8. 8. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации: общая характеристика

В соотв. со ст. 3 ФЗ «О прокуратуре» организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ.

1. Конституция РФ – затрагивает лишь системно-иерархическое построение прокуратуры, не затронув вопросы, связанные с ее местом в структуре государственного механизма и определением ее правового статуса.

• П. «о» ст. 71 – прокуратура находится в ведении РФ.

• П. «л» ст. 72 – кадры правоохранительных органов, в т.ч. прокуратуры – в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

• Ч. 2 ст. 98 – участие Генерального прокурора в лишении неприкосновенности членов СФ и депутатов ГД.

• ФЗ «О поправке к КРФ» № 2 наименование главы 7 КРФ изложено в новой редакции («Судебная власть и прокуратура»), а также внесены изменения, касающиеся определения конституционно-правового статуса прокуратуры. Законодатель отказался от концептуального определения прокуратуры РФ и руководящих положений организации и деятельности прокурорской системы: единства и централизации.

• Ст. 129 во взаимосвязи с п. «е» ст. 83, и п. «з» ч. 1 ст. 102 определяет порядок назначения на должность прокуроров всех звеньев системы прокуратуры.

• В соотв. С ч. 2 ст. 129 КРФ Ген прокурор и заместители ГП назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Процедура назначения на должность ГП определена Регламентом СФ.

• В соотв. с ч. 3 и 4 ст. 129 КРФ изменен порядок назначения на должность и освобождения от должности прокуроров субъектов РФ, назначаются на должность Президентом РФ по представлению ГП РФ согласованного с субъектами РФ. Согласительная процедура федеральным законодательством не детализируется.

• В соотв. с ч.4 ст. 129 КРФ прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от нее ГП РФ.

2. Основной НПА – ФЗ «О прокуратуре РФ».

Закон определяет:

• Назначение и место прокуратуры в системе государственных институтов РФ как самостоятельного и независимого органа надзора за исполнением законов;

• Характер прокурорского надзора;

• Смещение акцента деятельности прокуратуры в сторону правозащитной деятельности;

• Принципы организации и деятельности прокуратуры;

• Определение органов прокуратуры как надзорных;

• Закрепление принципа законности.

В закон достаточно регулярно вносятся изменения, но он не отвечает в полной мере потребностям и реалиям общественной жизни и содержит определенные пробелы и коллизии, требующие устранения.

3. Кодифицированные акты: процессуальные кодексы регулируют участие прокурора в судебном процессе, КоАП содержит нормы, регулирующие задачи прокуратуры.

4. ФКЗ и ФЗ – «О КС РФ», «О военных судах», «О ВС РФ», «Об арбитражных судах», «Об ОРД», о внешней разведке». Закрепляют права и обязанности ГП РФ и нижестоящих прокуроров по выполнению полномочий по надзору за исполнением федерального законодательства.

5. Международные договоры – являются правовой основой международного сотрудничества прокуратуры, когда в конкретных международных договорах прямо указываются органы прокуратуры как субъект соответствующих правоотношений. В первую очередь это договоры о правовой помощи:

• Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса 1954 г.;

• Европейская конвенция «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» 1959 г.;

• Минская конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» 1993 г.

6. Указы президента. Важнейшим из них является Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

7. Ведомственные акты Генерального прокурора – приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции. Наиболее важное значение имеют приказы ГП РФ, т.к. они направлены на регулирование ключевых, основополагающих вопросов организации деятельности прокуратуры РФ. Указания ГП регулируют более узкие направления деятельности прокуратуры. Распоряжения регулируют реализацию мер разового либо краткосрочного характера.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации (СТ.3).

Конституция РФ – основой источник. Ст. 129 закрепляет фундаментальные положения о назначении прокуроров всех видов и уровней. Также регулирует ряд иных статей. Однако, она не закрепляет место прокуратуры в структуре власти и не определяет ее правового статуса.

По ней Ген. Прокурор назначается и освобождается Советом Федерации по представлению Президента. Прокуроры субъектов – Президентом по представлению Ген. Прокурора.

Прокуроры районов и городов – Ген. Прокурором РФ.

ФЗ «О прокуратуре» - основной источник. Определяет статус и место прокуратуры как самостоятельного и независимого органа. Закрепление статуса правозащитного органа, закрепление принципов, направлений деятельности и руководящих начал, закрепление социальных гарантий прокурорских работников, регламентировано международное сотрудничество. Определяется система и структура органов прокуратуры.

Кодифицированные законодательные акты. КоАП, УПК, ТК, ГПК и иные. Регулируют конкретные детали. При осуществлении того или иного направления деятельности прокурора. Процессуальное же законодательство также регулирует положение прокурора в судебном процессе.

Международные акты. Являются правовой основой лишь при международной деятельности прокуратуры в пределах международного сотрудничества. В частности, это договоры об оказании правовой помощи. (Гаагская конвенция по гражданскому процессу, Минская конвенция о правовой помощи и т.д.)

Указы Президента Положение о координации органов по борьбе с преступностью № 567

Ведомственные акты Генерального прокурора (приказы, указания, распоряжения, инструкции)

Направлены на урегулирование основополагающих вопросов в организации деятельности прокуратуры(приказы). Издаются Генеральным прокурором.

Указания регулируют более узкие направления деятельности

Распоряжения носят краткосрочный или нерегулярный характер.

Правовые акты Генерального прокурора РФ: приказы, указания, положения, распоряжения и инструкции: общая характеристика, Примеры

Приказы и указания Генерального прокурора РФ (имеются в виду только акты нормативного характера) подразделяются на три основные группы.

В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным видам и направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры.

Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материально-технического др.) деятельности прокуратуры как в целом, так и на отдельных ее направлениях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры.

И наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генеральным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и организаций прокуратуры РФ, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного механизма деятельности органов прокуратуры. Распоряжения, в отличие от приказов и указаний Генерального прокурора РФ, в основном предназначены для решения индивидуальных (конкретных) мер, заданий, адресуемых работникам прокуратуры, порой разового или кратковременного характера. (Например Распоряжение №752/9р «О внесении изменений в распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации от 11.07.2013 № 276/45р «О проведении в органах прокуратуры Российской Федерации общероссийского дня приема граждан»)

В соответствии с п. 1 ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми работниками органами и учреждениями прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Приказ Генерального прокурора РФ – совокупность норм и правил, которые создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры законодательства о прокуратуре и иных нормативных правовых актов РФ (например:

- «Приказ Генерального прокурора от 26 июня 1997 г. № 34 „Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью“,

-Приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности"

- Приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

Указание генерального прокурора РФ – нормативный акт общего характера, принимаемый по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Например:

-Указание Генерального прокурора от 11.03.2022 N 140/20 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан в связи с принимаемыми в Российской Федерации мерами по поддержке экономики и социальной сферы, а также в связи с введением отдельных ограничений на осуществление финансово-хозяйственной и иной деятельности"

-Указание от 09.03.2022 №133/35 «О порядке организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам оказания содействия в сфере правоохранительной деятельности»

-Указание от 06.03.2020№139/7 «О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»

Инструкция Генерального прокурора представляет собой систематизированную совокупность предписаний и рекомендаций, излагаемых в нормативно-правовой форме, разъясняются организационные, кадровые, методические, технические, финансовые стороны деятельности. Например:

- Приказ Генерального прокурора от 30.01.2013 N 45 (ред. от 28.09.2021) "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации"

-Приказ Генпрокуратуры России от 29.12.2011 N 450 (ред. от 29.04.2022) "О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации"

Информационное письмо содержит выводы и рекомендации по поводу совершенствования работы и, как правило, сопровождают приказы, указания.(например

- Информационное письмо генерального прокурора от 30.03.2021 N 80-10-2021 "О правовом регулировании вопросов, связанных с цифровыми финансовыми активами и цифровой валютой

Обзор – полное исследование практики органов прокуратуры по определенному виду деятельности и реализации той или иной функции.

Положение о данном подразделении - нормативный акт, содержащий в себе задачи подразделения, основные полномочия (разграничение управленческих функций в отношении нижестоящих органов, контроль за их деятельностью и т. д.), функции и структуру подразделений, порядок их взаимодействия, принципы организации работы. Вступает в силу после его рассмотрения соответствующим прокурором и его утверждения. (например Положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах" (утв. Генпрокуратурой России 27.05.2015))

А также могут быть и такие документы организационно-распорядительного характера, как представление вышестоящему прокурору, задание, акт проверки работы подчиненных прокуратур, распоряжение о распределении обязанностей между прокурорами отдела, заключение по материалам проверки жалобы, заявления, замечания на надзорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.

Данные акты обычно состоят из вводной, описательной и постановляющей (предлагающей, директивной) частей. Они должны отвечать требованиям порядка их составления, содержания и структуры, а также соответствовать требованиям закона, приказам и указаниям Генерального прокурора. Данные акты необходимо рассматривать как самостоятельную разновидность служебной документации, так как они отражают самостоятельную управленческую деятельность.