободы на срок три года и более. Тем самым Европейский Суд по правам человека фактически дополнил дискреционный подход к решению данного вопроса подходом легальным.

В постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России" Европейский Суд по правам человека также отметил, что лишение права избирать без какого-либо ad hoc судебного решения само по себе не влечет нарушения статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции и что в свете обеспечения гарантированных ею прав государства - участники Конвенции могут либо оставить за судами определение соразмерности меры, ограничивающей избирательные права осужденных (заключенных), либо инкорпорировать положения, определяющие обстоятельства, при которых такая мера подлежит применению, в национальное законодательство; причем в последнем случае устанавливать баланс конкурирующих интересов - с тем чтобы избежать общего, автоматического и недифференцированного ограничения - необходимо самому законодателю (пункт 107).

4. Разрешение вопроса о возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против России" на основе принципа соразмерности, в том числе посредством исполнения адресованной России обязанности обеспечить дифференцированное ограничение активного избирательного права граждан, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда, требует уяснения истинного смысла и значения нормативного содержания статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, т.е. предполагает анализ данной конституционной нормы - как ее собственного буквального смысла, так и во взаимосвязи с другими конституционными нормами и с конкретизирующими ее законодательными актами.

4.1. Нормативное предписание, согласно которому не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, введено в российскую правовую систему непосредственно Конституцией Российской Федерации, ее статьей 32 (часть 3), федеральное же законодательство о выборах лишь воспроизводит его. Соответственно, действие запрета на реализацию активного избирательного права в отношении указанных граждан ограничивается сроками реального отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы, установленными приговором суда, а бессрочный (пожизненный) отказ в осуществлении права избирать может иметь место только при назначении судом пожизненного лишения свободы с непременной оговоркой о предусмотренной уголовным законом возможности в определенных случаях освобождения лица от отбывания наказания.

Формулировка "не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" с лингвистической (грамматической) точки зрения представляет собой императивный запрет, со всей определенностью означающий, что избирательных прав не имеют без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы. Попытки истолковать соответствующее положение статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации как позволяющее федеральному законодателю ограничить избирательные права не всех осужденных, содержащихся в местах лишения свободы, а только приговоренных к лишению свободы за совершение тяжких преступлений или, исходя из принципа всеобщности избирательного права, вообще отказаться от этого запрета не согласуются с указанным конституционным императивом, безусловно распространяющимся на всех осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда.

Статья 32 включена в главу 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции Российской Федерации; установленный ею запрет относится к основам правового статуса личности в Российской Федерации и не может быть отменен или изменен иначе как в специальном порядке, установленном для принятия новой Конституции Российской Федерации, т.е. Конституционным Собранием или всенародным голосованием (статьи 64, 134 и 135 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, по смыслу статьи 16 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, все ее положения в целом составляют непротиворечивое системное единство. Соответственно, предписание статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации никоим образом не может интерпретироваться как нарушающее закрепленные ею принципы свободных выборов и всеобщности избирательного права (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2; статья 81, часть 1), а также как не отвечающее критериям допустимых ограничений конституционных прав и свобод (статья 55, часть 3). Именно исходя из того, что проверка какого-либо положения Конституции Российской Федерации на предмет его соответствия другим положениям Конституции Российской Федерации исключена (что, в свою очередь, исключает наделение Конституционного Суда Российской Федерации соответствующим полномочием), Конституционный Суд Российской Федерации Определением от 27 мая 2004 года N 177-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.М. Гладкова на нарушение его конституционных прав статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Следует также иметь в виду, что при подготовке проекта Конституции Российской Федерации обсуждались различные варианты ограничения избирательных прав лиц, подвергнутых по приговору суда лишению свободы. При этом принималось во внимание и ранее действовавшее конституционное регулирование. Так, Конституция РСФСР 1918 года предусматривала исключение из числа субъектов избирательных прав лиц, осужденных за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором (статья 65), а согласно Конституции РСФСР 1937 года осужденные не могли участвовать в выборах депутатов и быть избранными лишь в случае лишения избирательных прав судом (статья 139). Конституция РСФСР 1978 года в первоначальной редакции вообще не содержала предписаний, ограничивающих избирательные права осужденных, в том числе осужденных к лишению свободы, и только Законом РСФСР от 27 октября 1989 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" в нее было включено положение, согласно которому не могли участвовать в выборах лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы, а также находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения (часть четвертая статьи 92).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "часть четвертая статьи 92 Конституции РСФСР 1978 года" имеется в виду "часть пятая статьи 92 Конституции РСФСР 1978 года"

Как свидетельствуют материалы Конституционного совещания 1993 года, его участники при обсуждении проекта Конституции Российской Федерации предлагали, в частности, лишить права избирать и быть избранными граждан, которым судом назначено какое-либо уголовное наказание, связанное с ограничением свободы, либо запретить участие в выборах соответствующей категории граждан только по специальному предписанию в приговоре, либо лишить их права быть избранными, сохранив активное избирательное право, т.е. при подготовке проекта Конституции Российской Федерации, несомненно, имелась возможность отказаться от абсолютного запрета на участие в выборах, установленного для граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако - поскольку предпочтение было отдано формуле, нашедшей закрепление в статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации и исключающей избирательный (персональный) подход к ограничению права голоса в отношении граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, - необходимо признать, что конституционный законодатель в данном случае вполне ясно и однозначно выразил свою волю, распространив установленное им ограничение на всех осужденных, относящихся к этой категории.

4.2. Конституционно-правовые коллизии, связанные с толкованием и имплементацией отдельных положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод как международного договора Российской Федерации в ее правовую систему, необходимо рассматривать и разрешать в контексте обстоятельств и условий, на которых Россия ее подписала и ратифицировала.

В силу статей 4 (части 1 и 2), 15 (части 1 и 4), 79 и 125 (пункт "г" части 2 и часть 6) Конституции Российской Федерации, закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации в российской правовой системе (в том числе по отношению к международным договорам Российской Федерации), условия участия России в международных договорах и их ратификации, соблюдение которых обеспечивается и посредством конституционного контроля, Российская Федерация была вправе подписать и ратифицировать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод лишь в том случае, если ее положения не противоречат основам конституционного строя, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации, и не влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина в том виде, как они урегулированы в ее главе 2.

Соответственно, основанные на интерпретации Конвенции о защите прав человека и основных свобод постановления Европейского Суда по правам человека, в том числе содержащие предложения о необходимости внесения каких-либо изменений в национальные правовые нормы, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации, а потому - в контексте ее статьи 15 (части 1 и 4) - подлежат реализации на основе принципа верховенства и высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации в правовой системе России, составной частью которой являются международно-правовые акты. К числу таких актов относится и сама Конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая в качестве международного договора Российской Федерации обладает в правоприменительном процессе большей юридической силой, чем федеральный закон, но не равной и не большей, чем юридическая сила Конституции Российской Федерации.

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации, Россия не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции Российской Федерации, - в противном случае они не подлежат введению в действие и применению в Российской Федерации, т.е. не могут быть ратифицированы. Следовательно, в 1996 году Россия подписала, а в 1998 году ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод исходя из того, что статья 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации полностью согласуется с предписаниями статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции и потому не нуждается в каком-либо изменении. Никаких вопросов, связанных с возможными противоречиями между ними, не возникало и у Совета Европы. Иными словами, и Россия, и Совет Европы признавали, что статья 3 Протокола N 1 к Конвенции к моменту ее ратификации Российской Федерацией и статья 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации находятся в полном соответствии друг с другом. С этого момента и до настоящего времени указанные корреспондирующие друг другу нормы (правила) текстуально никаких изменений не претерпели.

Между тем в постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России" Европейский Суд по правам человека придал статье 3 Протокола N 1 к Конвенции смысл, имплицитно предполагающий изменение статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, на что Россия как Высокая Договаривающаяся Сторона в многостороннем международном договоре, каковым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, при ее ратификации не давала согласие, поскольку полагала (в том числе учитывая отсутствие каких-либо претензий со стороны Совета Европы), что статья 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статья 3 Протокола N 1 к Конвенции не противоречат друг другу.

В связи с этим Конституционному Суду Российской Федерации приходится констатировать, что вывод о нарушении Российской Федерацией статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции, к которому пришел Европейский Суд по правам человека, основан на истолковании ее положений, расходящемся с их смыслом, из которого исходили Совет Европы и Россия как сторона данного международного договора при его подписании и ратификации. При таких обстоятельствах Российская Федерация вправе настаивать на интерпретации статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции и ее имплементации в российское правовое пространство в том понимании, которое имело место при введении в действие данного международного договора Российской Федерации как составной части российской правовой системы.

4.3. Конституционный Суд Российской Федерации также отмечает, что правовые позиции Европейского Суда по правам человека относительно возможности государства ограничивать избирательные права осужденных (заключенных) претерпевают "эволютивное" изменение и вряд ли могут считаться устоявшимися.

Например, в постановлении от 6 апреля 2000 года по делу "Лабита (Labita) против Италии" Европейский Суд по правам человека хотя и признал, что лишение заявителя избирательных прав нарушило статью 3 Протокола N 1 к Конвенции, поскольку его причастность к преступному сообществу не была доказана, но тем не менее не подвергал сомнению совместимость временного исключения из списков избирателей с Конвенцией, если вина подсудимого подтверждена должным образом. В решении от 28 января 2003 года по делу "M.D.U. против Италии" он пришел к выводу, что двухлетний запрет на участие в голосовании, установленный на срок наказания за налоговое преступление, отвечает надлежащему функционированию и сохранению демократического режима, а спустя два года - что лишение избирательного права возможно лишь при осуждении за "серьезные преступления", причем лишь при условии прямого указания об этом в приговоре (постановление от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства" (N 2).

Данная правовая позиция была воспроизведена Европейским Судом по правам человека в постановлениях от 8 апреля 2010 года по делу "Фродль (Frodl) против Австрии" и от 23 ноября 2010 года по делу "Гринс и М.Т. (Greens & M.T.) против Соединенного Королевства", однако уже в постановлении от 22 мая 2012 года по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) он посчитал достаточным условием совместимости с Конвенцией лишение избирательного права в силу закона, т.е. без специального указания в приговоре.

Следовательно, через "эволютивное" толкование статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции конкретное содержание критериев "неавтоматизма", соразмерности и дифференцированности в правовых позициях Европейского Суда по правам человека на протяжении десятилетия претерпевало существенные изменения. При этом сам Европейский Суд по правам человека неоднократно подчеркивал, что его правовые позиции всегда отражают существующий среди государств - членов Совета Европы консенсус (постановления от 13 ноября 2007 года по делу "D.H. и другие против Чехии", от 1 октября 2009 года по делу "Кимля и другие против России", от 10 марта 2011 года по делу "Киютин против России" и др.) и что европейский консенсус признается существующим, если установлено общее согласие большинства государств - участников Конвенции или по крайней мере относительное единообразие подходов к той или иной сфере правоприменения (постановления от 22 октября 1981 года по делу "Даджен (Dudgeon) против Соединенного Королевства", от 26 мая 2011 года по делу "R.R. против Польши", от 22 марта 2012 года по делу "Константин Маркин против России" и др.).

Между тем приведенные в постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России" (пункты 42-45) сравнительные данные о правовом регулировании выборов в 43 государствах - участниках Конвенции свидетельствуют о том, что по вопросу об ограничении избирательных прав осужденных (заключенных) такой консенсус отсутствует: в 19 из них (Дания, Испания, Финляндия, Швейцария, Швеция и др.) запрет на участие в выборах не установлен; 7 государств (Армения, Болгария, Венгрия, Грузия, Россия, Соединенное Королевство и Эстония) автоматически лишают права избирать всех отбывающих наказание в виде лишения свободы; в 17 государствах (Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Италия, Франция и др.) принят смешанный подход, при котором лишение осужденных (заключенных) избирательных прав зависит от вида преступления и (или) срока лишения свободы, а в некоторых из них (Португалия, Румыния, Сан-Марино и др.) решение о лишении права избирать оставлено на усмотрение суда.

В контексте принципа субсидиарности, руководствуясь которым Европейский Суд по правам человека осуществляет свою деятельность, уместно напомнить, что "эволютивное" толкование статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод должно иметь достаточные основания, подтвержденные согласием (прямым или подразумеваемым) государств - участников Конвенции в отношении соответствующих стандартов. Однако подобное согласие, как показывают приведенные данные, не достигнуто, поскольку в значительном числе государств осужденные (заключенные) либо полностью лишены избирательных прав, либо тем или иным образом ограничены в активном избирательном праве (праве голоса), притом что подобные ограничения, устанавливаемые национальными законами, - если они не посягают на саму сущность права избирать и не являются произвольными - не могут считаться необоснованными в соответствии с требованиями Всеобщей декларации прав человека (статьи 21 и 29), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 18) и статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

4.4. Таким образом, у Конституционного Суда Российской Федерации отсутствуют основания для истолкования запрета, установленного статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, как допускающего возможность - непосредственно в силу федерального закона или по специальному указанию в приговоре суда - лишения активного избирательного права только в отношении определенных категорий осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, например тех, кто осужден за совершение преступлений средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлений, предусмотренных российским уголовным законом ("серьезных преступлений" - по терминологии Европейского Суда по правам человека). Нет оснований и для его интерпретации как предполагающего (на чем настаивали граждане С.Б. Анчугов и В.М. Гладков) дискреционное правомочие федерального законодателя - исходя из принципов свободных выборов и всеобщности избирательного права - снять соответствующее ограничение в отношении всех осужденных (за исключением тех, кто подвергнут пожизненному лишению свободы). Иное расходилось бы как с буквальным смыслом статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так и с ее смыслом в системе конституционных норм и - с учетом исторического контекста разработки проекта Конституции Российской Федерации Конституционным совещанием, включая дискуссию относительно окончательной формулировки данной конституционной нормы, - неминуемо вело бы к игнорированию ясно выраженных намерений конституционного законодателя, получивших посредством всенародного голосования одобрение многонационального народа России.

Имплементация в правовую систему России постановления Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против России", а значит, и осуществленного им толкования статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод приемлема, если она согласуется с положениями Конституции Российской Федерации, относящимися к основам конституционного строя и основам правового статуса личности в России. Поскольку параметры такой имплементации задаются именно Конституцией Российской Федерации, истолкование статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации в духе интерпретации статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции Европейским Судом по правам человека не может выходить за пределы, очерченные требованиями логики юридического толкования.

Принимая во внимание свой многолетний опыт конструктивного взаимодействия и взаимоуважительного диалога с Европейским Судом по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что если в порядке исключения он считает необходимым воспользоваться правом на возражение, то лишь для внесения своего вклада в кристаллизацию развивающейся в сфере защиты избирательных прав практики Европейского Суда по правам человека, решения которого призваны отражать консенсус, сложившийся среди государств - участников Конвенции.

Если в силу основ российского конституционного строя невозможно (с учетом логики юридического толкования) интерпретировать норму статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации в соответствии с толкованием статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции, данным Европейским Судом по правам человека в постановлении "Анчугов и Гладков против России" и предполагающим, что не все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы, могут ограничиваться в праве избирать, на Конституционном Суде Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации (статья 15, часть 1; статья 79; статья 125, части 2 и 6), лежит обязанность, в русле установившихся партнерских отношений, проинформировать Европейский Суд по правам человека об отсутствии такой возможности.

Вместе с тем, имея в виду значение той системы, частью которой являются постановления Европейского Суда по правам человека, и ради поддержания ее надлежащего и успешного функционирования Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса, пределы которого очерчивает Конституция Российской Федерации. Залогом ответственного и сдержанного подхода к решению этой проблемы является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации (что подтверждается многими десятками его решений) по имплементации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и основанных на ее положениях решений Европейского Суда по правам человека в российскую правовую систему.

Признавая объективную необходимость деятельности Европейского Суда по правам человека по выявлению структурных недостатков национальных правовых систем и предложению путей к их устранению, Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание и на наличие проблем, связанных с возможными отступлениями от принципа субсидиарности, на основе которого Европейский Суд по правам человека призван осуществлять возложенные на него полномочия, что, в свою очередь, может приводить к конфликту с конституционным законодателем, полномочия которого основаны на принципах государственного суверенитета, верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в правовой системе России, составной частью которой является Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации.

5. Выявление действительного смысла положения статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации в российской правовой системе предполагает также анализ его регулирующей роли в контексте соответствующего федерального законодательства и сложившейся практики ограничения избирательных прав граждан, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда, с точки зрения критериев соразмерности и дифференцированности.

5.1. Статья 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации связывает предусмотренное ею ограничение избирательных прав с наличием двух оснований - уголовно-правового, вытекающего из приговора суда, которым гражданину назначено наказание в виде лишения свободы, и уголовно-исполнительного, заключающегося в отбывании такого наказания в местах лишения свободы. Соответственно, данное ограничение действует в течение периода фактического нахождения осужденного к лишению свободы в условиях изоляции от общества по вступившему в силу приговору суда.

При этом статья 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации однозначно фиксирует, осужденные какой категории не вправе избирать и быть избранными - "граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Определение же того, что из себя представляет лишение свободы как вид уголовного наказания, связанный с изоляцией осужденного от общества в местах лишения свободы, и в чем его отличие от других видов уголовного наказания, связанных с ограничением свободы, и от иных мер, связанных с законным содержанием под стражей, но не являющихся уголовным наказанием, равно как и определение самих мест лишения свободы и режимов отбывания наказания в них являются в силу статьи 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации прерогативой федерального законодателя.

Наполнение конституционного понятия лишения свободы как уголовного наказания конкретным содержанием осуществляется Уголовным кодексом Российской Федерации, который устанавливает, как следует из части второй его статьи 2, основание и принципы уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений.

По смыслу части первой статьи 56 УК Российской Федерации, формулировка "граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" означает "осужденные, изолированные от общества в колониях-поселениях, воспитательных колониях, лечебных исправительных учреждениях, исправительных колониях либо в тюрьмах", т.е. под "лишением свободы" в контексте статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации следует понимать специальный вид уголовного наказания - в отличие от сходных видов уголовного наказания, связанных с ограничением свободы в широком смысле, таких как принудительные работы, ограничение свободы, арест, содержание в дисциплинарной воинской части (статья 44 УК Российской Федерации). В частности, такой вид уголовного наказания, как арест, также представляющий собой изоляцию осужденного от общества, не является лишением свободы в уголовно-правовом смысле.

Это означает, что только лишение свободы в его специальном уголовно-правовом значении - как отдельного и самостоятельного вида наказания - влечет за собой содержание в местах лишения свободы, определенных в части первой статьи 56 УК Российской Федерации, и, соответственно, лишение осужденного права избирать.

Между тем в постановлении Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против России" (пункт 31) для перевода содержащегося в статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации понятия "лишение свободы" использован термин "detention". В связи с этим необходимо иметь в виду, что понятие "лишение свободы" (imprisonment) как вид уголовного наказания, по смыслу статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статей 44, 56 и 57 УК Российской Федерации, не совпадает по своему содержанию с используемым в пункте 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод понятием "лишение свободы в соответствии с законом" (deprivation of liberty by law) как любое законное задержание, заключение под стражу, содержание под стражей (detention), разновидностью которого является "законное содержание под стражей лица, осужденного компетентным судом" (the lawful detention of a person after conviction by a competent court) (подпункт "a"), т.е. уголовное наказание, наряду с другими разновидностями "лишения свободы в соответствии с законом" посредством законного задержания, заключения под стражу, содержания под стражей, которые уголовным наказанием не являются (подпункты "b", "c", "d", "e", "f").

Европейский Суд по правам человека в своем толковании пункта 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исходит из того, что лишение свободы (deprivation of liberty by law) может приобретать разнообразные формы, не всегда совпадающие с классическим тюремным заключением; различие между лишением свободы и ограничением свободы состоит лишь в степени или интенсивности, а не в самом характере или сути; их восприятие должно основываться не на формальных, а на сущностных признаках, таких как принудительное пребывание в ограниченном пространстве, изоляция человека от общества и семьи, невозможность свободного передвижения и общения с неограниченным кругом лиц (постановления от 6 ноября 1980 года по делу "Гуццарди (Guzzardi) против Италии", от 28 октября 1994 года по делу "Мюррей (Murray) против Соединенного Королевства", от 12 февраля 2009 года по делу "Нолан и К. (Nolan & K.) против России", от 16 июля 2015 года по делу "Алексей Борисов против России" и др.).

Таким образом, по своему правоприменительному эффекту лишение активного избирательного права в контексте статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, охватывая собой исключительно лиц, реально отбывающих по приговору суда наказание в виде лишения свободы в том его значении, как оно определено статьями 56 и 57 УК Российской Федерации, и не затрагивая тех, кто на основании приговора суда претерпевает наказание иных видов, сопоставимых по своей сути с лишением свободы (принудительные работы, арест и др.), не влечет за собой общего и недифференцированного ограничения активного избирательного права всех граждан, лишенных свободы по решению суда, - в интерпретации этого понятия Европейским Судом по правам человека.

5.2. Как следует из постановлений по делам "Скоппола (Scoppola) против Италии" (N 3) (пункты 106, 108 и 110) и "Анчугов и Гладков против России" (пункт 100), преступления, за которые установлено наказание в виде лишения свободы на срок три года и более, признаются Европейским Судом по правам человека "достаточно серьезными" для того, чтобы служить основанием - без нарушения требования соразмерности - для лишения лиц, виновных в их совершении, избирательных прав в силу прямого указания закона (причем не только в период отбывания наказания, но и в течение двух лет после освобождения); лицо же, приговоренное к лишению свободы на срок пять лет и более, по решению суда может быть лишено избирательных прав пожизненно.

Согласно статье 15 "Категории преступлений" УК Российской Федерации в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, предусмотренные данным Кодексом, подразделяются на преступления небольшой тяжести, преступления средней тяжести, тяжкие преступления и особо тяжкие преступления (часть первая); при этом преступлениями небольшой тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное данным Кодексом, не превышает трех лет лишения свободы (часть вторая), преступлениями средней тяжести - умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает пяти лет лишения свободы, и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание превышает три года лишения свободы (часть третья), тяжкими преступлениями - умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает десяти лет лишения свободы (часть четвертая), особо тяжкими преступлениями - умышленные деяния, за совершение которых данным Кодексом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание (часть пятая).

Наказание в виде лишения свободы согласно части первой статьи 56 УК Российской Федерации может быть назначено судом осужденному, совершившему впервые преступление небольшой тяжести, лишь при наличии отягчающих обстоятельств, перечисленных в статье 63 данного Кодекса, за исключением трех видов преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (часть первая статьи 228, часть первая статьи 231 и статья 233 УК Российской Федерации), или только если соответствующей статьей Особенной части данного Кодекса лишение свободы предусмотрено как единственный вид наказания (в настоящий момент такие статьи в Уголовном кодексе Российской Федерации отсутствуют).

Согласно статье 60 УК Российской Федерации лицу, признанному виновным в совершении преступления, назначается справедливое наказание в пределах, предусмотренных соответствующей статьей Особенной части данного Кодекса, и с учетом положений его Общей части; более строгий вид наказания из числа предусмотренных за совершенное преступление назначается только в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение целей наказания (часть первая); при назначении наказания учитываются характер и степень общественной опасности преступления и личность виновного, в том числе обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание, а также влияние назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи (часть третья).

По смыслу приведенных положений, российский уголовный закон практически полностью исключает возможность применения лишения свободы к лицам, впервые совершившим преступления небольшой тяжести при отсутствии отягчающих обстоятельств, а значит, не допускается и ограничение их избирательных прав. Суды с учетом этих положений назначают за совершение преступлений небольшой тяжести наказание в виде реального лишения свободы (с отбыванием наказания в колонии-поселении или - принимая во внимание обстоятельства совершения преступления и личности виновного - в исправительной колонии) лишь в случаях, когда приходят к выводу о невозможности исправления виновного без изоляции от общества. Основанием для назначения такому лицу наказания в виде лишения свободы - в соответствии со статьями 56, 60 и 63 УК Российской Федерации и по сложившейся на их основе практике - служит совершение им преступления небольшой тяжести в период испытательного срока, назначенного по предыдущему приговору суда, либо в период неотбытого срока наказания, назначенного по приговору суда, либо после условно-досрочного освобождения от отбывания наказания в виде лишения свободы, а также при повторности преступлений. Помимо этого, назначаемое судом наказание - с учетом предписаний частей первой и третьей статьи 60 УК Российской Федерации и положений его Особенной части - может быть не связано с лишением свободы и в случае совершения лицом преступления средней тяжести и даже тяжкого преступления.

Исходя из того что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации), суды, приговаривая лицо к лишению свободы за совершение преступления средней тяжести, тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления хотя и небольшой тяжести, но при наличии отягчающих обстоятельств, обязаны принимать во внимание тот факт, что такой приговор будет означать для осужденного и предписываемое статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение его избирательных прав.

Таким образом, в контексте действия статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системе уголовного законодательства и основанной на нем судебной практики приговор суда - это не только формальное основание для лишения лица свободы, но и главный непосредственный источник его специального правового статуса как осужденного, отбывающего наказание в местах лишения свободы, что влечет для него и ограничение избирательных прав, которое, будучи следствием такого наказания, осуществляется, по сути, не автоматически, а дифференцированно, поскольку само наказание в виде лишения свободы назначается сообразно конкретным обстоятельствам дела, с учетом таких факторов, как характер и тяжесть совершенного преступления и поведение преступника (в том числе с учетом наличия или отсутствия смягчающих и отягчающих обстоятельств).

5.3. Содержащийся в постановлении "Анчугов и Гладков против России" вывод о чрезмерной массовости ограничения в России избирательных прав осужденных к лишению свободы сам же Европейский Суд по правам человека признает имеющим лишь характер предположения, принимаемого в качестве основания для вынесения решения только потому, что Россия как государство-ответчик не привела примеров из национальной судебной практики, подтверждающих, что активного избирательного права лишаются только лица, осужденные за совершение наиболее серьезных преступлений (пункты 101 и 104).

При этом Европейский Суд по правам человека явно имеет в виду не примеры, опирающиеся на конкретные судебные акты (решение Липецкого областного суда как раз приведено им и проанализировано), а статистические данные, используемые в его практике в качестве средства доказывания по делам о дискриминации, в том числе электоральной, что можно отнести к modus operandi (например, в решении от 6 января 2005 года по делу "Хоогендийк (Hoogendijk) против Нидерландов" Европейский Суд по правам человека посчитал приведение одной из сторон официальных статистических данных достаточным основанием для переложения бремени доказывания на противоположную сторону).

Однако официальная статистика по рассматриваемому вопросу в России ведется. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (www.cdep.ru), доля осужденных к реальному лишению свободы за преступления небольшой тяжести с 2011 года по 2015 год находится в пределах 8,8-11,5%, в то время как доля осужденных к реальному лишению свободы за преступления средней тяжести составляет 18-32%, за тяжкие 46-47%, за особо тяжкие 91-95%. В частности, в 2015 году по всем уголовным делам в России были осуждены 733 607 человек, в том числе 342 267 человек за совершение преступлений небольшой тяжести, а из них к реальному лишению свободы (по общему правилу, с отбыванием наказания в колониях-поселениях) осуждены лишь 36 218 человек, т.е. 10,58%, а значит, остальные 306 049 осужденных за преступления этой категории не были лишены свободы и, соответственно, избирательных прав. Учитывая, что всего к реальному лишению свободы за все виды преступлений в 2015 году был осужден 211 121 человек, число осужденных за преступления небольшой тяжести, не попавших в места лишения свободы и потому не лишенных избирательных прав, почти в 10 раз превышает число приговоренных к лишению свободы за совершение преступлений небольшой тяжести и почти в 1,5 раза - число приговоренных за все вместе взятые преступления к лишению свободы и, соответственно, всех отстраненных от участия в выборах вследствие направления для отбывания наказания в места лишения свободы. В том же году за преступления средней тяжести было осуждено 176 665 человек, из них к лишению свободы - 53 363 (30,21%); за тяжкие - 172 782 человека, из них к лишению свободы - 81 906 (47,4%); за особо тяжкие - 41 903 человека, из них к лишению свободы - 39 634 (94,5%).

Приведенными официальными данными - с учетом обязанности судов при назначении наказания принимать во внимание, что осужденные, направляемые в места лишения свободы, ограничиваются в избирательных правах, - опровергаются доводы об отсутствии в российской правовой и судебной системе эффективной дифференциации, соразмерности и "неавтоматизма", позволяющих подходить к решению вопроса об ограничении избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, в духе благоприятствования базовому принципу всеобщности избирательного права.

5.4. Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что его функция, в принципе, заключается в рассмотрении вопроса о совместимости мер, предусмотренных национальным законодательством, с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод и что именно государство-ответчик под надзором Комитета Министров должно выбирать средства, подлежащие применению в национальном правопорядке для выполнения своего обязательства по статье 46 Конвенции (постановление от 12 мая 2005 года по делу "Оджалан (Ocalan) против Турции"). В постановлениях по делам, в которых имело место систематическое нарушение положений Конвенции, Европейский Суд по правам человека с целью содействия государству-ответчику в выполнении им этого обязательства указывал тип меры, которую можно было бы принять для прекращения сложившейся ситуации (постановления от 22 июня 2004 года по делу "Брониовский (Broniowski) против Польши" и от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного королевства" (N 2). Если же установленное нарушение Конвенции по своему характеру было таково, что ограничивало выбор мер, необходимых для его исправления, Европейский Суд по правам человека мог указать только одну меру (постановление от 8 апреля 2004 года по делу "Ассанидзе (Assanidze) против Грузии").

В постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России" Европейский Суд по правам человека предлагает Российской Федерации исполнить его решение либо посредством каких-либо форм политического процесса, либо путем гармоничного - в свете положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод - толкования Конституции Российской Федерации компетентными органами, в первую очередь Конституционным Судом Российской Федерации, таким образом, чтобы скоординировать их действие и избежать каких-либо коллизий между ними.

Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что предложенное им в настоящем Постановлении толкование статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Уголовного кодекса Российской Федерации, включая его статьи 15, 56, 58, 60 и 63, и основанной на них судебной практикой позволяет избежать подобных коллизий, касающихся ограничений избирательных прав граждан, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда.

5.5. Вместе с тем федеральный законодатель не лишен возможности, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.

Так, в силу пункта "а" части первой статьи 58 УК Российской Федерации лицам, осужденным к лишению свободы за преступления, совершенные по неосторожности, а также лицам, осужденным к лишению свободы за совершение умышленных преступлений небольшой и средней тяжести, ранее не отбывавшим лишение свободы, отбывание лишения свободы, по общему правилу, назначается в колониях-поселениях, представляющих собой, как следует из статей 128 и 129 УИК Российской Федерации, исправительные учреждения с полусвободным режимом отбывания наказания, задача которых - исправление и адаптация осужденных к условиям жизни на свободе. Такой режим в значительной мере приближается к режиму отбывания наказания, ограничивающему свободу осужденных комплексом устанавливаемых судом ограничительных условий (обязанностей) и запретов, исполняемых ими без изоляции от общества под надзором специализированного государственного органа (часть первая статьи 53 УК Российской Федерации, статьи 47.1 и 50 УИК Российской Федерации).

В соответствии со статьей 129 УИК Российской Федерации осужденные, отбывающие лишение свободы в колонии-поселении, ограничены в свободе передвижения, но содержатся без охраны, могут свободно передвигаться по территории колонии-поселения и вне колонии в пределах муниципального образования, на территории которого она расположена; осужденным может быть разрешено проживание со своими семьями на арендованной или собственной жилой площади на территории колонии-поселения или за ее пределами, но в границах муниципального образования, на территории которого расположена колония-поселение. Практически такие осужденные приобретают статус, который - в сравнении с иными режимами отбывания наказания в виде лишения свободы - характеризуется существенно меньшим объемом ограничений: они могут носить гражданскую одежду, иметь при себе деньги и ценные вещи, получать посылки, передачи и бандероли; могут иметь свидания без ограничения их количества; вправе работать, а также обучаться по заочной форме в образовательных организациях высшего образования и профессиональных образовательных организациях.

С учетом этого федеральный законодатель правомочен внести в уголовное и уголовно-исполнительное законодательство изменения, в соответствии с которыми отбывание наказания в колониях-поселениях лицами, осужденными к лишению свободы за преступления, совершенные по неосторожности, а также лицами, осужденными к лишению свободы за совершение умышленных преступлений небольшой и средней тяжести, ранее не отбывавшими лишение свободы, - как разновидность режима лишения свободы в смысле статьи 56 УК Российской Федерации - было бы трансформировано в отдельный вид уголовного наказания, на который не распространяется ограничение, предусмотренное статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

6. Согласно статье 34 "Индивидуальные жалобы" Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения государством-ответчиком их прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней; Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права.

Следовательно, дело о предполагаемом нарушении активного избирательного права, гарантируемого статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не может быть разрешено без рассмотрения его in concreto. В соответствии с этим требованием Европейский Суд по правам человека указал в постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России", что в делах, возникающих из индивидуальных жалоб, его задача заключается не в абстрактном контроле соответствующего законодательства или оспариваемой практики, а должна, насколько это возможно, ограничиваться, без утраты видения общего контекста, исследованием вопросов, поднимаемых в рассматриваемых им делах (пункт 51). Соответственно, в данном случае задача Европейского Суда по правам человека состояла не в контроле in abstracto совместимости с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а в определении in concreto последствий ее применения для прав заявителей, гарантированных статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции (пункт 52).

Исходя из установленных самим Европейским Судом по правам человека стандартов лишение избирательных прав за серьезные преступления, т.е. наказываемые лишением свободы на срок три года и более, не может считаться нарушением принципа соразмерности. Граждане же С.Б. Анчугов и В.М. Гладков были осуждены (в порядке замены смертной казни) к пятнадцати годам лишения свободы за совершение особо тяжких преступлений и в связи с этим лишены избирательных прав, поэтому их нельзя считать жертвами правонарушения, а их права, гарантированные статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции, - нарушенными. Следовательно, в этом смысле постановление "Анчугов и Гладков против России" является, по существу, актом абстрактного нормоконтроля (in abstracto) со стороны Европейского Суда по правам человека.

7. В силу сложившейся практики исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека предполагает также принятие государством-ответчиком мер индивидуального характера, которые преследуют цель прекращения выявленных нарушений, продолжающихся во времени, и устранения последствий нарушений, совершенных в прошлом, с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, которая имела место до нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод (restitutio in integrum). Однако такое восстановление невозможно, если, учитывая сам характер нарушения, нельзя воссоздать ситуацию в том виде, в каком она существовала до совершения нарушения.

Граждане С.Б. Анчугов и В.М. Гладков не имели права голосовать на выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации, состоявшихся в период с 2000 года по 2008 год. Поскольку проведение этих выборов заново в настоящее время неосуществимо, исполнение мер индивидуального характера (restitutio in integrum) в отношении указанных граждан не представляется возможным.

Законодательством Российской Федерации предполагается также принятие мер индивидуального характера, выражающихся в пересмотре судебных решений национальных судов по делу гражданина, в отношении которого Европейский Суд по правам человека констатировал нарушение положений Конвенции (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 года N 27-П). Порядок такого пересмотра предусмотрен отраслевым российским законодательством (пункт 2 части четвертой статьи 413 УПК Российской Федерации, пункт 4 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации, пункт 4 части 3 статьи 311 АПК Российской Федерации, пункт 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Между тем граждане С.Б. Анчугов и В.М. Гладков были осуждены за совершение особо тяжких преступлений и не могли - даже согласно критериям, выработанным Европейским Судом по правам человека, - рассчитывать на доступ к избирательным правам, а потому пересмотр судебных решений по их делам и возмещение им какого-либо ущерба невозможно.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 104.4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 1-3), 15 (части 1 и 4), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 3) и 79, постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" (жалобы N 11157/04 и N 15162/05), принятого на основании положений статьи 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их истолковании Европейским Судом по правам человека, - в части мер общего характера, предполагающих внесение изменений в российское законодательство (и тем самым изменение основанной на нем судебной практики), которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, - невозможным, поскольку предписание статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обладающей верховенством и высшей юридической силой в российской правовой системе, со всей определенностью означает императивный запрет, согласно которому не имеют избирательных прав без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы, определенных уголовным законом.

2. Признать исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 1-3), 15 (части 1 и 4), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 3) и 79, постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России", принятого на основании положений статьи 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их истолковании Европейским Судом по правам человека, - в части мер общего характера, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференциацию применения ограничений избирательных прав, - возможным и реализуемым в российском законодательстве и судебной практике, поскольку в соответствии со статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующими ее положениями Уголовного кодекса Российской Федерации, по общему правилу, исключается наказание в виде лишения свободы и тем самым лишение избирательных прав осужденных, совершивших впервые преступления небольшой тяжести, а за преступления средней тяжести и тяжкие преступления лишение свободы, как более строгий вид наказания из числа предусмотренных Особенной частью данного Кодекса за совершение соответствующего преступления, назначается по приговору суда и, следовательно, влечет лишение избирательных прав только в том случае, если менее строгий вид наказания не может обеспечить достижение целей наказания.

Вместе с тем, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьей 32 (часть 3), и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, федеральный законодатель правомочен, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.

3. Признать исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 1-3), 15 (части 1 и 4), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 3) и 79, постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России", принятого на основании положений статьи 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их истолковании Европейским Судом по правам человека, - в части мер индивидуального характера, которые предусмотрены действующим законодательством Российской Федерации, - в отношении граждан С.Б. Анчугова и В.М. Гладкова невозможным, поскольку указанные граждане были приговорены к лишению свободы на длительные сроки за совершение особо тяжких преступлений, а потому не могли рассчитывать - даже согласно критериям, выработанным Европейским Судом по правам человека, - на доступ к избирательным правам.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

Мнение судьи К.В. Арановского к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 года N 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации

Положения статьи 3 Протокола N 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод не расходятся со статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, если оставить конвенционным обязательствам их собственный согласованный сторонами смысл и не добавлять условий, которых при вступлении России в Конвенцию не было даже в предположении и которые она не могла принять впоследствии вопреки своей Конституции. Обычно несомненное - лишь видимость и существует до поры, пока не открылись предвзятые заблуждения и отложенные разногласия, а бесспорная достоверность встречается редко. Но Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 года N 12-П нечем возразить в том, что в части избирательного права, равноправия и справедливости согласие между конвенционными и конституционными установлениями изначально установилось, продолжается и не исключает новых линий совместного их действия в российском правопорядке. Только вряд ли это надо доказывать в итоговом акте конституционного правосудия, особенно когда тому сопутствуют риски и нет процессуальных поводов в виде допустимого обращения от надлежащего заявителя.

1. Согласно статьям 104.1 и 104.2 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Министерство юстиции Российской Федерации, защищая интересы России при рассмотрении против нее жалоб в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека, вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о возможности исполнения решения этого органа, если считает, что это исполнение невозможно, поскольку основано на положениях международного договора в их истолковании, расходящемся с Конституцией Российской Федерации. Но это не единственное условие: статья 104.1 названного Федерального конституционного закона допускает запрос, если обязанность принять меры по исполнению указанного решения лежит (1) на федеральном государственном органе, который представил о том заключение, либо (2) на самом Минюсте России. Иначе говоря, право на такой запрос (и на заключение) предоставлено лишь тому, кто отвечает за исполнение решения по своему ведомству.

Иное ставило бы право министерского запроса вровень с того же рода правом Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Их запрос также обусловлен неясностью в исполнении акта международного правосудия, но иными условиями статья 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не связывает их право обратиться за толкованием Конституции Российской Федерации по признакам противоречий между ее положениями и положениями международного договора в их истолковании межгосударственным органом. Ведая делами Российской Федерации в порядке общей компетенции, они не обязаны доказывать, что полномочия вынуждают их исполнять такой акт. Орган же профильной (отраслевой) компетенции даже в сомнениях относительно конституционности предстоящих мер должен по условиям статьи 104.1 названного Федерального конституционного закона доказать, что именно ему в силу его полномочий положено принять меры во исполнение решения либо отступить от его исполнения. Отклоняясь от этих условий, заявитель связывает последствиями своего запроса Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание, если речь о законодательных мерах.

В общем, чтобы запрос Министерства юстиции Российской Федерации был допустим, принятие спорных мер должно, во-первых, определенно входить в полномочия этого Министерства или органа, который представил ему заключение как институт российской власти, ответственный за их принятие. Во-вторых, меры должны быть предписаны, а не предложены на усмотрение России. Иначе нельзя доказать, что заявитель (иной орган) обязан их предпринять в нарушение основ конституционного строя и правового регулирования прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации, как это следует из статьи 104.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Оба условия в запросе Минюста России не исполнены и в силу пункта 2 статьи 43 и статьи 68 названного Федерального конституционного закона это влечет отказ в рассмотрении обращения или прекращение конституционного судопроизводства по делу.

2. В постановляющей части (и в пункте 112) решения "Анчугов и Гладков против России" Европейский Суд по правам человека (далее - ЕСПЧ, Суд) объявил, как это полагается по статье 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что имело место нарушение статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции, что у него нет вопросов в отношении статей 10 и 14 Конвенции (о свободе мнений и запрете дискриминации), а требования заявителей о справедливой компенсации отклонил. Это, в общем, все, что постановил Суд, причем именно по делу "Анчугов и Гладков против России", где иных заявителей не было. Ни Министерство юстиции Российской Федерации, ни Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не имеют власти признавать или отказывать в признании вывода о нарушении конвенционного права, объявленного в постановлении ЕСПЧ, как и менять его содержание. Но им, как и России, и не предстоит ничего обязательного - Суд объявил уже состоявшееся нарушение и не дал предписаний о восстановлении либо соблюдении прав обеих жертв конвенционного нарушения на будущее. Представитель одной из них, между прочим, уверял Конституционный Суд Российской Федерации в том, что они вполне гражданственны, а это значит, наверное, что им не суждено попасть под приговор суда и под ограничение права голоса.

Другие российские осужденные не обращались в ЕСПЧ по этому поводу ни в группе, ни по отдельности и не поручали представлять себя ни жертвам объявленного нарушения, ни их адвокатам. Если же Суд не выносил решения о правах группы или категории лиц, он не мог решать и судьбу законов, определяющих их избирательные права. Это не расходится со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, по которой Суд принимает жалобы от лица (from any person) или группы лиц (group of individuals), объявляющих себя жертвами (claiming to be victims). В постановлении от 23 июля 2015 года по делу "Баталины против России" (жалоба N 10060/07) Суд снова напомнил, что "он может принимать жалобы от любого лица, которое утверждает, что явилось жертвой нарушения" (пункт 115). Даже группу заявителей статья 34 Конвенции определяет не как род субъектов с переменным и предполагаемым составом, не как сословие или класс либо этническую, профессиональную, религиозную, гендерную, пенитенциарную категорию, а как группу именно индивидов (individuals). Они поименно и лично участвуют в деле, даже когда состоят в процессуальном соучастии и действуют в пользу процессуальных товарищей.

При этом предполагаемая жертва получает решение ЕСПЧ лишь в отношении себя. Возможно, ей удобно сделать свои требования общими, чтобы они звучали внушительно, но Суд разрешает дела по заявлению лиц, которые именно себя представляют жертвой, допуская, конечно, правопреемство или переход статуса жертвы к родственникам в случае ее смерти. Если же предполагаемое нарушение не задевает лично заявителя, Суд отказывает в рассмотрении жалобы ввиду ее дефекта по ratione personae.

Словом, в деле должен быть заявитель, который защищает свои права, а это связывает Суд и его постановления рамками обращения и составом заявителей. Иначе Суд решал бы дело о правах лиц, которые о том не просят, не имеют доступа к делу и к тому же безосновательно пользуются свободой от процессуального бремени, включая обращение, обоснование жалобы, доказывание и риск неуспеха. Поэтому исполнение постановления ЕСПЧ по делу Анчугова и Гладкова касается только этих жертв и само по себе не может обязать Россию отменить общие конституционные ограничения избирательного права граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

3. Если же в суждениях ЕСПЧ все-таки искать указания на обязанность государства касательно "мер общего характера" для категории осужденных, то и тогда эти "общие меры" представлены в альтернативе между исправлением российских законов с пересмотром самой Конституции Российской Федерации и толкованием их положений, чтобы изменить смысл российского права вслед настояниям Суда. Едва ли этот выбор лежит в диапазоне полномочий Министерства юстиции Российской Федерации или Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Ни тот, ни другой органы не входят в законодательную власть, не имеют власти конституционно-учредительной, а потому не им изменять избирательный, уголовный, уголовно-исполнительный закон и пересматривать Конституцию Российской Федерации. Минюст России влиятельно участвует в подготовке и содержании законопроектов, но эта деятельность не заменяет законодательных решений, а право законодательной инициативы, согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, принадлежит не ему, а Президенту Российской Федерации, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации и двум высшим судам. Равным образом не входит в полномочия Минюста России и ЦИК России истолкование Конституции Российской Федерации с общими обязывающими последствиями.

Поэтому, даже если представить, что Российская Федерация вправду обязана что-нибудь сделать по решению ЕСПЧ одним из предложенных способов, Минюсту России это все равно не дает законных поводов для запроса в Конституционный Суд Российской Федерации. И российский ЦИК не имеет оснований ставить под сомнение правила регистрации, которые исключают из числа избирателей граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Оба федеральных органа не могут сомневаться в конституционности и обязательности российских законов - статья 15 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации не позволяет отказывать официально опубликованному закону в применении. Даже если международным договором установлены иные правила, это само по себе не отменяет закон, а дает международному договору преимущество в применении на случай, когда их нельзя применить совместно. Следовательно, выбор, если его действительно нужно сделать в части применения закона или международного договора, подчиняется приоритету, установленному Конституцией Российской Федерации, и не создает спора о конституционности, как и поводов для запроса. Высшая же юридическая сила вовсе исключает выбор властей в том, следовать ли Конституции Российской Федерации, в том числе ее статье 32.

Возможность новых постановлений ЕСПЧ против России по сходным делам не дает Минюсту России права на запрос, который может быть связан с исполнением лишь вынесенных, а не будущих решений. Он не может быть обусловлен и предстоящими спорами о регистрации избирателей. Нельзя, конечно, исключать, что Суд объявит Россию нарушительницей Конвенции о защите прав человека и основных свобод в череде одинаковых дел и поставит ее в трудное положение. Но если это и навяжет выбор между участием в Конвенции и пересмотром Конституции Российской Федерации, то разве Министерству ставить российский народ перед этим выбором?

Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации не воспользовались правом запроса о толковании конституционных положений на совместимость с ними интерпретаций ЕСПЧ. Они, возможно, не нашли весомых для этого поводов или учли, что преимущества российской правоты в деле "Анчугов и Гладков против России" не покрывают издержек, которыми чревато открытое расхождение конституционного и европейского правосудия. Министерство же, вероятно, посчитало этот риск не настолько значительным и решилось ввести конституционное правосудие и национальный правопорядок в испытание на верность Конституции Российской Федерации в опасной альтернативе с нерушимыми pacta sunt servanda и res judicata. Такая проба показалась Министерству уместной даже при том, что верность договору и обязательность судебных постановлений столь же конвенционны, сколь и конституционны по принадлежности. Заявитель не мог сомневаться и в том, что, отказывая в рассмотрении запроса, Конституционный Суд Российской Федерации дал бы удобный случай обсуждать нерешительную свою уклончивость не в пользу, наверное, правосудия. Понятно, что изначально спорный случай создало постановление ЕСПЧ, но именно Минюст России ввел правовую государственность и конституционные свободы в альтернативу, из которой им не выйти без потерь, останься Конституционный Суд Российской Федерации в ее пределах. Он этого не сделал, а техника решения, в общем, скомпенсировала опасные последствия, но запрос Министерства не стал от этого допустимым в любом его смысле.

4. Из мотивов, по которым ЕСПЧ вынес постановление по делу "Анчугов и Гладков против России", российский Минюст вывел обязывающее предписание "мер общего характера", причем более решительно, чем это сделал сам Суд. Местами можно предположить и прочитать обязательность этих мер между строк, если сочувствовать известным настроениям среди европейского судейства и политиков, особенно в свободном академическом обсуждении. Министерство же так изложило запрос, что предположительное оказалось для доверителя обязательным, обостряя дело без явной на то нужды. Вряд ли представителю страны-ответчика нужно признавать ее обязанной сверх того, что Суд ей объявил в постановляющей (резолютивной) части решения.

ЕСПЧ верно заметил в пункте 52 указанного постановления, что, "однажды присоединившись к Конвенции, Россия согласилась с наличием у Суда компетенции по вынесению решений о соблюдении ею обязательства обеспечить каждому, находящемуся под ее юрисдикцией, права и свободы, определенные Протоколом N 1 к Конвенции". Россия не ставила эту компетенцию под сомнение и следовала статье 34 Конвенции, чтобы "никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению" права обеих жертв на рассмотрение их дела. Она содействовала рассмотрению дела, исполняя процессуальные обязанности, и, "выслушав" решение, не заявляла о том, что не признает решенное.

Но неочевидно, что в указанном постановлении ЕСПЧ обязал Россию к "мерам общего характера". В пунктах 107 и 111, а не в резолютивной части постановления Суд описал возможности, которыми Россия могла бы воспользоваться в продвижении национального права по его наставлениям. Это, однако, дескрипция, а не прескрипция, т.е. описание, а не предписание что-нибудь определенное сделать в чью-либо пользу или чего-то не делать. Суд в пункте 107 своего решения обратил общим образом внимание на то, что Высокие Договаривающиеся Стороны, т.е. все участники Конвенции, "могут предоставить судам право оценки соразмерности меры, ограничивающей право осужденных на участие в голосовании, либо включить в свое право соответствующие положения об обстоятельствах, в которых такая мера должна применяться", притом что "законодательный орган будет самостоятельно обеспечивать баланс конкурирующих интересов"; в отношении же самой России Суд допустил "различные подходы к решению вопроса о праве на голосование осужденных" и, предлагая "рассмотреть все возможные пути", оставил ей самой "принять решение о том, может ли соответствие со статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции быть достигнуто посредством каких-либо форм политического процесса или путем гармоничного толкования Конституции Российской Федерации" (пункт 111).

Не всякий прочтет в этом ясное предписание, которое сторона, наверное, должна получить, если ей вменяют судебный акт в исполнение. Что касается напутствия обсудить случай и сделать выводы, то, между прочим, постановление ЕСПЧ можно считать в этом смысле исполненным со значительным превышением. Обсуждение состоялось в конституционном судопроизводстве, где итоговое решение не только доказало конституционно-конвенционную гармонию, но и наметило законодательные движения, которые наведут, быть может, еще больше согласия между Конституцией Российской Федерации и статьей 3 конвенционного Протокола N 1. Процессуальные же погрешности, заметные российскому судопроизводству в части законных поводов, не мешают исполниться пожеланиям ЕСПЧ, пока его юрисдикция не перешла в область конституционного правосудия.

5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней не позволяют ЕСПЧ предписать России "общие меры" вопреки статье 32 Конституции Российской Федерации и вряд ли предусматривают за Судом право обязывать участников Конвенции подобными мерами.

Правда, в пункте 110 постановления по делу "Анчугов и Гладков против России" Суд высказался о том, что "государство-ответчик вышло за пределы усмотрения, предоставляемые ему в области" ограничения избирательных прав, позволяя думать, будто эти пределы записаны в Конвенции, а российская Конституция от них отступила и это должно быть исправлено "общими мерами". Однако в понимании данного высказывания важно избежать "ошибки во времени" (анахронизма), тем более что сам Суд полагается на критерий времени - ratione temporis и оперирует им иногда. Превышение пределов усмотрения нельзя квалифицировать в отношении ограничения, которое установлено Конституцией Российской Федерации с 12 декабря 1993 года, когда Россия еще не входила в Конвенцию и в конвенционные "пределы усмотрения", а потому не могла из них выйти, даже если бы установлены были пределы, как их понимает ЕСПЧ.

Россия вступила в Конвенцию как государство, учрежденное Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, и его международная правосубъектность имеет конституционные основания. В этом смысле само российское участие в Конвенции обусловлено принятием и действием названной Конституции. Кто, когда и на каких условиях вступил бы в Конвенцию вместо Российской Федерации - сослагательный вопрос. Утвердительно лишь то, что действие и соблюдение Конституции Российской Федерации - исходное условие участия России в этом международном договоре. Должностные лица и органы, уполномоченные согласовать условия и принять решения о вступлении России в Конвенцию, не имели права действовать так, чтобы это обязывало ее нарушать свою Конституцию или предрешало принятие конституционно-учредительных актов, вынуждая Россию пересматривать в основах свой статус с неизвестными последствиями в политической, правовой, международной судьбе российского народа.

По правилам статьи 135 Конституции Российской Федерации изменение положений ее главы 2, включая статью 32, возможно лишь в порядке полного пересмотра Конституции Российской Федерации. Это влечет принятие новой конституции и тем самым упразднение действующей. Если бы действия по вступлению в Конвенцию связывали Россию такими решениями, это было бы по последствиям равносильно конституционному перевороту и с объективной стороны во всяком случае означало бы превышение полномочий причастными к этому лицами.

На европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод распространяется право международных договоров и, следовательно, положения Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года. Если бы Россия вступала в европейскую Конвенцию, связывая себя неконституционными обязательствами, это означало бы заключение международного договора с явным нарушением нормы внутреннего права особо важного значения (статья 46 Венской конвенции) либо по ошибке (статья 48 Венской конвенции). Венская конвенция относит подобные нарушения и ошибки к основаниям недействительности договора. Исходная несовместимость статьи 32 Конституции Российской Федерации со статьей 3 конвенционного Протокола N 1 приводила бы в действие "процедуру недействительности", предусмотренную статьей 65 Венской конвенции, а наступившая впоследствии несовместимость была бы основанием к выходу из договора (приостановлению его действия) ввиду "коренного изменения, которое произошло в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора" (пункт 1 статьи 62 Венской конвенции).

Все эти предположения доказывают "от противного", что Российскую Федерацию ничто не вынуждает ни оставлять европейскую Конвенцию, ни заново себя учреждать в основах конституционного строя, чтобы соответствовать Конвенции в ее прочтении Судом. ЕСПЧ не предполагал подобных последствий и не мог взять на себя такую ответственность. Ему доверено многое, но эта компетенция не позволяет Суду решать и предрешать, кому оставаться, а кому выходить из Конвенции. Поэтому ни постановление по делу "Анчугов и Гладков против России", ни сама Конвенция не обязывали и не обязывают Россию пересматривать статью 32 и всю Конституцию Российской Федерации, а равно не лишают ее положения высшей юридической силы.

6. Таким обязательствам нет оснований, если следовать статье 31 Венской конвенции и толковать европейскую Конвенцию вместе с Протоколами в "обычном значении терминов" и "в свете ее объекта и целей", учитывая их контекст и охватывая таким контекстом соглашения участников при ее заключении и принятые ими документы, наряду с последующими соглашениями между ними относительно толкования или применения ее положений (подпункт "а" пункта 3 статьи 31 Венской конвенции), с практикой применения, которая устанавливает соглашение участников относительно ее толкования (подпункт "b" того же пункта), и с любыми соответствующими нормами международного права, применяемыми в отношениях между участниками (подпункт "c" того же пункта).

Участники европейской Конвенции не раз имели случай обсудить и точнее согласовать условия ограничения избирательных прав осужденных, но пока не договорились об этом, в отличие, например, от вопроса об отмене смертной казни, которую большинство из них отменило вхождением в Протокол N 6 к Конвенции с его оговорками на "военное время" и при "неизбежной угрозе войны". Но статья 3 Протокола N 1 неизменна с 1952 года, и единственная в ней оговорка с той поры не раздвигает, а сокращает конвенционную защиту и сводит ее к парламентским выборам, т.е. не охраняет избирательное право от нарушений в муниципальных, президентских и других избирательных кампаниях. Такое поведение государств-участников исключает общее согласие на распространительное толкование статьи 3 Протокола N 1. Тем меньше причин полагать, что все они считают себя одинаково связанными обязательствами "инклюзивности" (включенности, включения), которая представляет собой слишком широкое понятие, чтобы выводить из нее предсказуемые обязательства и судить о нарушениях.

Неясны обстоятельства, которые дали бы подобной "инклюзивности" общее признание или силу обязательной доктрины, которая влекла бы "коренное изменение в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора", вынуждая всех с нею соглашаться, а несогласных - выходить на основании пункта 1 статьи 62 Венской конвенции. В пункте 94 постановления по делу "Анчугов и Гладков против России" ЕСПЧ со ссылкой на дело "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии" и дело "Хёрст против Соединенного Королевства" (N 2) обратил, во-первых, внимание на двадцать первый век, т.е. на обстоятельство времени, которое, однако, не оговорено в европейской Конвенции как юридически значимое (отменительное, отлагательное и т.п.) условие; к тому же время само по себе не влечет правовых последствий, пока это не следует из норм права или договоров. Во-вторых, к новому веку Суд приурочил "презумпцию демократического государства в пользу включения (инклюзивности)", которая предполагает решимость государств приобщать к демократии своих граждан. Но и эту презумпцию нельзя привязать к новым временам и видеть в ней "новый курс", которого не знало двадцатое столетие и который сам собою меняет прежние обязательства. В-третьих, ЕСПЧ объявил, что всеобщее избирательное право стало основополагающим принципом. Этот принцип, однако, в столь же основополагающем значении известен задолго до Конвенции и до вступления в нее Российской Федерации. С ним по-прежнему совместимы справедливые (недискриминационные) цензы (ограничения), состав которых относится, как сказано в пункте 95 постановления, к "способам организации и использования избирательных систем", притом что их "каждое государство само преобразует в свое видение демократии". Следовательно, в обстоятельствах исполнения европейской Конвенции не случилось столь значительных изменений, чтобы это определенно меняло и обязательства по сравнению с тем, как они были согласованы в прошлом веке.

Даже если бы большинство государств-участников договорились между собой о точных условиях "инклюзивности" заключенных, для другой их части это не стало бы обязательным - согласно статье 34 Венской конвенции "договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия". Прямое согласие и длительное единообразие в поведении одних государств также не вынуждает другие государства в этом участвовать, например, в порядке соблюдения обычая, пока он не станет общим. Еще меньше причин связывать европейские государства "инклюзивностью" ввиду их поведения, которое сделало бы их молчаливо согласившимися с договорными обязательствами в силу пункта "b" статьи 45 Венской конвенции. Во-первых, стороны европейской Конвенции не ведут себя вполне согласованно - в Европе нет ни консенсуса, ни стандарта в понимании статьи 3 Протокола N 1 применительно к ограничениям избирательного права лиц, осужденных к лишению свободы, что прямо следует из пунктов 42-47 постановления ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России". Во-вторых, стороны вовсе не молчат, начиная с Соединенного Королевства, которое не согласно дать право голоса заключенным.

В этой области положение дел в Европе далеко от общих стандартов. Даже поражение в правах местами еще встречается в составе наказания за преступление, продолжая собой традицию гражданской казни, что Европейский Суд справедливости оставил без порицания во французском деле (С-650/13, "Дельвинь против коммуны Леспар-Медок и префекта Жиронды", постановление от 6 октября 2015 года). Лишение избирательных прав по решению суда напоминает deminutio capitis, гражданскую смерть и подобные им разжалования, где общий признак - индивидуальное отобрание прав по решению отдельно для каждого, кого лишают прав гражданского состояния. ЕСПЧ рекомендует это как стандарт в области избирательного права. Но даже если это стандарт, с ним вряд ли свободно бы согласились в России, где помнят старую гражданскую казнь в назидательных примерах вроде политического дела Чернышевского, а также поражение прав, прежде всего избирательных, в его советском исполнении, когда индивидуальное осуждение именем народа и государства обрекало отверженного на политическое одиночество и позор. В поражении избирательных прав отдельных лиц и теперь с вероятностью нашли бы признаки политического преследования несогласных. Индивидуальному лишению избирательного права в России сопутствуют плохие предчувствия неправды и гражданского унижения с пристрастным беззаконием. С ними трудно совместить стандарты электоральной "инклюзивности" и уладить консенсус на этой почве.

Стороны, однако, не договаривались о том, что ограничить избирательные права можно лишь специальным решением суда. Поэтому само по себе "безоговорочное лишение избирательного права любого лица, приговоренного к лишению свободы" не нарушает европейскую Конвенцию (и, кстати, статью 25 Пакта о гражданских и политических правах). Лишение свободы представляет собой наказание с обширными последствиями и касается сразу многих конвенционных прав и свобод. Так или иначе оно задевает свободу от пыток и рабства (статьи 3 и 4 Конвенции), поскольку даже "гуманное" заключение кто-то переживает как унижение, пытку и подневольное состояние (порабощение). Оно в любом случае задевает личную свободу и неприкосновенность, частную и семейную жизнь (статьи 5 и 8 Конвенции), свободу выражения мнений, право собраний и объединений (статьи 10 и 11 Конвенции), свободу передвижения (Протокол N 4), отделяет людей от собственности и образования (статьи 1 и 2 Протокола N 1). Оно переводит их из обычной обстановки равноправия в узаконенную и едва ли положительную дискриминацию (статья 14 Конвенции), мешает пользоваться свободами почти во всем их конвенционном каталоге, а также их защищать в справедливом судебном разбирательстве и другими средствами (статьи 6 и 13 Конвенции). Эти свободы не менее значительны, чем избирательное право, но европейский консенсус еще не дошел до того, чтобы, приговаривая к лишению свободы, суды назначали заключенным личное расписание ограничений по каждому из прав.

7. В пункте 52 постановления по делу "Анчугов и Гладков против России" ЕСПЧ ограничил свою "задачу" и обещал не входить в "оценку соответствия Конвенции применимых положений статьи 32 Конституции Российской Федерации in abstracto", а только выяснить "in concreto эффект данных положений в отношении прав заявителей". Этим намерениям нужно доверять - они не расходятся с юрисдикцией Суда, которому государства не поручали контролировать свое законодательство или общим образом управлять его изменениями, зато доверили решать, нарушены ли свободы жертв, чтобы не спорить с окончательными постановлениями по каждому из дел. Это условие особенно очевидно, если учесть значение законов в поддержании верховенства права и знать, что обычно конвенционные права нарушают не дефекты закона, а, по выражению ЕСПЧ, его "эффекты", обусловленные пристрастным пониманием, применением законов и прочими противоправными деяниями, в частности властей. Таким "эффектам" сопутствует обстановка применения закона, которая мешает защите свобод, если законодательство слишком подвижно, а высокие суды ставят под сомнение даже вполне приемлемые конституционные установления.

В постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России" ЕСПЧ изложил, возможно, не все свои мотивы, которые мешали ему "принять аргументы властей России в отношении соразмерности рассматриваемого ограничения" избирательных прав (пункт 103). Он рассматривал дело in concreto, т.е. по фактам, и не исключено, что именно в них он открыл "диспропорцию" между лишением избирательного права и преступлениями жертв. В постановлении нет сведений о том, скольких жертв убили жертвы конвенционного нарушения, какими способами, в чем состояли квалифицирующие, отягчающие и смягчающие, обстоятельства. Назначенную обоим смертную казнь Суд лишь отметил и не связал с нею тяжесть преступлений. Он мог так поступить, например, из уважения к праву на частную жизнь или же в память об убитых и, как знать, не сомневался ли он в самих приговорах? Поэтому неясно, считал ли Суд несправедливым ограничение избирательного права лиц, виновных в тяжких убийствах. Но если Суд не вошел в описания, это еще не доказывает, что он впал в общие рассуждения in abstracto, полагался лишь на них и отвлекся от решающих фактов дела вопреки своей задаче in concreto, которой связан по Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Участие в Конвенции обязывает предполагать обоснованность постановлений ЕСПЧ, и, если в деле "Анчугов и Гладков против России" Суд объявил нарушение, остается исходить из того, что "имело место нарушение" их конвенционного права. Частный этот случай, однако, при стольких неясностях не обязывает к большему. Установленное нарушение конвенционного права не предрешает вывода и о том, что права этих лиц нарушены в российском конституционном измерении, которое, при всей общности с конвенционными установлениями, несколько шире в объеме и предмете.

Понятно, что вывод о нарушении конвенционного права жертв в указанном деле одобряют не все, а кто-то прилагает понятие жертвы не к заявителям, а к людям, которых они убили, получив за это приговор к смертной казни, хотя и замененной впоследствии лишением свободы. "Теряя дело", сторона и ее сторонники за рамками процесса вряд ли довольны судебным решением, а если и одобряют его, то, может быть, неискренне. Было бы странно, если дело, начатое в конфликте, завершалось бы каждый раз общим согласием. "Грустная" нота в участи всякого правосудия обрекает его на то, что одна или обе стороны иногда не рады решению. Достаточно, однако, и того, что они решение признают. Предписательная же часть акта для того и нужна, чтобы суд ясно в ней объявил собственно решение и дело не осталось в исходе таким же спорным, как вначале. Что касается доводов и обоснований, на которые полагается суд, то "долг согласия" с ними трудно совместить, например, со свободой мысли и слова. Было бы несправедливо, наверное, каждого обязывать к единодушию во всем, что скажут суды, тем более что во мнениях часто расходятся сами судьи. Суд принимает решения не для того, чтобы всех убедить и обрадовать, а чтобы определить обязанности и права сторон в пределах случая, который ему достался. Тогда решение связывает их законной определенностью, которая смирит их даже в процессуальных потерях и разногласиях, пока они верны праву и правосудию.

8. В пункте 77 постановления по делу "Анчугов и Гладков против России" ЕСПЧ установил, что положение статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации "не реализовывалось посредством индивидуального правоприменительного акта, подлежащего обжалованию, которое, в свою очередь, могло бы привести к вынесению "окончательного решения". Следовательно, Суд сам отклонил формальные поводы оценивать конвенционность российской Конституции, исключая этим и материальные основания, по которым он мог бы предписать России конституционные изменения, имей Суд такое право. Иначе пришлось бы вообразить, будто ЕСПЧ не обеспечил свои выводы исследованием существенных обстоятельств, что ставило бы под сомнение презумпцию ответственного исполнения его высокого долга.

Данная презумпция во всяком случае исключает со стороны ЕСПЧ широкие обязывающие обобщения, которые предрешали бы пересмотр Конституции Российской Федерации. Общие оценки закона иногда можно встретить, например, в постановлении по делу "Захаров против России" от 4 декабря 2015 года (жалоба N 47143/06), где Большая Палата в самом существовании законодательства нашла вмешательство и нарушение прав заявителя по статье 8 Конвенции. Но в случае Анчугова и Гладкова не столько Суд, сколько конвенционные жертвы обличали "порок" российской Конституции и настаивали на ее пересмотре. Впрочем, они, видимо, упустили важные обстоятельства, которые относятся лично к ним и к другим заключенным. Между тем смертные приговоры обеих жертв остались без исполнения, потому что именно Конституция Российской Федерации, будучи принятой, предрешила отмену смертной казни в будущем (статья 20, часть 2), что впоследствии привело к установлению режима необратимого от нее отказа даже прежде, чем Россия решилась войти в Протокол N 6. Эта же Конституция обязывает к правовой государственности, уважению свобод человека и гражданина и к верности международному праву, тем самым позволяя России быть участницей Конвенции, а конвенционным жертвам обращаться в ЕСПЧ. И дело "Анчугов и Гладков против России" стало возможным лишь потому, что действует Конституция Российской Федерации, включая часть 3 ее статьи 46.

Такая Конституция досталась России в драматических обстоятельствах, возобновить которые нельзя, как и недопустимо их навязывать, чтобы страна снова, рискуя гражданским миром, пробовала установить или удержать конституционное свое достояние в неясной обстановке коренного пересмотра основ. Подобный пересмотр не имеет предрешенных последствий, и не обещано, кстати, что он ослабит ограничения избирательного права и не внесет в них больше строгости. Нельзя утверждать, что уцелеет и отказ от смертной казни, а право граждан на международное правосудие не потеснится в пользу суверенной власти государства. Не обещано и участие России в Конвенции, поскольку смена основ не исключает изменений, несовместимых с прежними конвенционными обязательствами.

Преимущества же "инклюзивности" не обойдутся без побочных последствий, которые во всей полноте трудно представить, но можно отчасти предположить. Так, если лишение свободы в колониях-поселениях формально заменить ограничением свободы, чтобы электорат пополнился полусвободными избирателями, то в таком наказании искалеченные жертвы неосторожных преступлений, близкие погибших и часть общества с вероятностью не найдут справедливого возмездия. Судам эти настроения небезразличны, что помешает им уверенно объявлять приговоры по неосторожным преступлениям с причинением смерти и тяжкого вреда здоровью. "Рефлексы" справедливости непроизвольно усилят в структуре вины значение объективной стороны, и не исключено, что там, где прежде суды вменяли неосторожность, обвинение найдет признаки умысла, чтобы тяжкие последствия преступления все же влекли лишение свободы, причем уже не в колонии-поселении. Одобрят ли будущие подсудимые Анчугова и Гладкова, если их почин внесет в уголовное преследование больше объективного вменения?

Доказывая выгоды электоральной "инклюзивности" в Конституционном Суде Российской Федерации, адвокат конвенционной жертвы уверял, что в местах лишения свободы голосование обеспечит поддержку правящей власти и оставит оппозицию без шансов. Если этому обещанию верить, то подобная предсказуемость разошлась бы с влиятельными европейскими, в том числе судейскими, представлениями о свободных и честных выборах.

9. В размышлениях ЕСПЧ о недопустимости широкого запрета избирательного права заключенных больше "попутно сказанного" (obiter dictum), нежели ratio decidendi - прямых оснований обязательности его решения. В прецедентном праве (case-law), которое упоминают Конвенция о защите прав человека и основных свобод (подпункт "b" пункта 1 статьи 28) и сам Суд (пункт 108 постановления по делу "Анчугов и Гладков против России"), принято различать два вида правовых суждений с разной степенью обязательности. "Попутно сказанное" пользуется уважением, но не сообщает о праве, обязательном для применения в деле и в предстоящих таких же делах. Стороны и сам Суд вряд ли согласны закрепощать себя на будущее каждым записанным словом и видеть в каждом из них неизменное право или бесспорный, твердый стандарт. Принципы и стилистика прецедента, на которые пробует опираться Суд, вовсе не то поощряют. Не поощряют они судью и в том, чтобы он открыто объявлял "от себя" правотворческие решения, например, с видом "общих мер". В стиле case-law (по принципу stare decisis) судья "следует решенному" и, не притязая на сотворение нового права, берет применимое правило (ratio decidendi) в уже состоявшихся решениях по делам, где фактические обстоятельства существенно совпадают с разбираемым случаем и тем самым позволяют опереться на такое правило, в отличие от попутно сказанных, отвлеченных и потому необязательных суждений.

Из case-law далеко не всегда можно извлечь общую обязанность, потому что это дробные положения, а сходные, в общем, судебные случаи так отличаются в существенных частных, что это нередко ставит под вопрос и применение прецедента, и его обязательность в конкретном случае. Так, решения ЕСПЧ по Хёрсту, даже если понимать их в духе case-law, не могут обязывать Россию больше, чем к уважению и вниманию ко всему, что сказал Суд, пока сама она не найдет в объявленном нечто для себя обязательное и пока ее не обяжут к чему-то определенному судебным решением по ее делу. Больше того, участники Конвенции, согласно пункту 1 ее статьи 46, обязаны исполнять решения Суда по любому делу, в котором они выступают сторонами, т.е. не по чужим делам. Стало быть, если в отношении Хёрста решено, что конвенционные права нарушило Соединенное Королевство, то объявлено, во-первых, британское, а не российское нарушение, а во-вторых, исполнение решенного лежит на Великобритании, а не на России.

В этом смысле "гибкие интерпретации" и "общие меры" в духе "инклюзивности" и "озабоченности" избирательными правами заключенных, которые Суд вменяет сторонам, заслуживают уважения, но не могут быть строго обязательными. Суд напомнил России долг "озабоченности" со ссылкой на дело "Скоппола против Италии" (N 3), где он оправдал "законоположения в Италии, определяющие обстоятельства, при которых лицо может быть лишено права избирать" тем, что эти положения "свидетельствуют об озабоченности законодателя соответствием применения меры конкретным обстоятельствам дела"; знаки озабоченности удовлетворили Суд, который посчитал, что с нею власти удержались в "пределах усмотрения, предоставленных им в этой сфере" (пункт 100 постановления по делу "Анчугов и Гладков против России"). В Конвенции, между тем, "пределы усмотрения" и обязательства "озабоченности" не установлены, а в изложении Суда они слишком широки, чтобы обязывать к чему-то определенному, как это полагалось бы из уважения к верховенству права. Но тем свободнее Суд может выявлять и одобрять признаки "озабоченности". Россия тоже могла бы искать одобрения, поскольку ее законодательство не позволяет, в отличие от Италии, присуждать пожизненное лишение избирательного права. Многое в этом смысле изложено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации.

Было бы нехорошо омрачать европейское правосудие подозрениями в том, что "озабоченность" Высоких Договаривающихся Сторон нужна ему как знак их покорности. ЕСПЧ сам, видимо, озабочен тем, что не нашел еще прочной опоры своим стандартам, не определил их формулу и вынужден исправлять кое-что из того, что казалось ему устоявшимся. Так, решение национального суда, которое он по делу Хёрста полагал непременным условием, позволяющим справедливо "отмерить" индивидуальное ограничение избирательных прав, в деле Скопполы Суд уже не посчитал обязательным и согласился с правом государства устанавливать ограничения общим законом. ЕСПЧ согласен даже с пожизненным лишением права голоса бывших осужденных, если какой-нибудь части заключенных это право оставят. Иначе говоря, Суд допускает смещение от обязательного к предпочтительному, от стандарта - к тенденции и допускает смягчения, о чем знают и в Минюсте России. Подвижность стандартов, которые лишь кажутся установленными и общими, не позволяет брать их в исполнение без отдельного о том решения по усмотрению государства-участника. Стороны, конечно, не вправе оставить суждения ЕСПЧ без внимания, но, уважая их, не обязаны отступать и от своих конституционных основ правовой государственности.

10. Правила пункта 1 статьи 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые отдают в ведение ЕСПЧ "все вопросы, касающиеся толкования и применения" ее положений, важно учитывать в общем контексте, имея в виду, что это право относится к рассмотрению межгосударственных дел (статья 33), об индивидуальных жалобах (статья 34), вопросов толкования постановлений Суда (пункт 3 статьи 46), вопросов о нарушении стороной обязанности исполнения постановления Суда (пункт 4 статьи 46) и вынесению консультативных заключений о толковании конвенционных положений (статья 47). Это определенно подчиняет право ЕСПЧ на интерпретацию Конвенции целям разрешения дела и спорных вопросов, т.е. не позволяет видеть в нем общую распорядительную компетенцию, хотя иногда ее находят в том, что Суд предписывает "меры общего характера". Но даже применительно к истолкованию Конвенции в консультативных заключениях пункт 2 ее статьи 47 запрещает "затрагивать вопросы, относящиеся к объему и содержанию прав или свобод [конвенционных]", и другие, которые Суду, "возможно, потребовалось бы затронуть при рассмотрении какого-либо обращения". Участники практически не обращаются к ЕСПЧ за общим истолкованием Конвенции. Все вместе это означает, что Конвенция и ее стороны не поручали Суду давать общие обязывающие указания - не оттого, что им не нужны общие решения, а потому, что для их разработки и принятия есть иные конвенционные учреждения и процедуры (Комитет Министров, Генеральный секретарь, согласование новых протоколов и т.п.).

ЕСПЧ, конечно, не обойтись без общих суждений, в которых он выражает свое понимание применяемого права и следуя которым ведет себя справедливо и предсказуемо. Стороны и предполагаемые жертвы также ждут этих суждений, чтобы понимать позиции Суда. Не случайно "меры общего характера" вошли в конвенционное пространство. Общие позиции, меры и просто суждения ЕСПЧ многое значат в признании и развитии права Конвенции, его укоренении в национальных системах. В России они содействуют уважению права на жизнь и частную жизнь, свободы собраний и шествий, права на судебную защиту, поощряют справедливость и ответственность в правосудии, гуманизм в пенитенциарной системе и многое другое.

Резолюцией от 12 мая 2004 года Комитет Министров Совета Европы, сам не принимая решения, предложил Суду определять в постановлениях "структурные проблемы", их источники, а с ними предписывать государству-ответчику те самые "меры общего характера". Это, однако, не означает общего их признания в качестве источника и формы конвенционных обязательств. Праву ЕСПЧ вменять обязательное исполнение "общих мер" до сих пор не хватает конвенционных оснований, без которых оно остается дискуссионным. Конвенция по-прежнему не упоминает его среди полномочий Суда, и это право нельзя считать установленным в силу консенсуса, в том числе молчаливого. Если стороны открыто не отвергают практику "пилотных постановлений" с предписанием "общих мер", то было бы преждевременно придавать этому знаку уважения и вежливости больше значения, чем он содержит. Во-вторых, в истолковании обязывающего смысла "общих мер" принимает участие не только Суд, но и стороны. Они же смотрят на дело не вполне единообразно и несколько иначе, чем ЕСПЧ. Предположение относительно общего согласия сторон по этому поводу вполне опровергает поведение, например, Великобритании по делам Хёрста: за пять лет после постановления 2005 года ЕСПЧ получил свыше 2500 сходных жалоб против Соединенного Королевства, однако общие его пожелания о системном исправлении британского права остаются без исполнения.

Определение "мер общего характера" описано в Регламенте Европейского Суда по правам человека, а именно в его правиле 61, которое Суд внес лишь 21 февраля 2011 года, т.е. через семь лет после вышеназванной Резолюции 2004 года, ожидая, наверное, что стороны вручат ему это право протоколом. Имея причины сомневаться в его конвенционных основаниях, Суд в итоге решил восполнить их недостаток статьями 24 и 25 Конвенции, которые признают за ним право на свой Регламент. Между тем и Регламент принят с подзаголовком "Правила процедуры", притом что процедура представляет собою все-таки порядок отправления, а не состав и содержание полномочий. В этом смысле и нужно понимать правило 61 Регламента, где описана процедура вынесения "пилотного" постановления по делу о жалобе, в котором Суд выявит структурную проблему или ненадлежащее функционирование государственной системы.

Суд, однако, выносит "пилотное" постановление "по фактам жалобы", а не по абстрактным оценкам и по ним "определяет вид мер общего характера, которые сторона должна принять в силу резолютивной части постановления" в сроки, которые он также может установить в той же части решения (пункты 1, 3 и 4 правила 61 Регламента). Замечая, что меры касаются лишь стороны по делу, нужно, кроме того, учесть, что Регламент относит их именно к резолютивной части постановления и, следовательно, сказанное Судом в других его частях, как бы строго ни звучало, формально не определяет обязанностей стороны. Впрочем, и в резолютивной части "пилотного" постановления обязательность исполнения "общих мер" можно предполагать без уверенности. Даже последствия их неисполнения пункт 8 правила 61 Регламента предусматривает специальные, в отличие от неисполнения "обычных" постановлений: "в случае неисполнения ответчиком положений резолютивной части Суд может возобновить рассмотрение жалоб, изучение которых было приостановлено". Само понятие "пилотный" хотя и принадлежит к неологизмам, однако уже имеет условленный смысл - оно относится к методам, проектам, программам, подразумевая в них нечто пробное, экспериментальное, предварительное, выборочное и ограниченное в масштабах и (или) во времени, обусловленное целями изучения либо испытания. Смысловая эта оболочка сближает предписание "общих мер" с настоятельной рекомендацией.

Разумеется, это не снимает с России обязанности уважительно изучить и принять во внимание все, что посчитал полезным, перспективным и обязательным Европейский Суд по правам человека, причем не только по российским, но и по чужим делам. Сторона Конвенции о защите прав человека и основных свобод вправе взять на себя опережающее исполнение, связать себя "общими мерами", заключив по Суду мировое соглашение, как это предусмотрено пунктом 7 правила 61 Регламента ЕСПЧ. Тем не менее обязанность уважать несколько отличается от обязанности исполнить предписанное. А когда предписания нет, то нет и обязанности его исполнить. Поэтому запрос Министерства юстиции Российской Федерации о конституционности мер, предложенных ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России", недопустим и его в лучшем случае нужно считать преждевременным.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 года N 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации

Указанным Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации было признано невозможным исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 1-3), 15 (части 1 и 4), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 3) и 79, постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" (жалобы N 11157/04 и N 15162/05), принятого на основании положений статьи 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их истолковании Европейским Судом по правам человека, в части мер общего характера, предполагающих внесение изменений в российское законодательство (и тем самым изменение основанной на нем судебной практики), которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, поскольку предписание статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обладающей верховенством и высшей юридической силой в российской правовой системе, со всей определенностью означает императивный запрет, согласно которому не имеют избирательных прав без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы, определенных уголовным законом (пункт 1).

В отличие от указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации полагаю возможным исполнение постановления Европейского Суда по правам человека в части мер общего характера по следующим основаниям.

1. В своем постановлении Европейский Суд по правам человека сформулировал следующие меры общего характера при решении вопроса о праве на голосование осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, подчеркнув, что в данном деле государство-ответчик может применять различные подходы, рассмотреть все возможные пути в этом отношении и принять решение о том, может ли быть достигнуто соблюдение статьи 3 Протокола N 1 посредством каких-либо форм политического процесса или путем гармоничного толкования Конституции Российской Федерации компетентными органами, в первую очередь Конституционным Судом Российской Федерации, в свете положений Конвенции таким образом, чтобы скоординировать их действие и избежать каких-либо коллизий между ними, и тем самым принять решение о совместимости действующих мер с положениями Конвенции.

2. Не вызывает сомнения изложенный в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации тезис, что предписания статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обладающей верховенством и высшей юридической силой в российской правовой системе, со всей определенностью означают императивный запрет, согласно которому не имеют избирательных прав без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы, определенных уголовным законом.

На первый взгляд может показаться, что вопрос исчерпан и какие-либо иные рассуждения в свете указанного императива излишни. Однако из приведенного текста усматривается, что Конституция Российской Федерации не находится в "гордом одиночестве" в правовом поле России и действует непосредственно в правовой системе, в которой, в частности, действует и уголовное право, на основании положений которого осужденные по приговору суда отбывают наказание в местах лишения свободы.

В связи с этим Европейский Суд по правам человека справедливо указывает, что статья 1 Конвенции требует, чтобы Высокие Договаривающиеся Стороны "обеспечивали каждому, находящемуся под юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции". Данное положение распространяется на все соответствующие нормы и меры и не ограждает какую-либо часть "юрисдикции" государств-участников от проверки на предмет соответствия положениям Конвенции (см. постановления Большой Палаты по делам "Босфорус Хава Йоллари Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети против Ирландии" (Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi v Ireland), N 45036/98, пункт 153, ECHR 2005 VI; "Нада против Швейцарии" (Nada v. Swetzerland), N 10593/08, пункт 168, ECHR 2012; постановление Европейского Суда по делу "Аль-Саадон и Муфди против Соединенного Королевства" (Al-Saadoon and Mufdhi v. The United Kingdom), N 61498/08, пункт 128, ECHR 2010 (выдержки).

Поэтому государства - участники Конвенции призваны продемонстрировать соответствие требованиям Конвенции в отношении своей "юрисдикции" в целом, принимая во внимание, что зачастую она осуществляется в первую очередь на основе Конституции (см. постановление Европейского Суда по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции" (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey), 30 января 1998 года, пункт 29 (сборник постановлений и решений Европейского Суда, 1998 год).

Отсюда следует, в частности, что, ни в коей мере не умаляя самость конституционного положения, его самоидентичность, непосредственное содержание, вкладываемое в терминологический ряд "граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда", определяется отраслевым законодательством - уголовным и уголовно-процессуальным.

3. Закрепляя отстранение граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, от осуществления права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации не устанавливает порядок применения этой ограничительной меры. В соответствии с ее статьями 15 (части 1 и 2), 71 (пункты "а", "в", "о") и 76 (часть 1) решение всех вопросов, связанных нормативными правилами ее практической реализации, входит в круг полномочий федерального законодателя, а потому всеобъемлющее представление об основаниях, условиях и последствиях предусмотренного частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации электорального запрета невозможно без учета положений уголовного, уголовно-процессуального и иных отраслевых законодательств.

Согласно статье 56 УК Российской Федерации лишение свободы заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму (часть первая); лишение свободы устанавливается на срок от двух месяцев до двадцати лет (часть вторая); в случае частичного или полного сложения сроков лишения свободы при назначении наказаний по совокупности преступлений максимальный срок лишения свободы не может быть более двадцати пяти лет, по совокупности приговоров - более тридцати лет (часть четвертая). Статья 57 этого же Кодекса предусматривает, что за совершение особо тяжких преступлений, посягающих на жизнь, а также за совершение особо тяжких преступлений против общественной безопасности может устанавливаться пожизненное лишение свободы (часть первая); пожизненное лишение свободы не назначается женщинам, а также лицам, совершившим преступление в возрасте до восемнадцати лет, и мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора шестидесятипятилетнего возраста (часть вторая).

Это означает, что по своему правоприменительному эффекту содержащееся в части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации ограничение активного избирательного права охватывает собой лиц, реально отбывающих по приговору суда наказания, предусмотренные статьями 56 и 57 УК Российской Федерации, и не затрагивает тех, кто претерпевает иные осуществляемые на основании судебных решений виды лишения свободы (административный арест, заключение под стражу, ограничение свободы, содержание в дисциплинарной воинской части и т.п.), не создает препятствий для участия в выборах в качестве избирателей большей части граждан, лишенных свободы в судебном порядке. Если же в дополнение к этому напомнить, что в срок отбывания наказания в виде лишения свободы засчитывается срок содержания под стражей (часть 3 статьи 72 УК Российской Федерации), который может составлять от двух месяцев до нескольких лет, а в случае применения домашнего ареста - срок домашнего ареста (часть десятая статьи 109 УПК Российской Федерации), а также учесть институт освобождения от наказания (глава 12 УК Российской Федерации), становится очевидным, что установленное частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации ограничение не влечет за собой отстранения от голосования на выборах всех, кто в судебном порядке подвергнут лишению свободы, подпадающему по своим существенным характеристикам под действие статьи 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статьи 5 (пункт 1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Отсюда следует, что статья 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации однозначно фиксирует, какие категории граждан не вправе избирать или быть избранными, тем не менее состав этих категорий в любом случае в окончательном виде определяется федеральным законодателем, поскольку именно он на основании конституционных положений устанавливает, что из себя представляет лишение свободы (imprisonment) как специальный вид уголовного наказания, выражающегося в содержании осужденного в специальных местах лишения свободы, - в отличие от других разновидностей законного лишения свободы в широком смысле (deprivation of liberty by law - статья 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Таким образом, наполнение конкретным содержанием установленного частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации запрета осуществляется федеральным законодателем. Поэтому - притом что установление в рамках действующего конституционного регулирования механизма полноценной и всеохватывающей дифференциации применения ограничения активного избирательного права лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, не представляется возможным - не исключено рассмотрение законодателем путей частичной дифференциации этого ограничения в рамках развития и интерпретации понятий "лишение свободы", "место лишения свободы" и "содержание" в такого рода местах "по приговору суда".

4. Как предписано частью второй статьи 15 УК Российской Федерации, преступлениями небольшой тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное этим Кодексом, не превышает трех лет лишения свободы. Исходя из этого преступления небольшой тяжести как таковые можно считать выведенными за пределы категорий "серьезных преступлений" (serious offences) согласно международно-правовым стандартам. Напомним, что сам Европейский Суд по правам человека в делах "Скоппола (Scoppola) против Италии" и "Анчугов и Гладков против России" фактически признал, что преступления, наказываемые лишением свободы на срок три года и более, считаются заслуживающими особенно сурового наказания, а лишение лиц, совершивших тяжкие преступления, права голоса Суд посчитал не нарушающим критерий соразмерности.

В части первой статьи 56 УК Российской Федерации установлено, что наказание в виде лишения свободы может быть назначено судом осужденному, совершившему впервые преступление небольшой тяжести, только при наличии отягчающих обстоятельств, предусмотренных статьей 63 этого Кодекса, за исключением преступлений, предусмотренных частью первой статьи 228, статьями 231 и 233 данного Кодекса, или только если соответствующей статьей Особенной части этого Кодекса лишение свободы предусмотрено как единственный вид наказания.

Таким образом, согласно российскому уголовному закону возможность применения лишения свободы к лицам, впервые совершившим преступления небольшой тяжести, при отсутствии отягчающих обстоятельств практически полностью исключена, а значит, не допускается и ограничение их избирательных прав.

Как следует из изложенного, адекватное конституционно-правовое толкование статьи 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями уголовного закона, в том числе со статьями 15, 56 и 57 УК Российской Федерации, позволяет избежать коллизий, касающихся ограничений избирательного права, и в связи с этим возможно исполнение мер общего характера, указанных Европейским Судом по правам человека по данному делу, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и тем самым достижение совместимости принимаемых мер с положениями Конвенции.

В заключение хотелось бы сказать следующее. Время от времени с той или иной периодичностью возникают определенные проблемы, связанные с исполнением решений Европейского Суда по правам человека государством-ответчиком. В связи с этим, на мой взгляд, следует иметь в виду мудрые по своему содержанию основные правовые позиции Федерального конституционного суда ФРГ, сформулированные в решении второго сената от 14 октября 2004 года (дело Гёргюлю: решение от 14 октября 2004 года - N 2 BvR 1481/04): "гарантии Конвенции оказывают влияние на толкование основных прав и принципов правового государства, закрепленных в Основном законе. Текст Конвенции и судебная практика Европейского Суда по правам человека служат на уровне конституционного права в качестве вспомогательной системы толкования при определении содержания и сферы действия основных прав и принципов правового государства, закрепленных в Основном законе, поскольку это не ведет к нежелательному, с точки зрения самой Конвенции (ср. ст. 53 ЕКПЧ), ограничению или умалению гарантий защиты основных прав, закрепленных в Основном законе (ср. BVerfGE 74; определение третьей палаты второго сената Федерального конституционного суда ФРГ от 20 декабря 2000 года). Такое конституционно-правовое значение международно-правового договора, направленного на обеспечение региональных гарантий защиты прав человека, является выражением приверженности Основного закона международному праву. Основной закон поощряет осуществление государственного суверенитета в рамках международного договорного права, а также международное сотрудничество и уважение общих правил международного права. Исходя из этого Основной закон следует интерпретировать, по возможности, таким образом, чтобы не возникал конфликт с международно-правовыми обязательствами ФРГ. Основной закон в программном ключе ориентирует немецкую публичную власть на международное сотрудничество (статья 24) и на европейскую интеграцию (статья 23)".

Как говорится, имеющий уши да услышит*.

_____________________________

* Евангелие от Матфея (гл. 11, ст. 15).

Особое мнение судьи С.М. Казанцева по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения решения Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года "Анчугов и Гладков против Российской Федерации"

1. В своем запросе, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации в январе 2016 года в порядке статей 104.1 и 104.2 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Министерство юстиции Российской Федерации просит признать невозможным исполнение постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" (жалобы N 11157/04 и N 15162/05) в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

По мнению заявителя, основанием для направления запроса является заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 января 2015 года о невозможности исполнения указанного постановления Европейского Суда по правам человека в связи с тем, что оно основывается на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1) в истолковании, расходящемся с Конституцией Российской Федерации, ее статьей 32 (часть 3), согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в 2015 году сама обращалась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом по тому же поводу. Но в принятии данного запроса ей было отказано как ненадлежащему заявителю (Определение от 6 октября 2015 года N 2055-О).

Министерство юстиции Российской Федерации в своем запросе указывает, что толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, содержащееся в указанном постановлении Европейского Суда по правам человека, противоречит положению части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, а потому его исполнение будет означать нарушение положений Конституции Российской Федерации.

В своем постановлении от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что Российская Федерация "не смогла обеспечить право заявителей на голосование, гарантированное статьей 3 Протокола N 1 Конвенции", поскольку часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации и основанное на ней избирательное законодательство и судебная практика лишают избирательных прав не только тех осужденных, которые отбывают длительное наказание в тюрьме за тяжкие и особо тяжкие преступления (к числу которых относятся и заявители), но и всех остальных, в том числе тех, кому назначены минимальные сроки (от двух месяцев) лишения свободы.

Из данного постановления следует, что Европейский Суд по правам человека не требует от Российской Федерации наделить избирательными правами всех граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, включая тех, кто был осужден к пожизненному лишению свободы, а, ссылаясь на дело "Скоппола против Италии", предлагает внести в законодательство о выборах такие изменения, которые позволили бы отказаться от общего, автоматического и неизбирательного лишения избирательных прав, предоставив их тем осужденным, которые отбывают наказание в виде лишения свободы за незначительные преступления.

Но Министерство юстиции Российской Федерации, ссылаясь на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, полагает, что запрет, установленный частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, является абсолютным и исключающим любое его истолкование в пользу расширения защиты избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Действительно, вопрос, поставленный в данном обращении, является весьма непростым. Он вызвал дискуссии в отечественной и зарубежной юридической литературе. На его сложность обратил внимание и Европейский Суд по правам человека в указанном постановлении и затем Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2015 года N 21-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" служит характерным примером наиболее очевидного расхождения с положениями Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что в деле по запросу группы депутатов Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал вопрос о возможности исполнения данного решения Европейского Суда по правам человека.

Содержащееся в приведенном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации утверждение о том, что указанное постановление Европейского Суда по правам человека прямо противоречит статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а согласие Российской Федерации на исполнение такого постановления означало бы нарушение ею статей 15 (часть 1), 32 (часть 3) и 79 Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, имеющая преюдициальный характер в данном деле, поскольку ни вопрос о соответствии постановления Европейского Суда по правам человека Конституции Российской Федерации, ни тем более вопрос о возможности исполнения того же постановления не являлись предметом рассмотрения по тому делу.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу является разрешение вопроса о возможности исполнения Российской Федерацией постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации".

2. Согласно Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2).

Приведенные конституционные положения соотносятся с пунктом "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу которого каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, и статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая, провозглашая право на свободные выборы, предусматривает обязанность государства проводить их с разумной периодичностью путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

Право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления является элементом конституционного статуса гражданина. Конституционной природой избирательных прав гарантируется их всеобщий и равный характер и предопределяется обязанность государства в лице федерального законодателя создавать условия, которые обеспечивали бы адекватное выражение воли народа, всех граждан России.

Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, права граждан избирать и быть избранными посредством свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе всеобщего и равного избирательного права, гарантированные статьями 3 и 32 Конституции Российской Федерации, не являются абсолютными. Первое и основное ограничение избирательных прав установлено в самой статье 32 Конституции. В соответствии с ее частью 3 "не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Однако, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 20-П по делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова, это исключение из принципа всеобщности избирательных прав граждан тоже нельзя считать единственным и абсолютным: ограничение избирательных прав, установленное в части 3 статьи 32, в свою очередь, может быть дополнено и подвергнуто определенным изменениям при соблюдении вытекающих из Конституции Российской Федерации и указанных в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации критериев. К таким критериям Конституционный Суд Российской Федерации относит: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3); все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (статья 19, часть 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). В силу указанных требований Конституции Российской Федерации такие ограничения не должны искажать основное содержание данного конституционного права и посягать на само его существо; иное ведет к его умалению и отмене (постановления от 30 октября 2003 года N 15-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 22 июня 2010 года N 14-П и др.).

Исходя из того что избирательное право граждан не может быть признано абсолютным в демократическом государстве, Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации те законодательные акты, которые, выходя за рамки части 3 ее статьи 32, сужали круг избираемых и избирателей. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 20-П, хотя непосредственно в Конституции Российской Федерации установлено, что не имеют права избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, однако это - в контексте положений статей 3 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с закрепленными в других ее статьях критериями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина федеральным законом (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, части 2 и 3) - не дает оснований к истолкованию, исключающему возможность ограничения пассивного избирательного права федеральным законом в отношении определенных категорий лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 года N 757-О-О). В системе конституционных прав и свобод ограничение избирательных прав применительно к перечисленным в статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации категориям граждан представляет собой специальный запрет, который ввиду его особой значимости выделен конституционным законодателем как отдельный случай непосредственно в тексте Конституции. Но другие ограничения избирательных прав этим запретом не исключаются. Иное, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, означало бы, что после отбытия срока наказания в местах лишения свободы даже за особо тяжкие преступления против личности, общественной безопасности, здоровья населения, основ конституционного строя и безопасности государства, против государственной власти, против мира и безопасности человечества право быть избранным, равно как и право занимать выборные публичные должности не могли бы быть ограничены, что несовместимо с обязанностью демократического государства, основанного на принципах верховенства права, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей, ставших объектом преступного посягательства.

Следуя этой логике, Конституционный Суд Российской Федерации не мог не признать, что само по себе законодательное ограничение избирательных прав граждан, ранее судимых за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, отбывших наказание и даже не имеющих судимости, хотя это непосредственно не предусмотрено в статье 32, не противоречит Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации не исключает возможность распространительного толкования положений части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Но если такое толкование допустимо для тех случаев, когда законодатель ограничивает избирательные права граждан, то из смысла статей 1, 2, 3, 17, 18, 32 (части 1 и 2) и 55 Конституции Российской Федерации следует, что тем более это возможно в тех случаях, когда речь идет о расширении таких прав.

Примером расширения избирательных прав, примененного федеральным законодателем, правда, не связанного с частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, является положение пункта 10 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Как следует из части 2 статьи 32 Конституции, только граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Но данным законоположением предусматривается, что "на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации". Аналогичная норма содержится в статье 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако следует отметить, что в международных договорах, заключенных Российской Федерацией, такое право подтверждается крайне редко и не достаточно определенно. Но на практике граждане Белоруссии, Киргизии и Туркменистана в некоторых регионах России допускались к участию в отдельных выборах в органы местного самоуправления*(1).

Следовательно, в случае если бы федеральный законодатель, предоставив части граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, активное или пассивное избирательное право, сузил бы ограничение избирательных прав, установленное частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, то такое правовое регулирование не могло бы быть признано нарушающим Конституцию Российской Федерации.

Как справедливо отмечено в заключении Института права и публичной политики по данному делу, предусмотренный статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации запрет представляет собой максимально, а не минимально допустимую меру ограничения избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, которую вправе установить федеральный законодатель. Но данная норма вовсе не обязывает автоматически лишать всю эту категорию граждан избирательных прав. По смыслу данной нормы в системной связи с другими положениями Конституции, законодатель имеет возможность наделить избирательными правами значительную или, по крайней мере, незначительную часть этой категории граждан.

Но в том случае, когда необходимость ограничить запрет на участие в выборах вытекает из международно-правовых обязательств Российской Федерации, федеральный законодатель не только может, но и должен воспользоваться своим правом на понижение допустимой статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации максимальной меры ограничения избирательных прав граждан для исполнения нормы Конвенции в ее истолковании, которое дано в постановлении Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации".

3. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 14 июля 2015 года N 21-П, поскольку Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации является составной частью ее правовой системы, государство обязано исполнять вынесенное на основании положений Конвенции постановление Европейского Суда по правам человека по жалобе против России в отношении участвующих в деле лиц и в рамках конкретного предмета спора. При этом реализация предусматриваемых постановлением Европейского Суда по правам человека мер как индивидуального (individual), так и общего (general) характера должна осуществляться в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации также на началах признания такого постановления составной частью российской правовой системы.

Будучи связанной требованием соблюдать вступивший в силу международный договор, каковым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация тем не менее обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции Российской Федерации, что вынуждает ее в случае возникновения каких-либо коллизий в этой сфере - притом что Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод основаны на одних и тех же базовых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина - отдавать предпочтение требованиям Конституции Российской Федерации и тем самым не следовать буквально постановлению Европейского Суда по правам человека только в том случае, если Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Следовательно, в том случае, если Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) менее полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Российская Федерация должна отдавать предпочтение требованиям Конвенции и тем самым следовать буквально постановлению Европейского Суда по правам человека.

То, что в данном случае Конвенция в ее истолковании Европейским Судом по правам человека более полно обеспечивает защиту избирательных прав граждан, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), сомнений не вызывает.

В порядке реализации конституционных установлений Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и тем самым признала ее составной частью своей правовой системы, а юрисдикцию Европейского Суда по правам человека в силу статьи 46 Конвенции ipso facto и без специального соглашения - обязательной по вопросам толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней в случаях их предполагаемого нарушения Российской Федерацией (согласно пункту 1 данной статьи Конвенции в редакции Протокола от 13 мая 2004 года N 14 Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами).

Российская Федерация, как и другие участники Конвенции, обязана исполнять вынесенное на основании положений Конвенции постановление Европейского Суда по правам человека по жалобе против нее в отношении участвующих в деле лиц и в рамках конкретного предмета спора даже в тех случаях, когда, по ее мнению, истолкование отдельных положений Конвенции, данное Европейским Судом по правам человека, расходится с их смыслом, из которого исходила Российская Федерация и другие высокие договаривающиеся стороны при подписании и ратификации Конвенции. При этом реализация предусматриваемых постановлением Европейского Суда по правам человека мер как индивидуального, так и общего характера должна осуществляться в соответствии со статьями 15 (часть 4) и 46 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Международно-правовое обязательство Российской Федерации по использованию дифференцированного и соразмерного подхода к лишению избирательного права лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, вытекает не только из Конвенции, но и из других международных договоров, участником которых она является.

В частности, раскрывая содержание пункта "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, Комитет по правам человека в Замечаниях общего порядка N 25 от 12 июля 1996 года*(2) отметил, что если национальное законодательство предусматривает лишение граждан активного избирательного права, то, во-первых, основания для такого ограничения должны быть объективными и разумными; во-вторых, если основанием для временного лишения права голоса является осуждение в связи с совершенным преступлением, то срок, на который действие этого права приостановлено, должен быть соразмерным тяжести преступления и вынесенному приговору. Следуя данной логике, Комитет по правам человека в своих Соображениях от 21 марта 2011 года N 1410/2005 по делу "Евдокимов и Резанов против Российской Федерации" (CCPR/С/101/D/1410/2005, 9 мая 2011 года) установил нарушение Российской Федерацией статьи 25 Пакта как в отдельности, так и во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 2 Пакта, поскольку государство-участник, чье законодательство предусматривает безоговорочное лишение избирательного права любого лица, приговоренного к тюремному заключению на определенный срок, не привело никаких аргументов в обоснование того, каким образом установленные в данном конкретном случае ограничения отвечают предусмотренному Пактом критерию обоснованности.

Кроме того, ряд иных документов в области международной защиты прав человека свидетельствует о тенденции к отказу от абсолютного запрета на участие в выборах лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кодекс добросовестной практики в сфере избирательного права, принятый Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) в 2002 году*(3), предусматривает, в частности, следующие критерии правомерного лишения права избирать и быть избранным: во-первых, лишение избирательных прав должно быть основано на состоянии дееспособности лица или осуждении лица за совершение тяжкого преступления; во-вторых, лицо может быть лишено политических прав только по прямому указанию на это в приговоре; в-третьих, должен соблюдаться принцип пропорциональности, причем условия лишения лица его права выдвигать свою кандидатуру на выборах могут быть менее строгими, чем условия лишения этого лица активного избирательного права. В Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 1714 (2005) "Об устранении ограничений избирательных прав" содержится обращенный к государствам - членам Совета Европы призыв пересмотреть имеющиеся в их национальных законодательствах ограничения избирательных прав заключенных в целях отмены таких ограничений, которые более не являются необходимыми и соразмерными с точки зрения достижения правомерной цели*(4). Кроме того, как указывается в документе, современный подход к лишению активного избирательного права осужденных заключается в том, что данная мера может применяться лишь за совершение преступлений против демократических ценностей (в частности, фальсификация результатов выборов, незаконное давление на избирателей и кандидатов, участие в террористической деятельности и др.) (пункт 8).

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнение постановления Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" является возможным и необходимым, поскольку статья 32 Конституции Российской Федерации не исключает возможность внесения федеральным законодателем изменений в действующее правовое регулирование с целью отказаться от абсолютного, автоматического запрета избирать и быть избранными гражданам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда.

При этом не требуется внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Федеральный законодатель вправе либо пойти по пути непосредственного предоставления избирательных прав гражданам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, путем внесения соответствующих изменений в законодательство о выборах, не внося существенных изменений в уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, либо оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.

_____________________________

*(1) http://maxpark.com/community/1039/content/2118402.

*(2) UN Human Rights Committee. CCPR General Comment No. 25: Article 25 (Participation in Public Affairs and the Right to Vote), The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Sendee. 12 July 1996. CCPR/C/2l/Rev.l/Add.7. URL: http://www.refworld.org/docid/453883fc22.html.

*(3) Code of Good Practice in Electoral Matters. Adopted by the European Commission For Democracy Through Law at its 52nd session (Venice, 18-19 October 2002). URL: http://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev-e.

*(4) Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Resolution 1459 (2005). On abolition of restrictions on the right to vote. URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17364&lan g=en.

№6

1	Название, дата, номер решения Суда	Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации"
2	Тема, к которой относится судебное решение	Конституция Российской Федерации
3	Субъект обращения в Суд	Президент Российской Федерации
4	Предмет рассмотрения (оспариваемое или толкуемое положение нормативного правового акта)	Соответствие (несоответствие) положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона РФ о поправке к Конституции РФ, а также соответствие (несоответствие) Конституции РФ порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона
5	Позиция субъекта обращения (кратко)	Согласно предписаниям Закона РФ о поправке к Конституции после вступления в силу данного Закона Президент РФ направляет в Конституционный Суд запрос
6	Позиция противоположной стороны (кратко)	Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Президента дает мотивированное заключение, являющееся обязательным, т.е. не обусловлено наличием неопределенностей в вопросе
7	Итоговый вывод Суда, содержащийся в резолютивной части решения	1. Порядок вступления в силу статьи 1 Закона о поправке соответствует Конституции Российской Федерации. 2. Не вступившие в силу положения Закона о поправке к Конституции соответствуют положениям глав 1, 2 и 9 Конституции
8	Мотивы и выводы принятого Судом решения (правовые позиции)	1. В соответствии со ст.136 Конституции поправки к ее главам 3-8 принимаются в порядке ФКЗ, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Именно в таком порядке принят Закон о поправке, включая его положения, которые вступили в силу. Следовательно, закрепленное данным Законом полномочие КС РФ дать заключение установлено в надлежащей нормативной форме. 2. Ст.1 Закона о поправке принята в процедуре, установленной ст.136 Конституции и в соответствии с данным Законом (часть 4 статьи 3) вступает в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования. 3. Ст.2 Закона о поправке предусматривает, что в голосовании вправе принимать участие граждане РФ, достигшие 18 лет, за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Граждане участвуют в голосовании на основе равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Такое участие является свободным и добровольным. Подготовка и проведение голосования осуществляются открыто и гласно. Такое регулирование соответствует демократическим стандартам народного волеизъявления и не может рассматриваться как противоречащее положениям глав 1 и 2 Конституции, как и в целом статья 2 Закона о поправке, которая направлена на обеспечение подготовки и проведения голосования. 4. Конституционный текст дополняется положениями о запрете на отчуждение части территории РФ и о недопустимости призывов к таким действиям, об исторически сложившемся государственном единстве, о почитании памяти защитников Отечества и защите исторической правды, о признании детей важнейшим приоритетом государственной политики и создании государством условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей. Включение данных положений в текст Конституции не может рассматриваться как несовместимое с положениями глав 1 и 2 Конституции, поскольку, предлагаемые нормы носят неполитический, надпартийный и внеконфессиональный характер и не могут расцениваться как устанавливающие государственную или обязательную идеологию. 5. Законом о поправке вносится положение, что РФ является правопреемником СССР на своей территории. Данная норма закрепляет ее конституционную идентичность во внутригосударственном и международном пространстве - конституционно оправданна и согласуется с основами конституционного строя России. 6. Предлагаемое установление в ст. 67 (часть 2.1) Конституции запрета не только действий, направленных на отчуждение части территории Российской Федерации, но и призывов к таким действиям, являясь ограничением свободы слова, согласуется с конституционно значимыми целями такого рода ограничений. 7. Включение в текст Конституции указания на веру в Бога, переданную народу России предками (статья 67.1, часть 2), не означает отказа от светского характера Российского государства, провозглашенного в ее статье 14, и от свободы совести, гарантируемой ее статьей 28, поскольку по своей формулировке не сопряжено с конфессиональной принадлежностью и не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным в Российской Федерации. 8. Положение о русском языке (статья 68, часть 1, Конституции) основано на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, продолжателем которой является РФ. Оно не умаляет достоинства других народов, не может рассматриваться как несовместимое с положениями Конституции о многонациональном народе. 9. Глава 3 Конституции дополняется также положениями о возможности создания на территории РФ федеральных территорий и установления федеральным законом организации публичной власти на таких территориях (статья 67, часть 1), о возможности определения федеральным конституционным законом города (городов) в качестве места постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти (статья 70, часть 2). Кроме того, дополнен и уточнен перечень предметов ведения РФ и перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Дополнения и уточнения не могут рассматриваться как несовместимые с положениями главы 1 Конституции о федеративном устройстве, имея в виду, что такие изменения не расходятся с принципом федерализма и проистекающими из него критериям. 10. Глава 3 Конституции дополняется и рядом положений, которые закрепляют, что минимальный размер оплаты труда гарантируется государством не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Формируется система пенсионного обеспечения граждан. В соответствии с федеральным законом гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат. Данные изменения по своему содержанию представляют собой дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод. 11. Ст. 1 Закона о поправке предусматривает дополнение статьи 79 Конституции положением, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению. Приведенные положения не предполагают отказа РФ от соблюдения самих международных договоров и выполнения своих международных обязательств, а потому не вступают в противоречие со статьей 15 Конституции. 12. Изменения, касающиеся статуса Президента, его полномочий и гарантий его деятельности, согласуются с природой и принципами института президентства, положением Президента как главы государства в системе органов государственной власти, характером его взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, направлены на обеспечение самостоятельного и ответственного осуществления Президентом принадлежащих ему конституционных полномочий. 13. Изменения в регулировании статуса и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы согласуются с принципами народовластия и федеративного устройства и не противоречат проистекающим из основ конституционного строя принципам разделения полномочий между федеральными органами государственной власти и их взаимодействия. 14. Изменения в регулирование элементов статуса Правительства согласуются с местом Правительства в системе органов государственной власти, характером его функций и взаимоотношений с другими федеральными органами государственной власти, позволяют обеспечить своевременное формирование Правительства, определяют механизмы сдержек и противовесов при выражении недоверия Правительству или отказе ему в доверии Государственной Думой. 15. Согласно предлагаемой редакции статьи 118 (часть 3) Конституции судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд, Верховный Суд, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации. Как следует из взаимосвязи данной статьи со статьями 71 (пункт "о"), 125, 126 и 128 Конституции Российской Федерации, этот перечень судов является исчерпывающим, что не противоречит статьям 10 и 11 Конституции, иным положениям главы 1 Конституции, а также ее главам 2 и 9. Дополнение Законом о поправке статей 118 (часть 2), 126 и 128 (часть 3) Конституции указанием на арбитражное судопроизводство как отдельный вид судопроизводства, наряду в том числе с гражданским и административным, также не вступает в противоречие с положениями глав 1 и 2 Конституции, поскольку исходит из наличия в судебной системе арбитражных судов, решения которых по делам, принимаются и проверяются, в том числе Верховным Судом Российской Федерации. 16. Статья 1 Закона о поправке предусматривает дополнение статьи 129 Конституции Российской Федерации указанием на основные функции прокуратуры Российской Федерации, чем обеспечивается закрепление ее места в механизме обеспечения законности в соответствии со статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации. 17. Отдельная группа изменений положений глав 3-7 Конституции, предусмотренная статьей 1 Закона о поправке, касается закрепления требований к лицам, замещающим должности Президента, сенатора РФ, депутата Государственной Думы, Уполномоченного по правам человека, Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства, федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, руководителя федерального государственного органа, высшего должностного лица субъекта РФ, судьи, прокурора. Конкретные условия замещения перечисленных в Конституции публичных должностей и требования к лицам, их замещающим, не должны противоречить статьям 1, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 16, 19, 32 и 62 Конституции Российской Федерации. 18. Еще одно предлагаемое ограничение для занятия должности Президента Российской Федерации предполагает, что одно и то же лицо не может занимать ее более двух сроков. Введение этого требования, направленного на упрочение гарантий периодической сменяемости Президента Российской Федерации, не может рассматриваться как несовместимое с положениями глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации. Предусматривая более ограничительные правила такой сменяемости. В то же время законодатель предусмотрел в статье 81, что положение, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение. 19. В главы 4 "Президент Российской Федерации" (статья 80, часть 2) и 8 "Местное самоуправление" (статья 132, часть 3) включены положения о единой системе публичной власти и о вхождении в эту систему органов местного самоуправления. Также предлагается указать в статье 132 (часть 3), что органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. В данных положениях не усматривается несоответствия главам 1 и 2 Конституции, в том числе ее статье 12, и в указании на муниципальные образования как территориальную основу местного самоуправления, а также в отсылках по вопросам, касающимся организации местного самоуправления, к федеральному закону.
9	Особые мнения (мнения) судей по решению (кратко)	Отсутствуют

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Г.А. Жилина, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,

с участием представителя общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" В.В. Сипачева, граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях".

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Коптевского районного суда города Москвы, жалобы общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях".

Поскольку запрос и жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В. Селезнева, объяснения сторон и их представителей, выступление приглашенного в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно пункту 3 статьи 9 Федерального закона от 11 июля 2001 года "О политических партиях" не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности; под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в данном Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.

В своих обращениях в Конституционный Суд Российской Федерации заявители утверждают, что названные законоположения противоречат статьям 19 (часть 2) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку нарушают свободу объединений и принцип равноправия в ее реализации, и не согласуются со статьей 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, закрепляющей основания, по которым в Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений.

1.1. После вступления Федерального закона "О политических партиях" в силу съезд общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" принял решение о преобразовании в политическую партию "Православная партия России". Гражданка Н.Е. Илюхина - член данной организации, полагая, что решение съезда в части сохранения наименования "Православная партия России" противоречит предписаниям пункта 3 статьи 9 названного Федерального закона и тем самым препятствует регистрации этой организации в качестве политической партии, обратилась в Коптевский районный суд города Москвы с жалобой, в которой просила отменить указанное решение. Придя к выводу о том, что в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации положений пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" имеется неопределенность, Коптевский районный суд города Москвы определением от 11 июля 2002 года производство по делу приостановил и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке их конституционности. Одновременно в Конституционный Суд Российской Федерации обратилась общероссийская общественная политическая организация "Православная партия России" с жалобой на нарушение теми же законоположениями, подлежащими применению в деле по жалобе Н.Е. Илюхиной, конституционного права граждан на объединение.

Конституционность пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" оспаривается также гражданином Д.А. Савиным - членом политической партии "Российская Христианско-Демократическая партия" и гражданином И.В. Артемовым - членом политической партии "Русский Общенациональный Союз". Со ссылкой на оспариваемые законоположения Министерство юстиции Российской Федерации отказало в государственной регистрации "Российской Христианско-Демократической партии", посчитав, что первая часть слова "христианско-демократическая" в ее наименовании является базовой и указывает на создание партии по признаку религиозной принадлежности, а политической партии "Русский Общенациональный Союз" - на том основании, что использование в ее наименовании слова "русский" указывает на создание партии по национальному признаку. Заявление И.В. Артемова об отмене соответствующего решения Министерства юстиции Российской Федерации Таганским районным судом города Москвы оставлено без удовлетворения.

1.2. В соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению заявителями.

Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в части, не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

2. Право каждого на объединение, как следует из закрепляющей данное право статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13 и 14, относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает в себя право свободно создавать объединения для защиты своих интересов и свободу деятельности общественных объединений. Этому корреспондируют положения Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11) о праве каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими.

Статья 30 Конституции Российской Федерации непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии, однако, по ее смыслу во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо, с тем чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла. Поэтому Конституция Российской Федерации защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания.

Свобода создания и деятельности политических партий, наличие которых необходимо для надлежащего функционирования представительной демократии, гарантируется в Российской Федерации признанием многопартийности, идеологического и политического многообразия, недопустимостью установления какой-либо, в том числе религиозной либо националистической, идеологии в качестве государственной или обязательной, светским характером государства, равенством политических партий перед законом, а также равенством прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям (статья 13, части 1-4; статья 14; статья 19, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем Конституция Российской Федерации запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13, часть 5), и допускает возможность ограничения права на объединение в политические партии федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Названные конституционные положения согласуются с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 2 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 2 статьи 11), из которых следует, что осуществление указанного права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Таким образом, законодатель вправе урегулировать - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, - правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование - в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, - не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.

3. Федеральный закон "О политических партиях", который устанавливает правовой статус политических партий на основе Конституции Российской Федерации, конкретизируя положения ее статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 13 (часть 3) и 30 (часть 1), определяет политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3); при этом политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 36).

Исходя из требования статьи 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в силу которого никто не может быть принужден к вступлению в какую-либо политическую партию или пребыванию в ней, названный Федеральный закон предусматривает, что право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий (статья 2); политическая партия создается свободно (пункт 1 статьи 11); членство в политической партии является добровольным и индивидуальным, оно не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства (пункты 1 и 10 статьи 23). Следовательно, представители любой национальности и любого вероисповедания могут без каких-либо ограничений стать членами партии, близкой им по целям и устремлениям, и таким образом реализовать свое право на объединение, в том числе на объединение в политические партии.

Политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т.п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него - всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия.

В отличие от политических партий религиозные объединения, как следует из статей 28 и 30 Конституции Российской Федерации, создаются с целью реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующим вероучением. Конституционно-правовой основой создания и деятельности религиозных объединений наряду со статьей 13 Конституции Российской Федерации, закрепляющей идеологический и организационный плюрализм, служит также ее статья 14, согласно которой Российская Федерация - светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (часть 1); религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (часть 2).

В силу статьи 14 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 12 и 13 и в соответствии с конкретизирующими их положениями статьи 4 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" конституционный принцип светского государства и отделения религиозных объединений от государства означает, что государство, его органы и должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления, т.е. органы публичной (политической) власти, не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления; религиозные объединения, в свою очередь, не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и органов местного самоуправления, участвовать в деятельности политических партий и политических движений, оказывать им материальную и иную помощь, а также участвовать в выборах, в том числе путем агитации и публичной поддержки тех или иных политических партий или отдельных кандидатов. Это не препятствует приверженцам того или иного вероисповедания, в том числе священнослужителям, наравне с другими гражданами участвовать в народном волеизъявлении путем голосования. Сторонники той или иной религии имеют свободу выбора и выражения своих политических убеждений и политических интересов, принятия решений и осуществления соответствующей деятельности, но не в качестве членов религиозных объединений, а непосредственно в качестве граждан или членов политических партий.

Таким образом, в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, - в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах.

4. Относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации принципы плюралистической демократии, многопартийности и светского государства применительно к законодательной регламентации создания и деятельности (в том числе условий регистрации) политических партий не могут истолковываться и реализовываться без учета особенностей исторического развития России, вне контекста национального и конфессионального состава российского общества, а также особенностей взаимодействия государства, политической власти, этнических групп и религиозных конфессий.

4.1. Конституция Российской Федерации закрепляет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1). Именем многонационального народа России, как совокупности граждан различных национальностей и вероисповеданий, соединенных общей судьбой и сохраняющих исторически сложившееся государственное единство, состоялось принятие Конституции Российской Федерации (Преамбула).

Поэтому принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с моноконфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христианской демократии, поскольку понятие "христианский" в данном случае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает принадлежность к европейской системе ценностей и культуре), не может быть автоматически применен к Российской Федерации.

В многонациональной и многоконфессиональной России - вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой - мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, - такие понятия, как "христианский", "православный", "мусульманский", "русский", "татарский" и т.п., ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.

Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического существования. В этих условиях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) или религиозных групп. Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей, возвеличению одних и принижению других и в конечном счете - к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 и 14.

Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что в свою очередь повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым - к нарушению установленного Конституцией Российской Федерации принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (статья 6, часть 2; статья 13, часть 4; статья 19, часть 2).

Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Поэтому в условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со стороны современного религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско-мусульманскую), введение Федеральным законом "О политических партиях" запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку соответствует аутентичному смыслу статей 13 и 14 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (части 1 и 2), 28 и 29 и является надлежащей конкретизацией содержащихся в них положений.

4.2. Конституция Российской Федерации, по смыслу ее статей 13, 14 и 30, предъявляет к созданию политических партий требование ясности, определенности их целей именно как политических партий, с тем чтобы не нарушались принципы плюралистической демократии, светского государства и отделения церкви от государства, а также вытекающее из них требование светского характера политики и политической деятельности.

Особое внимание законодателя к наименованию партии, в котором, по общему правилу, отражаются ее идеологические установки и программные цели, объясняется тем, что граждане, в том числе потенциальные члены партии и избиратели, в первую очередь по нему судят об основных политических целях партии. Наличие в наименовании партии слов, обычно употребляемых для обозначения той или иной национальности или религии, само по себе еще не свидетельствует о соответствующей национальной или религиозной направленности, которая должна определяться исходя из системной связи наименования партии с ее уставом и программой, но тем не менее вполне естественно вызывает определенные ассоциации, привлекает граждан, ориентированных на поддержание целей и задач национального или религиозного характера, способствует приобретению партией конфессиональной или этнополитической окраски, усиливающей ее статусные позиции в глазах приверженцев определенного религиозного направления или лиц определенной национальности, для которых наименование партии обозначает заведомо заданные приоритеты ее деятельности.

Во всяком случае использование политической партией в своем наименовании слов и выражений, имеющих прямое отношение к какой-либо религии или национальности, непосредственно связывается с соответствующими идеологическими установками, программными принципами и целями. Так, понятия "христианский", "мусульманский", "православный", "католический" и т.п. очевидно связаны с религией, имеют религиозный смысл, отражают именно религиозные чувства, интересы и ценности. Поэтому наличие соответствующих терминов в наименовании партий - при всех попытках аргументировать их нерелигиозную направленность - тем не менее в массовом сознании будет ассоциироваться с догматами той или иной религии, т.е. восприниматься как приверженность партии одному из вероучений, и переноситься на сферу политической борьбы, в том числе по национальному вопросу. То же относится и к партиям, которые в свое наименование включают "национально ориентированные" понятия: создание, например, разного рода "русских" партий провоцирует аналогичную политическую активность со стороны представителей других национальностей, что само по себе чревато разжиганием национальной розни.

Недопущение использования в наименованиях политических партий слов и выражений, имеющих прямое отношение к какой-либо религии, церкви или национальности, является производным от запрета на создание и деятельность партий по религиозному и национальному признаку и в условиях многоконфессионального и многонационального общества имеет целью обеспечить "прозрачность" их участия в политической жизни, а также свободу совести и соблюдение принципа демократического и светского государства и отделения церкви от государства. В частности, использование в наименовании партии слова "православная" может ввести в заблуждение избирателей в силу его очевидной связи с религией. Между тем православие как вероучение, как религиозная доктрина не может быть объектом присвоения какой-либо политической партией.

В то же время несоблюдение политической партией запрета на использование в наименовании каких-либо указаний на национальные или религиозные интересы не может служить достаточным основанием для ее запрета, хотя и является одним из условий официальной регистрации партии в качестве юридического лица. В силу общего принципа права, согласно которому юридическая норма должна быть формально определенной, точной и недвусмысленной, с тем чтобы исключалась возможность ее произвольного истолкования и, следовательно, произвольного применения (тем более что речь идет о запрещающей норме), правоприменитель не вправе придавать расширительный смысл требованию о недопустимости отражения в наименовании политической партии целей защиты национальных и религиозных интересов.

Если содержание устава и программы политической партии не подтверждает, что партия создается по религиозному или национальному признаку, то слова, указывающие на ее национальную или религиозную направленность, не должны употребляться и в названии партии, поскольку их использование в таком случае является искусственной привязкой к действительным идеологическим установкам партии, ее уставным целям и задачам. Регистрирующий орган, по смыслу пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях", вправе потребовать приведения наименования партии в соответствие с ее действительными уставными целями и задачами, что не является нарушением права граждан на объединение в политические партии, вытекающего из статьи 30 Конституции Российской Федерации, поскольку партия как таковая не запрещается (не запрещаются ни ее создание, ни деятельность), - при отсутствии иных законных причин для отказа в регистрации политическая партия должна быть зарегистрирована и может осуществлять свою деятельность.

Следовательно, требование, предъявляемое пунктом 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" к наименованию политической партии, выступает лишь в качестве одного из условий реализации конституционного права граждан на объединение, установленного законодателем в целях защиты конституционных ценностей, прав и законных интересов граждан независимо от их национальности или вероисповедания.

4.3. Таким образом, пункт 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в части, запрещающей создание политической партии по признакам национальной или религиозной принадлежности (т.е. если в ее уставе и программе содержится указание целей защиты национальных или религиозных интересов и эти цели отражены в наименовании политической партии), не нарушает закрепленные статьями 13, 14, 19, 28, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципы демократического и светского государства, равноправия, право на объединение, а также критерии допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина.

Проверка же законности и обоснованности правоприменительных решений, связанных с отказом в регистрации той или иной политической партии вследствие несоблюдения ею требований пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях", в том числе исследование вопросов о том, действительно ли данная партия создается по признакам национальной или религиозной принадлежности, являются ли цели, указанные в уставе и программе партии, целями защиты национальных и религиозных интересов и насколько используемые в наименовании партии термины отражают эти цели, в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они установлены статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не входит.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации пункт 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в части, не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации N 18-П

Постановление Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2003 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений частей первой и второй статьи 118 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Шенгелая Зазы Ревазовича"

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Об отказе в удовлетворении ходатайства Минюста РФ о предоставлении официального разъяснения настоящего постановления см. Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2004 г. N 77-О

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А.Л.Кононова, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителя заявителя - адвоката Н.В.Пономаревой и представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений частей первой и второй статьи 118 УИК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Грузии З.Р.Шенгелая на нарушение его конституционных прав положениями частей первой и второй статьи 118 УИК Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации примененные в деле заявителя положения части первой и пункта "г" части второй статьи 118 УИК Российской Федерации, в силу которых запрещаются свидания осужденным к лишению свободы, водворенным в штрафной изолятор исправительных учреждений, а осужденным, переведенным в порядке взыскания в помещение камерного типа, позволяется иметь с разрешения администрации исправительного учреждения только одно краткосрочное свидание в течение шести месяцев.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Д.Рудкина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - О.Б.Лысягина, от Министерства юстиции Российской Федерации - О.В.Филимонова, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - В.И.Селиверстова, от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации - В.Ф.Абрамкина, от Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации - Ю.М.Боровкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. З.Р.Шенгелая, осужденный за совершение разбоя (пункты "а", "б" части третьей статьи 162 УК Российской Федерации) к двенадцати годам лишения свободы и отбывавший наказание в колонии общего режима, по постановлению суда был переведен на три года на тюремный режим отбывания наказания. Как в период нахождения в колонии, так и в период нахождения в тюрьме за злостные нарушения установленного порядка отбывания наказания он подвергался дисциплинарным взысканиям в виде перевода в помещение камерного типа и водворения в штрафной изолятор. При этом администрация названных учреждений со ссылкой на положения статьи 118 УИК Российской Федерации отказывала адвокату, приглашавшемуся по просьбе З.Р.Шенгелая для оказания помощи в подготовке жалоб на приговор, другие судебные решения и на решения администрации исправительных учреждений о наложении дисциплинарных взысканий, в предоставлении свиданий с клиентом.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации З.Р.Шенгелая утверждает, что в соответствии с примененными в отношении него положениями части первой и пункта "г" части второй статьи 118 УИК Российской Федерации - во взаимосвязи со статьей 89 того же Кодекса, регламентирующей порядок предоставления свиданий осужденному к лишению свободы, - осужденный, переведенный в штрафной изолятор или в помещение камерного типа, лишается права на свидания с адвокатом, причем на неопределенное время, поскольку эти виды дисциплинарных взысканий могут назначаться подряд неограниченное число раз в связи с новыми нарушениями. Тем самым, по мнению заявителя, ущемляются его права на получение квалифицированной юридической помощи и на защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования приговора, других судебных решений, а также решений администрации исправительного учреждения о наложении дисциплинарных взысканий, что противоречит статьям 45 (часть 1), 48 (часть 1) и 50 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения части первой и пункта "г" части второй статьи 118 УИК Российской Федерации, которыми устанавливаются ограничения права осужденных, водворенных в штрафной изолятор или переведенных в помещение камерного типа, на свидания, во взаимосвязи с положениями статьи 89 данного Кодекса, регламентирующими предоставление осужденным, отбывающим наказание в виде лишения свободы, свиданий с адвокатами и иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи.

2. Согласно статье 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи (часть 1), а каждому задержанному, заключенному под стражу, обвиняемому в совершении преступления - право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (часть 2). Исходя из того, что Конституция Российской Федерации определяет начальный, но не конечный момент осуществления обвиняемым права на помощь адвоката (защитника), данное право должно обеспечиваться ему на всех стадиях уголовного процесса, в том числе при производстве в надзорной инстанции, а также при исполнении приговора. Само по себе осуждение лица за совершенное преступление и даже назначение ему в качестве наказания лишения свободы не могут признаваться достаточным основанием для ограничения его в праве на защиту своих прав и законных интересов путем обжалования приговора и других решений по уголовному делу, заявления ходатайств о смягчении назначенного по приговору суда наказания, возражения против представления администрации учреждения, исполняющего наказание, об изменении назначенного судом наказания на более тяжкое или об изменении режима отбывания наказания.

С учетом особенностей статуса осужденного право на квалифицированную юридическую помощь гарантируется ему не только для обеспечения возможности отстаивать свои интересы в рамках уголовного процесса, но и для защиты от ущемляющих его права и законные интересы действий и решений органов и учреждений, исполняющих наказание. То обстоятельство, что осужденный, отбывающий наказание в виде лишения свободы, и тем более водворенный в штрафной изолятор или переведенный в помещение камерного типа, находится в подчиненном, зависимом от администрации исполняющего наказание учреждения положении и ограничен в правомочиях лично защищать свои права и законные интересы, предопределяет особую значимость безотлагательного обеспечения ему права пригласить для оказания юридической помощи адвоката (защитника) и реальной возможности воспользоваться ею.

Реализация осужденным права на помощь адвоката (защитника), как и права на квалифицированную юридическую помощь в целом, в том числе по вопросам, связанным с применением дисциплинарных взысканий за нарушения установленного порядка отбывания наказания, предполагает создание условий, позволяющих ему сообщить адвокату о существе своих требований по тому или иному вопросу и предоставить всю необходимую для их отстаивания информацию, а адвокату - оказать своему доверителю консультативную помощь и согласовать с ним действия по защите его прав и законных интересов.

В этих целях Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что обвиняемый - вне зависимости от стадии уголовного судопроизводства - имеет право пользоваться помощью защитника и иметь свидания с ним наедине и конфиденциально, а защитник, в свою очередь, вправе иметь свидания с подзащитным, знакомиться с материалами уголовного дела, подготавливать и подавать жалобы в защиту его интересов (статьи 16, 47 и 53).

Право на получение юридической помощи гарантируется осужденным и Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации (статья 12). Для ее получения осужденному, согласно части четвертой статьи 89 УИК Российской Федерации, по его заявлению предоставляются свидания с адвокатами или иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи; по желанию осужденного и указанных лиц свидания могут предоставляться наедине.

Введенным в действие с 1 июля 2002 года Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" также предусматривается, что адвокат вправе беспрепятственно встречаться со своим доверителем наедине, в условиях, обеспечивающих конфиденциальность (в том числе в период его содержания под стражей), совершать иные действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации (статья 6).

Закрепляя право адвоката на свидание с обвиняемым или иным доверителем, законодательство Российской Федерации гарантирует, что число свиданий и их продолжительность не могут быть ограничены (пункт 9 части четвертой статьи 47 УПК Российской Федерации, подпункт 5 пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации").

3. Непосредственное общение с адвокатом - важная составляющая права на получение квалифицированной юридической помощи, которое в силу Конституции Российской Федерации ни при каких условиях не подлежит произвольному ограничению, в том числе в части определения количества и продолжительности предоставляемых в этих целях свиданий. Федеральный законодатель, как следует из статей 71 (пункты "в", "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (часть 3), вправе конкретизировать содержание закрепленного в статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации права и устанавливать правовые механизмы его осуществления, условия и порядок реализации, но при этом не должен допускать искажения существа данного права и введения таких его ограничений, которые не согласовывались бы с конституционно значимыми целями. Данная правовая позиция, сформулированная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 октября 2001 года по делу о проверке конституционности положений, содержащихся в статьях 47 и 51 УПК РСФСР и пункте 15 части второй статьи 16 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", сохраняет свою силу.

Право каждого задержанного или находящегося в заключении лица связываться и консультироваться с адвокатом провозглашено и в утвержденном Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1988 года Своде принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, предусматривающем предоставление необходимых для этого времени и условий и недопустимость временных отмены или ограничения права на посещение заключенного адвокатом без промедления и цензуры, кроме исключительных обстоятельств, которые определяются законом или установленными в соответствии с законом правилами, когда, по мнению судебного или иного органа, это необходимо для поддержания безопасности и порядка (пункты 1, 2 и 3 принципа 18).

Конституционные положения о праве на получение квалифицированной юридической помощи применительно к осужденным, отбывающим наказание в виде лишения свободы, конкретизированы в части четвертой статьи 89 УИК Российской Федерации, которая связывает предоставление свиданий с адвокатами и иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи осужденным, только с подачей осужденным соответствующего заявления. Каких-либо дополнительных, носящих ограничительный характер условий предоставления осужденному свиданий с адвокатом закон не предусматривает, из чего следует, что администрация не вправе отказать в удовлетворении заявления осужденного о свидании с приглашенным им адвокатом.

Это согласуется с выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 октября 2001 года правовой позицией, согласно которой выполнение адвокатом процессуальных обязанностей защитника не может быть поставлено в зависимость от усмотрения должностного лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело, а реализация закрепленного в статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации права подозреваемого и обвиняемого пользоваться помощью адвоката (защитника), в том числе иметь с ним свидания, не может быть обусловлена разрешением соответствующего должностного лица или органа.

Об уведомительном, а не разрешительном, характере предусмотренного частью четвертой статьи 89 УИК Российской Федерации порядка предоставления осужденному свиданий с адвокатом свидетельствует, в частности, закрепление в параграфе 14 принятых на основе Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений (утверждены приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30 июля 2001 года N 224) положения, согласно которому количество и продолжительность свиданий осужденного с адвокатом не ограничиваются.

Не вытекает право администрации учреждения, исполняющего наказание в виде лишения свободы, отказать осужденному в свидании с адвокатом и из рассматриваемых положений статьи 118 УИК Российской Федерации, содержащих запрет на свидания для осужденных, водворенных в штрафной изолятор (часть первая), и ограничение количества свиданий одним краткосрочным свиданием в течение шести месяцев для осужденных, переведенных в единое помещение камерного типа, помещение камерного типа или одиночную камеру (пункт "г" части второй). Названные положения устанавливают особые условия содержания осужденных к лишению свободы в штрафных изоляторах, помещениях камерного типа, единых помещениях камерного типа, одиночных камерах и не содержат каких-либо предписаний, регламентирующих получение осужденным юридической помощи, в том числе предоставление ему свиданий с приглашенным адвокатом, и, следовательно, не могут расцениваться как затрагивающие право на квалифицированную юридическую помощь.

Как следует из статьи 89 УИК Российской Федерации, законодатель, предусматривая предоставление свиданий осужденным к лишению свободы, различает, с одной стороны, свидания, которые предоставляются им в целях сохранения социально-полезных связей с родственниками и иными лицами, и с другой - свидания с адвокатами и иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, в целях реализации осужденными конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи. Именно с учетом различий в правовой природе и сущности этих видов свиданий, законодатель, хотя и использует для их обозначения один и тот же термин, вместе с тем по-разному подходит к их регламентации исходя из того, что, если режим свиданий осужденного с родственниками и иными лицами предполагает нормативную определенность в части, касающейся продолжительности, частоты, порядка их предоставления и проведения, а также возможных ограничений, то правовой режим свиданий с адвокатами, как обеспечиваемый непосредственным действием права, закрепленного в статье 48 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не требует подобного урегулирования. Свидетельством нетождественности указанных видов свиданий является и то, что свидания с адвокатами и лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, не засчитываются в число свиданий с родственниками и иными лицами (параграф 14 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений).

Таким образом, положения части первой и пункта "г" части второй статьи 118 УИК Российской Федерации - по их конституционно-правовому смыслу в системе норм - не могут расцениваться как допускающие возможность ограничения права осужденного, переведенного в период отбывания наказания в виде лишения свободы в штрафной изолятор или помещение камерного типа, на свидания с адвокатом или иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи.

Иное истолкование данных положений лишило бы этих лиц возможности в полной мере воспользоваться гарантированными им Конституцией Российской Федерации правом на получение квалифицированной юридической помощи и правом на судебную защиту, ограничение которых, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, не может быть оправдано целями, указанными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, и недопустимо ни при каких обстоятельствах (постановления от 13 ноября 1995 года по делу о проверке конституционности части пятой статьи 209 УПК РСФСР, от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", от 27 июня 2000 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 УПК РСФСР).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положения части первой и пункта "г" части второй статьи 118 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи со статьей 89 данного Кодекса эти положения не предполагают, что установленные ими ограничения распространяются на свидания осужденных, находящихся в штрафных изоляторах и помещениях камерного типа, с адвокатами и иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи, и тем самым не препятствуют получению ими квалифицированной юридической помощи.

Конституционно-правовой смысл указанных положений, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, мнения специалистов - кандидата филологических наук В.Н. Белоусова, докторов юридических наук Е.Ю. Грачевой и А.И. Лукьянова, выступления приглашенного в заседание представителя от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясовой, а также приглашенных в заседание по ходатайству стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, - граждан Г.А. Зюганова и И.И. Мельникова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривают конституционность ряда положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", а именно:

пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;

части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.

1.1. На основании приведенных положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказала в регистрации Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум Российской Федерации, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 названного Федерального конституционного закона. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года, которым было утверждено это заключение, уполномоченные представители Московской городской региональной подгруппы - граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас обжаловали в Верховный Суд Российской Федерации как противоречащее действующему законодательству и нарушающее право граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации решением от 2 июня 2005 года отказал в удовлетворении их требования, согласившись с заключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе в отношении признания некоторых вопросов референдума противоречащими Конституции Российской Федерации, ограничивающими, отменяющими или умаляющими общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определением от 28 июля 2005 года оставила данное решение без изменения.

Как утверждают заявители, положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства. Часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", по мнению заявителей, противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в ней требований. Противоречие статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" заявители усматривают в том, что в соответствии с ним Центральная избирательная комиссия Российской Федерации наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.

1.2. В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.

Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства.

Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).

Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон.

Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (постановления от 11 июня 2003 года N 10-П и от 6 апреля 2006 года N 3-П, определения от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 4-О и от 27 декабря 2005 года N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125-128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.

1.3. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются приведенные положения пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6, а также части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в системной связи с положением ее части 17, определяющим механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона.

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).

Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).

Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

3. Согласно статье 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Закрепляя в данной статье, а также в статьях 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) конституционно значимые требования к институту референдума, Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает процедуру проведения референдума Российской Федерации и не определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум (за исключением проекта новой Конституции Российской Федерации), а также не называет государственные органы, призванные обеспечивать его проведение (за исключением Президента Российской Федерации, который назначает референдум). Как следует из указанных статей Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71, 72 и 76 (часть 1), институт референдума в строгом соответствии с его конституционными основами должен быть урегулирован в федеральном конституционном законе, которым определяются требования к форме и содержанию вопросов, выносимых на референдум, к его организации и проведению. При этом федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.

Устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель предусмотрел в статье 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", что на референдум Российской Федерации могут выноситься вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4), и одновременно перечислил вопросы, которые на референдум выноситься не могут, назвав в их числе вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета и вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5).

3.1. Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П указал следующее.

В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти - самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете.

Социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов: федеральный бюджет (а следовательно, и проект федерального закона о нем) разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт "а" части 1), тогда как проекты остальных федеральных законов в соответствии со статьей 104 (части 1 и 2) помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в данной статье субъекты законодательной инициативы; федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106, пункт "а"), при том, что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.

Об особой значимости федерального бюджета свидетельствует также возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей обеспечивать исполнение федерального бюджета и представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (что в отношении каких-либо других федеральных законов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено), а на Счетную палату - обязанность осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (статья 101, часть 5; статья 102, пункт "и" части 1; статья 103, пункт "г" части 1; статья 114, пункт "а" части 1).

Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.

3.2. Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Закрепленное непосредственно Конституцией Российской Федерации понятие "финансовые обязательства государства" употребляется в федеральных конституционных законах "О Правительстве Российской Федерации" (часть пятая статьи 36) и "О референдуме Российской Федерации" (пункт 6 части 5 статьи 6), однако содержание этого понятия в них не раскрывается.

Поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование - предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71, пункты "а", "в", "ж"; статья 76, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), постольку и конкретизация указанного конституционного положения - имея в виду, что понятие "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, - осуществляется федеральным законодателем.

В частности, федеральный законодатель относит к финансовым обязательствам Российской Федерации не только указанные в статьях 75 (часть 4) и 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации государственные займы, по которым, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, возникают обязательства Российской Федерации как заемщика и которые представляют собой форму государственного долга Российской Федерации и источник финансирования дефицита федерального бюджета, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год (статьи 6, 89, 94, 97 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Включение в понятие "финансовые обязательства Российской Федерации" именно бюджетных, а не любых расходных обязательств Российской Федерации продиктовано тем, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Если же требуется корректировка объема расходных обязательств, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Вместе с тем федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1).

4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы, поскольку они имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений, которые, согласно статье 83 названного Федерального конституционного закона, общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории Российской Федерации и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

5. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный Федеральный конституционный закон (часть 13 статьи 15) относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в его статье 6.

Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.

5.1. Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - исходя из возложенных на нее задач - выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы, в том числе посредством моделирования возможного истолкования вопросов и правовых последствий ответов на них. Государственные органы, учреждения, их должностные лица обязаны, в свою очередь, оказывать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содействие в реализации ее полномочий, предоставлять необходимые сведения и материалы и давать ответы в пятидневный срок (части 1 и 4 статьи 35 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации").

При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, - напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением - обжаловать его в судебном порядке.

Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию каких-либо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения (пункт 11 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

5.2. Закрепив в частях 13 и 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" механизм контроля за соблюдением требований его статьи 6 на стадии реализации инициативы проведения референдума, федеральный законодатель предусмотрел, что соответствующее решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, являющееся основанием для отказа избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в регистрации региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - в верховный суд республики и равные ему суды других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции Российской Федерации, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля.

Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, - в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125, 126 и 127).

Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина. Поэтому федеральному законодателю надлежит, руководствуясь указанными конституционными принципами и исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

3. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.

4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона.

Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.

Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

N 3-П

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.М. Казанцева по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"

Разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно пункта 6 части 5, части 7 статьи 6, части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", не могу согласиться с выводом, сформулированным в абзацах втором и третьем пункта 4 резолютивной части Постановления, относительно взаимосвязанных положений части 17 статьи 15 и статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и соответствующей аргументацией, приведенной в мотивировочной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.

1. Конституционный Суд Российской Федерации, даже действуя из лучших побуждений, не имеет права по собственной инициативе расширять предмет обращения. Заявители по данному делу не просили проверить конституционность части 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" ни самой по себе, ни в системной связи с иными положениями той же статьи и его статьи 6. Ни в своей жалобе, ни в выступлениях в заседании Конституционного Суда Российской Федерации они не оспаривали механизм судебной проверки споров о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6.

Следовательно, выйдя за пределы требований заявителей, Конституционный Суд Российской Федерации фактически по собственной инициативе рассмотрел вопрос о соответствии указанных законоположений Конституции Российской Федерации, что является беспрецедентным нарушением статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 36 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

2. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях вправе требовать от законодателя конкретизации и соблюдения своих прав исключительно в рамках тех полномочий, которые предоставлены ему статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", В соответствии с данным Постановлением законодателю надлежит наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями, в этих статьях не указанными.

В обоснование своего требования Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал не основанную на Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" норму: все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства. Ссылка на правовые позиции, выраженные в постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, на мой взгляд, является некорректной, поскольку эти правовые позиции были сформулированы применительно к вопросу о полномочиях Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности лишь нормативных правовых актов.

В Постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя, вытекает ли из этих положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу, справедливо указал, что статья 125 Конституции Российской Федерации содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд Российской Федерации полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, другие же судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализцию конституционных норм, прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации.

В Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации являлись положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. Названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, не были предметом проверки по этому делу, о чем прямо сказано в пункте 2 мотивировочной части Постановления.

Таким образом, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П (пункт 5.2 мотивировочной части и пункт 4 резолютивной части) утверждение о том, что все конституционные споры должны рассматриваться только в порядке конституционного судопроизводства, не опирается на прежние правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Эта фактически новая правовая позиция обосновывается лишь тем, что "в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125 и 126)".

На мой взгляд, из тех же статей Конституции Российской Федерации следует сделать прямо противоположный вывод: не все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, а только те, которые отнесены к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, конституциями (основными законами) субъектов Российской Федерации и законами о конституционных судах.

Утверждение Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости разрешения всех конституционных споров в порядке конституционного судопроизводства предполагает, что законодатель обязан наделить Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать в том числе споры о конституционности всех правоприменительных актов (не только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и судов, а также иных правоприменительных органов) и, видимо, даже не вправе ограничивать круг лиц, которые могут обратиться в конституционные суды, оспаривая конституционность правоприменительных актов. Данное утверждение абсолютно противоречит принципу, положенному в основу Конституции Российской Федерации, да и практически всех зарубежных конституций, которые предусматривают существование конституционных судов: перечень полномочий конституционного суда является исчерпывающим, а не примерным. Этот перечень может быть расширен непосредственно Конституцией Российской Федерации или законом, но не собственным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. В противном случае его полномочия становятся неограниченными.

Думаю, что ни законодатель, ни сам Конституционный Суд Российской Федерации не будут развивать данную правовую позицию о конституционных спорах таким образом, чтобы отнести к подведомственности Конституционного Суда Российской Федерации буквально все споры о нарушении Конституции Российской Федерации, но объективно она предоставляет такую возможность, которую, надеюсь, никто не имел в виду при принятии Постановления от 21 марта 2007 года N 3-П.

3. Поскольку приведенная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации достаточно кратко и не вполне определенно, возможно и ограничительное ее толкование, т.е. нельзя исключить, что Конституционный Суд Российской Федерации имел в виду все же лишь те из конституционных споров, разрешение которых прямо отнесено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" к его полномочиям.

Если исходить из такого толкования, то в данном случае речь шла, видимо, о проверке конституционности не решений (заключений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам референдума как правоприменительных актов, а непосредственно самих вопросов, выносимых на референдум, решения по которым в будущем могут приобрести силу закона. Однако и они, являясь лишь своеобразными законопроектами, не могут рассматриваться в качестве нормативных правовых актов до того, как будут одобрены на референдуме, вступят в законную силу и станут частью законодательства. Таким образом, можно заключить, что, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, для обеспечения предусмотренных Конституцией Российской Федерации гарантий права народа на референдум он должен быть наделен полномочием проверять конституционность проектов нормативных правовых актов референдума.

Вопросы, выносимые на референдум, в частности предлагавшиеся инициативной группой, в состав которой входили заявители по данному делу, могут рассматриваться как проекты нормативных правовых актов, - аналогично законопроектам, вносимым в парламент. Конечно, следуя правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в ее расширительном толковании, можно было бы обосновать и его право осуществлять проверку конституционности любых законопроектов. Если же Конституционный Суд Российской Федерации не претендует на такое всеобъемлющее полномочие, то он должен был бы объяснить, почему хочет ограничить его проверкой только тех проектов нормативных правовых актов, которые принимаются на референдуме (тем более что статьей 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" прямо предусмотрена возможность такой проверки на ином этапе проведения референдума).

Контроль конституционности проектов нормативных актов, в том числе принятых по результатам референдума, в системе действующего законодательства не предполагает запрет последующей (после вступления в законную силу) их проверки в порядке конституционного судопроизводства по запросам уполномоченных государственных органов и должностных лиц и по жалобам граждан. Но при этом встает вопрос, насколько объективной будет повторная проверка конституционности такого акта, на который законодателю, вероятно, следует ответить, исполняя данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации.

Вывод Конституционного Суда Российской Федерации о невозможности проверки конституционности вопросов, выносимых на референдум, в Верховном Суде Российской Федерации сомнителен еще и потому, что Конституционный Суд Российской Федерации признал право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проводить такую проверку.

Таким образом, из какого бы толкования (широкого или узкого) абзацев второго и третьего пункта 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации ни исходить, сформулированные в них положения следует признать необоснованными.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов"

Именем Российской Федерации

город Санкт-Петербург

19 марта 2014 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

руководствуясь статьями 125 (пункт "г" части 2) и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 статьи 7 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", подпунктом "г" пункта 1 и пунктом 7 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, частью первой статьи 36, статьями 74, 86, 88, 89 и 90 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в заседании дело о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов.

Изучив запрос Президента Российской Федерации, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. В Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, который был подписан от имени Российской Федерации, Республики Крым и города Севастополя 18 марта 2014 года.

Обращение Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации обусловлено предписанием пункта 4 статьи 7 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", обязывающего его направить в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора.

Установив для случаев ратификации такого рода международных договоров в соответствии со статьей 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, пунктом 7 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и пунктом 4 статьи 7 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" обязательность конституционного контроля, федеральный законодатель предусмотрел, что формой обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в этих случаях является запрос о проверке соответствия международного договора Конституции Российской Федерации, увязав тем самым эту специальную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации с его полномочием по проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации, предусмотренным статьей 125 (пункт "г" части 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующими ее положениями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (подпункт "г" пункта 1 части первой статьи 3, статьи 89 и 90). Этим, однако, не предопределяется полная процессуальная идентичность реализации указанных законоположений применительно к факультативному конституционному контролю (т.е. осуществляемому путем реализации права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации управомоченных лиц) и конституционному контролю, являющемуся, как в данном случае, неотъемлемой частью юридического состава государственно-властного решения, притом что обращение в Конституционный Суд Российской Федерации управомоченных на это лиц представляет собой, по существу, их обязанность. При этом принципы конституционного судопроизводства, установленные на основе Конституции Российской Федерации в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", проявляют свое регулятивное воздействие с учетом особенностей соответствующей процедуры.

Так, согласно пункту 1 статьи 8 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" только в случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, он может быть ратифицирован, притом что ратификация является обязательным условием обретения им юридической силы. При этом презюмируется, что Президент Российской Федерации, поскольку он в порядке реализации возложенного на него полномочия подписал международный договор о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, не усматривает в нем несоответствие Конституции Российской Федерации, что подтверждается и текстом запроса. К тому же в такого рода делах другая сторона, утверждающая противоположное, как это имеет место в соответствии с частью первой статьи 53 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", отсутствует.

Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации - в силу пункта 4 статьи 7 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" в системной связи с подпунктом "г" пункта 1 и пунктом 7 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 86, 88, 89 и 90 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан рассмотреть дело по существу, не прибегая в данном случае, с учетом специфики настоящего дела, к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного Суда Российской Федерации и проведения слушания по делу, и, если он не установит противоречия международного договора Конституции Российской Федерации, - подтвердить его конституционность в форме итогового решения, которой, по смыслу статьи 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является постановление.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является не вступивший в силу международный договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (далее - рассматриваемый Договор) в целом. При этом проверка конституционности рассматриваемого Договора осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации в тех пределах, в которых она для такого рода актов допустима исходя из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

2. Согласно статье 90 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" пределы проверки Конституционным Судом Российской Федерации соответствия Конституции Российской Федерации не вступившего в силу международного договора Российской Федерации устанавливаются статьей 86 данного Федерального конституционного закона, предусматривающей, что Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает соответствие Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними по содержанию норм, по форме, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Поскольку в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, он не оценивает политическую целесообразность заключения международного договора Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2012 года N 17-П).

Со стороны Российской Федерации рассматриваемый Договор подписан Президентом Российской Федерации, который наделен полномочием определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, а также осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (статья 80, части 3 и 4; статья 86, пункты "а", "б", Конституции Российской Федерации). Исходя из этого подписание рассматриваемого Договора Президентом Российской Федерации соответствует Конституции Российской Федерации.

Не противоречит рассматриваемый Договор Конституции Российской Федерации и с точки зрения установленного ею разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 8 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" вопрос о его ратификации разрешается Федеральным Собранием. Поскольку Конституция Российской Федерации относит заключение международных договоров Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "к"), подписание рассматриваемого Договора не может вызывать сомнения и с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Статья 1 рассматриваемого Договора устанавливает, что Республика Крым считается принятой в состав Российской Федерации с даты подписания данного Договора (пункт 1); принятие Республики Крым в Российскую Федерацию осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным Договором, Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым (пункт 2). При этом рассматриваемый Договор, как следует из его статьи 10, временно применяется с даты подписания и вступает в силу с даты ратификации.

Таким образом, фактически принятие Республики Крым в состав Российской Федерации предусматривается как элемент применения рассматриваемого Договора до его ратификации, обусловливающей в соответствии с правом международных договоров введение договоров в действие. В то же время возможность применения международного договора до его вступления в силу, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор, вытекает из пункта 1 статьи 25 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, участником которой является Российская Федерации, который, по существу, воспроизведен в статье 23 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Допустимость такой правовой конструкции подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 марта 2012 года N 8-П, в котором, в частности, указано, что временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу.

Применительно к рассматриваемому Договору использование допускаемой российским и международным правом возможности применения международного договора до его вступления в силу означает также, что с момента подписания рассматриваемого Договора, как следует из его статей 2 и 5 во взаимосвязи со статьей 67 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Республика Крым и город федерального значения Севастополь находятся в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов. Указание же статьи 1 рассматриваемого Договора на то, что с даты его подписания Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию, носит, по существу, характер принципиального политического волеизъявления, предполагающего в дальнейшем использование процедуры оформления принятия в состав Российской Федерации и образования на основе территории Республики Крым новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Таким образом, рассматриваемый Договор не может считаться нарушающим Конституцию Российской Федерации в части предусмотренного им порядка подписания, заключения и введения в действие.

4. Согласно статье 2 рассматриваемого Договора со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты - Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта прямо закреплена статьей 65 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а соответствующие статусы субъектов Российской Федерации, включая республику и город федерального значения, указаны в ее статьях 5, 65 и 66. Исходя из этих положений и учитывая конкретно-исторические особенности, характеризующие формирование различных субъектов Российской Федерации, наделение Республики Крым после ее принятия в Российскую Федерацию статусом республики в составе Российской Федерации, а города Севастополя - статусом города федерального значения не может быть поставлено под сомнение и соответствует Конституции Российской Федерации.

Рассматриваемый Договор предусматривает в статье 2 и ряде других статей совмещение процедур принятия Республики Крым в Российскую Федерацию и образования - как следствие этого принятия - в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. В соответствии со статьями 5 (части 1, 2 и 3) и 65 (часть 2) Конституции Российской Федерации принятие на основании рассматриваемого Договора Республики Крым в Российскую Федерацию с одновременным образованием в ее составе двух новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя должно быть реализовано путем установления особенностей этой совмещенной процедуры в федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым.

Положение пункта 1 статьи 3 рассматриваемого Договора, согласно которому Российская Федерация гарантирует всем народам, проживающим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, полностью соответствует требованиям статьи 68 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Пункт 2 статьи 3 рассматриваемого Договора, называющий государственными языками Республики Крым русский, украинский и крымско-татарский языки, не может расцениваться как отступление от Конституции Российской Федерации, статья 68 (часть 2) которой устанавливает, что республики вправе устанавливать свои государственные языки и что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации: определение государственных языков Республики Крым непосредственно рассматриваемым Договором в любом случае является формой фиксации волеизъявления населения Республики Крым, часть которой (кроме территории города Севастополя) в соответствии с рассматриваемым Договором должна приобрести статус Республики Крым в составе Российской Федерации. Указание же на русский язык как государственный язык Республики Крым предопределено статусом русского языка как государственного языка Российской Федерации на всей ее территории (статья 68, часть 1, Конституции Российской Федерации).

По смыслу статьи 4 рассматриваемого Договора во взаимосвязи со статьями 67 и 71 (пункт "н") Конституции Российской Федерации, регулирование вопросов государственной границы Российской Федерации после принятия Республики Крым в Российскую Федерацию направлено на обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (статья 4, часть 3, Конституции Российской Федерации) и направлено на защиту этих и других конституционных ценностей на всей территории Российской Федерации, включая вновь образованные субъекты Российской Федерации.

Статья 5 рассматриваемого Договора, согласно которой со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства, также не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку не принуждает к отказу от имеющегося на день принятия Республики Крым в Российскую Федерацию гражданства и гарантирует приобретение, при желании, гражданства Российской Федерации, без необходимости предпринимать для этого какие-либо действия.

В соответствии со статьей 6 рассматриваемого Договора со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 года действует переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Наличие переходного периода само по себе является необходимым следствием образования в Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Его конкретное содержание в рассматриваемом Договоре не определяется - за некоторыми исключениями, подлежащими конституционно-правовой оценке применительно к другим его статьям, и должно получить нормативное развитие в федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и в уточняющем и конкретизирующем его положения отраслевом законодательстве, с тем чтобы обеспечить баланс потребностей интеграции новых субъектов в Российскую Федерацию, с одной стороны, и иных конституционных ценностей, с другой. Вопрос о конституционности соответствующих законоположений в части, не ставящей под сомнение положения рассматриваемого Договора, может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с его компетенцией и в процедуре, установленными Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Статья 7 рассматриваемого Договора, в которой решается вопрос о месте прохождения военной службы до 2016 года включительно гражданами Российской Федерации, призванными на военную службу в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, не отрицая закрепленную статьей 59 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность гражданина Российской Федерации нести военную службу в соответствии с федеральным законом, определяет лишь временный порядок ее исполнения.

Согласно статье 8 рассматриваемого Договора выборы в органы государственной власти Республики Крым и в органы государственной власти города федерального значения проводятся во второе воскресенье сентября 2015 года; до избрания органов государственной власти Республики Крым и органов государственной власти города федерального значения Севастополя их полномочия осуществляют соответственно Государственный Совет Республики Крым - парламент Республики Крым и Совет министров Республики Крым, Законодательное Собрание города Севастополя. Решение о проведении выборов в указанные сроки согласуется с предусмотренными статьей 6 рассматриваемого Договора сроками, установленными для переходного периода, обеспечивает необходимую преемственность в организации и осуществлении государственной власти на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, и, будучи направленным на защиту народовластия (статья 3, части 1, 2 и 3, Конституции Российской Федерации), соответствует Конституции Российской Федерации.

Статья 9 рассматриваемого Договора, в которой, по существу, определяется действие на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя законодательных и иных нормативных правовых актов в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов, имеет целью их интеграцию в российскую правовую систему при обеспечении максимальной стабильности правового регулирования и избежания в нем пробелов, затрудняющих реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

С учетом этого, в частности, пункт 3 данной статьи, согласно которому нормативные правовые акты Автономной Республики Крым и города Севастополя, Республики Крым и города с особым статусом Севастополя, противоречащие Конституции Российской Федерации, не применяются, не может рассматриваться как не соответствующий - в силу отсутствия указания на невозможность применения этих актов из-за их противоречия федеральному закону - требованиям Конституции Российской Федерации о верховенстве на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов (статья 4, часть 2) и об обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать как Конституцию Российской Федерации, так и законы (статья 15, часть 2). В силу прямого действия Конституции Российской Федерации в отношении соблюдения всеми субъектами правоотношений федеральных законов эти требования в любом случае применимы в качестве общего правила, разрешение же возможных противоречий, обусловленных особенностями переходного периода, может быть обеспечено как последующим федеральным законодательным регулированием, так и судебной практикой.

Таким образом, рассматриваемый Договор по содержанию норм также соответствует Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 91 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не вступивший в силу международный договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов соответствующим Конституции Российской Федерации.

2. Настоящее Постановление незамедлительно направляется Президенту Российской Федерации.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,

с участием гражданина С.И. Хапугина, представителей Государственного Совета Республики Татарстан - Председателя Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшина и кандидата юридических наук Ш.Ш. Ягудина, представителя Верховного Суда Республики Татарстан - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Р.Г. Габдуллина, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктами "а" и "б" пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина С.И. Хапугина, в которой оспаривается конституционность положения, содержащегося в пункте 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан" и пункте 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании", а также запросы Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан, в которых оспаривается конституционность положений пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку все обращения касаются одного и того же предмета, а именно законоположений о статусе государственных языков в Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.И. Клеандрова, объяснения сторон и их представителей, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Пунктом 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан от 8 июля 1992 года "О языках народов Республики Татарстан" (в редакции от 28 марта 1996 года) предусматривалось, что татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан изучаются в детских дошкольных учреждениях, общеобразовательных школах, средних и средних специальных учебных заведениях в равных объемах. С 28 июля 2004 года в Республике Татарстан действует Закон Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", в части второй статьи 9 которого также устанавливается, что татарский и русский языки в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах. Аналогичное положение закреплено в пункте 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан от 19 октября 1993 года "Об образовании" (в редакции от 29 мая 2004 года).

На основании пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" и пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" Ново-Савиновский районный суд города Казани отказал в удовлетворении жалобы гражданина С.И. Хапугина, поданной им в интересах несовершеннолетнего сына, о признании неправомерными действий начальника районного отдела образования Ново-Савиновского района города Казани, чьим приказом установлена обязательность изучения татарского языка в равном объеме с русским языком, а Вахитовский районный суд города Казани - в удовлетворении искового заявления о признании недействительным в той же части базисного учебного плана общеобразовательных учреждений, утвержденного Министерством образования Республики Татарстан.

По мнению гражданина С.И. Хапугина, поскольку примененные в его деле законоположения и соответствующее положение части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан" обязывают учащихся общеобразовательных учебных заведений с русским языком обучения изучать татарский язык в большом объеме, для них - при соблюдении установленных максимальной учебной нагрузки и обязательного минимума содержания основных образовательных программ - ограничивается возможность углубленного изучения иных предметов учебного плана, а также освоения дисциплин по выбору (факультативно). Тем самым, утверждает заявитель, граждане Российской Федерации, проживающие в Республике Татарстан, ставятся в неравное положение в реализации права на образование по сравнению с проживающими в других субъектах Российской Федерации, чем нарушаются гарантии данного права, закрепленные в статье 43 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 6 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (часть 2) и 55 (части 2 и 3).

В запросе Государственного Совета Республики Татарстан, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, и запросе Верховного Суда Республики Татарстан, обратившегося в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с рассмотрением конкретного дела в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, оспаривается конституционность пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 года "О языках народов Российской Федерации" (в редакции от 11 декабря 2002 года), согласно которому в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик в составе Российской Федерации строятся на графической основе кириллицы; иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами.

Заявители утверждают, что установление графической основы алфавита как органической составной части государственного языка республики, по смыслу статей 68 (часть 2), 71, 72, 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, не относится ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, в этом вопросе республики обладают всей полнотой государственной власти; выбор графической основы алфавита государственного языка является правомочием, производным от конституционного права республики устанавливать свои государственные языки, и, соответственно, составляет исключительную компетенцию самих республик. По мнению заявителей, федеральный законодатель, предусмотрев в пункте 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации", что графические основы алфавитов государственных языков республик устанавливаются федеральными законами, в нарушение статей 68 (части 2 и 3), 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации неправомерно вторгся в компетенцию этих субъектов Российской Федерации, которые вправе осуществлять в данной сфере собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов; в Республике Татарстан таковым является Закон Республики Татарстан от 15 сентября 1999 года "О восстановлении татарского алфавита на основе латинской графики", предусматривающий, что в Республике Татарстан восстанавливается татарский алфавит на основе латинской графики (статья 1) и что до 1 сентября 2011 года действуют одновременно два алфавита - на основе латинской графики и кириллицы (статья 3).

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются следующие нормативные положения, касающиеся статуса государственных языков в Российской Федерации:

положение пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" (в редакции части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан") и пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании", согласно которому татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах;

положения пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" о строении алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и о возможности установления иных графических основ алфавитов государственных языков республик федеральными законами.

2. Конституция Российской Федерации, исходя из исторически сложившегося государственного единства и в целях решения общегосударственных задач в Российской Федерации как многонациональной стране, определяет, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (статья 68, часть 1). Кроме того, русский язык традиционно употребляется народами России в качестве основного средства межнационального общения.

Одновременно Конституция Российской Федерации - с учетом обусловленных факторами исторического и национального характера особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации - признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (статья 68, часть 2) и гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68, часть 3), что в свою очередь служит интересам сохранения и развития в Российской Федерации двуязычия (многоязычия).

Названные положения статьи 68 находятся в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, закрепляющими основы федеративного устройства Российской Федерации как суверенного государства (статья 4, часть 1; статья 5, часть 3), статус республик в составе Российской Федерации (статья 66, часть 1), а также регламентирующими статус личности - об обладании каждым гражданином Российской Федерации на ее территории всеми правами и свободами и несении равных обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2), о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе национальности, языка и места жительства (статья 19, часть 2), о гарантиях прав каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26, часть 2), о запрещении пропаганды языкового превосходства (статья 29, часть 2).

Следовательно, вопросы, касающиеся правового статуса государственных языков республик, затрагивают конституционные права как граждан - носителей соответствующего государственного языка республики, в том числе проживающих в Российской Федерации за пределами данной республики, так и граждан, проживающих в ней и не владеющих этим языком, включая права в области общения, воспитания, обучения, творчества, изучения и развития родных языков (статья 26, часть 2; статья 68, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также в сфере культуры, включая право на доступ к культурным ценностям (статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Определяя предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за пределами которого субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, Конституция Российской Федерации относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а значит, прав в языковой сфере, и установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, составной частью которой является государственная языковая политика, к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е"), а защиту прав и свобод человека и гражданина и общие вопросы образования, культуры и языка как их компонента - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "е" части 1).

Таким образом, по смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, включая общие вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в его соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации. Статус государственных языков республик в составе Российской Федерации, как затрагивающий статус государственного языка Российской Федерации, права и свободы ее граждан в сфере образования и культуры, не может быть предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

3. Конкретизируя положения статьи 68 Конституции Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" определяет, что Российская Федерация в лице высших органов государственной власти осуществляет установление общих принципов законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации, обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации, содействие развитию государственных языков республик, создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами (статья 6).

В целях обеспечения функционирования русского языка в качестве государственного языка Российской Федерации, употребления его в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях на всей ее территории Закон Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" предусматривает его изучение в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования, которое в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных образовательных учреждений, регулируется государственными образовательными стандартами (пункт 2 статьи 10); при этом преподавание государственных и иных языков в республиках осуществляется в соответствии с их законодательством (пункт 3 статьи 10). Согласно названному Закону право выбора образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей принадлежит родителям или лицам, их заменяющим в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 9); язык (языки), на котором ведется воспитание и обучение в образовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) образовательного учреждения и (или) уставом образовательного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 9).

Аналогичные положения содержатся в Законе Российской Федерации "Об образовании", который, кроме того, закрепляет, что субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией вправе принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования (пункт 3 статьи 3). Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права граждан в области образования, закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, в том числе права, связанные с изучением и преподаванием русского языка как общефедерального государственного языка на всей территории Российской Федерации и на основе установленных федеральных государственных образовательных стандартов.

3.1. Согласно Закону Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан" (до 28 июля 2004 года - Закон Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан") государство гарантирует гражданам в Республике Татарстан осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав вне зависимости от знания ими какого-либо языка (статья 2); государственные языки Республики Татарстан пользуются защитой государства, а органы государственной власти Республики Татарстан гарантируют и обеспечивают социальную, экономическую и правовую защиту языков независимо от их статуса (статья 4); граждане в Республике Татарстан имеют право свободного выбора языка воспитания и обучения, право на получение основного общего образования на родном языке; право выбора воспитательно-образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей принадлежит родителям или лицам, их заменяющим в соответствии с законодательством; язык обучения и воспитания в детских дошкольных учреждениях, общеобразовательных школах, средних, средних специальных и высших учебных заведениях определяется законодательством (статья 8).

В качестве государственных языков Республики Татарстан Конституция Республики Татарстан (статья 8) и Закон Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан" устанавливают татарский и русский языки, которые на равных основаниях употребляются в деятельности органов государственной власти Республики Татарстан, органов местного самоуправления, государственных органов, предприятий, учреждений и иных организаций, что предполагает их знание государственными и муниципальными служащими, работниками государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

В целях обеспечения на территории Республики Татарстан использования татарского языка во всех сферах официальных отношений законодатель Республики Татарстан вправе - по смыслу статьи 68 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 43 и в соответствии с федеральным законодательством - предусмотреть его изучение как государственного языка Республики Татарстан при получении основного общего образования.

Следовательно, введение законами Республики Татарстан изучения татарского языка как государственного в общеобразовательных учреждениях Республики Татарстан само по себе не нарушает закрепленные Конституцией Российской Федерации право каждого на свободный выбор языка воспитания и обучения (статья 26, часть 2) и право на образование (статья 43), а также вытекающие из нее право родителей или лиц, их заменяющих в соответствии с законодательством Российской Федерации, на выбор образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей (пункт 3 статьи 8 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации"), право на получение основного общего образования на родном языке (пункт 2 статьи 6 Закона Российской Федерации "Об образовании"), согласуется с таким принципом государственной политики в области образования, как защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства, и отвечает предъявляемому к содержанию образования требованию - содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от национальной, этнической принадлежности (пункт 2 статьи 2, пункт 4 статьи 14 Закона Российской Федерации "Об образовании").

Тем самым проживающим в Республике Татарстан лицам, которые не владеют татарским языком, предоставляется возможность изучать его. Однако регулирование статуса татарского языка как государственного языка Республики Татарстан, его защита и развитие, изучение (преподавание) в рамках основного общего образования как обязательной учебной дисциплины должны осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации в соответствии с общефедеральными государственными стандартами с учетом того, что в отличие от русского языка татарский язык не является официальным языком на территориях других субъектов Российской Федерации. В противном случае создавалась бы возможность нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации принципов равенства прав и свобод человека и гражданина и несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей на всей ее территории, в том числе применительно к реализации права на образование и языковых прав и свобод (статья 6, часть 2; статья 19, часть 2; статьи 43 и 68).

3.2. Рассматриваемое положение пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан" и пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" об изучении русского и татарского языков в равных объемах распространяется на всех лиц, получающих основное общее образование в Республике Татарстан, в том числе в общеобразовательных учреждениях с русским языком обучения, имеющих государственную аккредитацию, - на тех, для кого татарский язык является родным, и на тех, для кого он родным языком не является; на тех, кто изучает татарский язык с начального уровня образования, и на тех, кто начинал обучение в образовательных учреждениях Российской Федерации, где татарский язык не преподавался.

Между тем данному требованию нельзя придавать абсолютный характер. Изучение в Республике Татарстан русского и татарского языков в равных объемах может иметь место при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации федеральных государственных образовательных стандартов, в том числе относящихся к обязательному изучению русского языка как государственного языка Российской Федерации, и при наличии соответствующих условий, в полной мере гарантирующих право на образование, не допускающих умаление других конституционных прав и свобод. Поэтому к реализации законоположений об изучении татарского языка в образовательных учреждениях Республики Татарстан в рамках программы общего образования необходим дифференцированный подход.

Изучение татарского языка как государственного языка Республики Татарстан не может осуществляться в ущерб федеральному компоненту федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для общеобразовательных учреждений Российской Федерации и препятствовать реализации права учащихся на углубленное изучение иных предметов учебного плана, включая русский язык, дисциплин по выбору и т.п. При этом учебные планы и программы должны быть составлены с учетом разнообразных жизненных ситуаций, с тем чтобы для тех учащихся, для которых татарский язык не является родным и которые не имели возможности изучать его как учебную дисциплину в необходимом объеме, не создавались препятствия к прохождению итоговой аттестации и выдаче документа о получении основного общего образования, а также к реализации права на получение образования более высокого уровня.

В противном случае - имея в виду неравные требования, предъявляемые в различных республиках к изучению государственных языков, - не исключаются не только негативные последствия для преемственности обучения в едином федеральном образовательном пространстве, но и нарушения принципа равенства в осуществлении конституционного права на образование, а также права на получение основного общего образования на родном языке, гарантий общедоступности основного общего образования и равного объема обязанностей, выполнение которых необходимо для его получения, и, кроме того, ограничение закрепленного статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства.

3.3. Таким образом, содержащееся в пункте 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" (в редакции части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан") и пункте 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" нормативное положение, устанавливающее, что татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в действующей системе нормативного регулирования предполагает, что изучение татарского языка должно осуществляться в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации федеральными государственными образовательными стандартами и не препятствовать прохождению итоговой аттестации, выдаче документа о получении основного общего образования и получению образования более высокого уровня.

4. Государственные языки республик - один из элементов конституционного статуса этих субъектов Российской Федерации, который определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики (статья 66, часть 1, Конституции Российской Федерации) и вместе с тем обусловлен федеративным устройством Российской Федерации, основанном на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации).

В силу указанных принципов федеративного устройства и исходя из того, что Конституция Российской Федерации относит установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного и национального развития Российской Федерации, в том числе основ государственной языковой политики и содействие развитию государственных языков республик, к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "б", "е"), федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающие интересы всей Российской Федерации и конституционные права и свободы граждан, а также определить общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статус государственных.

4.1. Использование (употребление) языка в качестве государственного в различных сферах государственной деятельности и в официальных отношениях предполагает его существование не только в словесной (устной), но и в письменной форме. Поэтому обязательным и важным компонентом правового статуса государственного языка является графическая основа его алфавита, т.е. системы знаков, употребляемых в письменности.

Установление той или иной графической основы алфавита государственного языка (кириллицы, латиницы или другой), как свидетельствует исторический опыт, обусловливается не только и не столько особенностями фонетики языка, сколько происходящими в обществе переменами социально-культурного и национально-исторического характера, а также интересами государства на разных этапах его развития, в том числе в сфере международных отношений. Соответственно, смена графической основы алфавита государственного языка должна осуществляться с учетом исторических и политических факторов, национальных и культурных традиций, быть научно обоснованной и отвечать общественным ожиданиям, что в конечном счете требует проявления суверенной воли государства.

4.2. Согласно пункту 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик в составе Российской Федерации строятся на графической основе кириллицы; иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами.

Установив единую графическую основу алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик, федеральный законодатель прежде всего констатировал и легитимировал исторически сложившиеся в Российской Федерации реалии - существование и развитие языков народов России, получивших статус государственного языка, на графической основе кириллицы. Такое законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами Российской Федерации прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком.

Вместе с тем федеральный законодатель не исключил возможность изменения графической основы алфавитов государственных языков республик, употреблявшейся ими на момент принятия Конституции Российской Федерации. При этом он не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению, - такое изменение допустимо, если только оно преследует конституционно значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным и политическим реалиям, а также интересам многонационального народа Российской Федерации. Решение же этого вопроса республикой в одностороннем порядке, без учета вытекающих из Конституции Российской Федерации требований и гарантий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблению федеративного единства, нарушению полномочий Российской Федерации в языковой сфере, но и к ограничению конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами республики, для которых данный язык является родным, - на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям, многие из которых созданы на основе исторически сложившейся письменности.

4.3. Таким образом, положения пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" не противоречат Конституции Российской Федерации и согласуются с закрепленными ею принципами федеративного устройства, прежде всего принципом государственной целостности, а также конституционными требованиями, в силу которых основы федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, в том числе государственная языковая политика, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в языковой сфере, общие вопросы образования и культуры регулируются федеральными законами (статья 5, часть 3; статья 26, часть 2; статья 55, часть 3; статья 68, части 2 и 3; статья 71, пункты "в", "е"; статья 72, пункты "б", "е" части 1).

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать содержащееся в пункте 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан" (в редакции части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан") и пункте 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" нормативное положение, устанавливающее, что татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в действующей системе нормативного регулирования оно предполагает, что изучение татарского языка должно осуществляться в соответствии с определенными законодательством Российской Федерации федеральными государственными образовательными стандартами и не препятствовать прохождению итоговой аттестации, выдаче документа о получении основного общего образования и получению образования более высокого уровня.

2. Признать положения пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" о строении алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и возможности установления иных графических основ алфавитов данных языков федеральными законами, не противоречащими Конституции Российской Федерации.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Татарстан. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

Определение Конституционного Суда РФ от 27.05.2004 n 180-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.М. Кушнарев оспаривает конституционность положения пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющего, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Как следует из представленных материалов, решением Красногорского городского суда Московской области от 29 мая 2003 года было отказано в удовлетворении жалобы А.М. Кушнарева на отказ главы Красногорского района в бесплатном предоставлении ему земельного участка для индивидуального жилищного строительства в поселке Нахабино.

По мнению заявителя, положение пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривая решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, тем самым препятствует реализации на его территории лицами, не относящимися к населению данного муниципального образования, их конституционных прав, в частности права на жилище, что противоречит статьям 19 (часть 2), 27 (часть 1), 36 (часть 1) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Секретарит Конституционного Суда Российской Федерации в порядке части второй статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ранее уведомлял заявителя о том, что его жалоба не соответствует требованиям названного Закона.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные гражданином А.М. Кушнаревым материалы, не находит оснований для принятия его жалобы к рассмотрению.

Не оспаривая законодательные нормы, регламентирующие предоставление гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (на основе которых и было принято судебное решение по его делу), заявитель, по существу, просит Конституционный Суд Российской Федерации признать неконституционным понятие местного самоуправления, сформулированное в норме пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на которую, в частности, сослался Красногорский городской суд в своем решении.

По смыслу конституционного регулирования прав населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации), круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения.

Таким образом, отсутствует неопределенность в вопросе о конституционности оспоренного заявителем положения, наличие которой, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации может быть признана допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"

установил:

1. Государственная Дума на основании Постановления от 24 июня 1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 года "

Законом Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" Устав был дополнен главой 4 "Органы государственной власти административно - территориальных единиц (районов)", а глава 18 "Общие принципы организации местного самоуправления" изложена в новой редакции. По мнению Государственной Думы, положения статей 15, ….противоречат положениям Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, ряду иных конституционных положений.

являются аналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу Постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

В связи с этим в определении от 4 ноября 1999 года N 165-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения статей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были признаны КС РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации, не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению. В части, касающейся проверки конституционности Закона Курской области от 22 марта 1999 года "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство было прекращено, поскольку с 17 июля 1999 года этот Закон утратил силу.

В части же, касающейся проверки конституционности положений статей 21… запрос был принят к рассмотрению. Именно эти положения и являются предметом рассмотрения по настоящему делу.

2. Согласно пункту 2 статьи 21 Устава Курской области органы государственной власти района вправе в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законодательством Курской области делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.

Между тем из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). В качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления это требование закреплено и конкретизировано в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 6).

Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагает, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.

Таким образом, пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2).

3. Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.

Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132,часть 1; статья 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации). Положения же пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.

Таким образом, пункт 3 статьи 21 и взаимосвязанный с ним пункт 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

4. Согласно пункту 3 статьи 81 Устава Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации..

Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

5. пункту 1 статьи 82 Устава Курской области основными принципами…

В соответствии с Конституцией РФ в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

Из указанных положений Конституции Российской Федерации, конкретизированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13), во взаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное устройство и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 1, часть 1; статья 5, части 2 и 3; статья 11, части 2 и 3; статьи 71, 72 и 73), вытекает, что субъект Российской Федерации вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

Упорядочение данного процесса, в том числе путем установления в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления…Тем самым реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1).

6. Согласно пункту 1 статьи 84 Устава Курской области представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными законами и законами Курской области сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.

1). При этом Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.

Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми в соответствии со статьей 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации Федеральными законами от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.

Таким образом, пункт 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области в части, касающейся установления пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, лишает муниципальные образования Курской области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131(часть 1).

7. В запросе оспаривается конституционность положений статей 89 и 90 Устава Курской области, в соответствии с которыми Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 89), включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области (пункт 3 статьи 89);

Как указывает заявитель, в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль.

Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (статья 132, часть 2; статья 15, часть 2). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.

Между тем пунктом 1 статьи 89 Устава Курской области государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и муниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его осуществления однозначно не определены, как не определен и перечень осуществляющих его органов и должностных лиц. Тем самым указанные положения исходят из допустимости государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля.

При оценке же конституционности другого положения пункта 3 статьи 89, предусматривающего государственный контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области, необходимо учитывать, что формирование материально - финансовой базы местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялось, как правило, в результате передачи того или иного имущества местному самоуправлению в собственность органами государственной власти в процессе разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; денежные средства могут поступать в бюджеты муниципальных образований и из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе без указания их целевого назначения.

Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не исключает установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, распоряжения муниципальной собственностью.

Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности Подобная интерпретация противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130…Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и находящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве органов государственной власти Курской области "потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством

Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать. Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12,130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;

предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления,.

Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это КонституциейРоссийской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции РФ, ее статье 132(часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132(часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.

3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3(часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.

4. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3(часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в Курской области, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории Курской области по усмотрению органов государственной власти Курской области.

5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12,130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение пункта 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области, устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного,

6. Признать не соответствующими Конституции  ее статьям 12,130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, положения статей 89 и 90 Устава об осуществлении гос. контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения

Делали:

Дарина: 11-13, 15, 42 и 25

Юля Ш.: 14, 17-18, 26-27 и 20

Снежана: 1, 21-24 и 8

Юля Я.: 3-5, 9-10

Игорь: 28-31

Лена: 32-35

Алина: 7, 36-39 и 16, 19

Тоня: 2, 40-41, 43 и 6

1)ПП ВС РФ от 31.12.1995

1 суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией РФ (ч. 1 ст. 15).

2 разъяснения:

1. суды обязаны обеспечить надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина путем своевременного и правильного рассмотрения дел (статья 18 (права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими) и ч. 1 ст. 46 (гарантирующей каждому право на судебную защиту его прав и свобод)).

2. В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения.

3. В связи с обращением в КС РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона производство по делу или исполнение принятого решения приостанавливается до разрешения запроса КСРФ.

4. если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

5. не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

6. Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа.

7. вышестоящий суд не вправе без ходатайства или согласия сторон принять к своему производству в качестве суда первой инстанции дело, подсудное нижестоящему суду.

8. суд по ходатайству участвующих в деле лиц обязан обеспечить им право делать заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства и выступать в суде на родном языке.

9. равенство прав участников судебного разбирательства.

10. суд может предложить сторонам представить дополнительные доказательства.

11. В силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: ограничение права на забастовку допустимо лишь для тех категорий работников, в отношении которых с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы необходимость запрета на проведение забастовки прямо вытекает из названных выше положений Конституции. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей является неправомерным.

12. При рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений:

отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище.

13. результаты оперативно - розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституционного права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также с проникновением в жилище против воли проживающих в нем лиц (кроме случаев, установленных федеральным законом), могут быть использованы в качестве доказательств по делам, лишь когда они получены по разрешению суда на проведение таких мероприятий и проверены следственными органами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

14. принцип презумпции невиновности.

15. должно строго соблюдаться гарантированное Конституцией (ч. 1 ст. 48) право каждого на получение квалифицированной юридической помощи.

16. никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.