40. 40. Прокурор как лицо, осуществляющее надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия: понятие, назначение, полномочия.

Надзор за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания является самостоятельной и важной частью конституционной функции органов прокуратуры, призванных осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Значимость этой отрасли (направления) прокурорского надзора связана с характером деятельности органов предварительного расследования, в процессе осуществления которой ежедневно и ежечасно, необходимо и оправданно происходит вторжение в частную жизнь личности, ограничение ее свободы, ущемление прав и законных интересов в интересах других лиц или для защиты общих (публичных) интересов. Действия и решения органов следствия и дознания, обусловленные задачей уголовного преследования лиц, совершивших преступления, имеют властный характер и обеспечены возможностью "применения мер принуждения. Перечень данных мер в УПК РФ обширен, а ограничения прав и интересов личности довольно существенны: задержание подозреваемого (ст. 91, 92), меры пресечения, включая заключение под стражу и домашний арест (ст. 107, 108), привод (ст. 13), обязательство о явке (ст. 112) — ограничивают свободу личности; осмотр, освидетельствование, обыск, выемка в жилище, контроль и запись телефонных переговоров, получение информации о соединениях между абонентами и (или) абонентскими устройствами, арест и выемка почтово-телеграфной корреспонденции (ст. 176, 178, 179, 182—186.1) — вторгаются в личную жизнь человека; залог, денежное взыскание, наложение ареста на имущество (ст. 106, 115—118) ограничивают право собственности, отстранение от должности (ст. 114) лишает человека права на труд и результаты своего труда и т. д. Применение всех подобных мер требует наличия достаточных оснований, строгого соблюдения процедур и гарантий прав человека. Условия допустимости всех ограничений прав личности регулируются законом, однако закон ничто без контроля за его соблюдением.

Таким образом, особенности уголовно – процессуальной деятельности в досудебном производстве требуют контроля за её законностью, за соблюдением принципов уголовного судопроизводства.

"Этой цели и служит прокурорский надзор. Обеспечивая методами и средствами прокурорского надзора исполнение и соблюдение закона, прокурор реализует свое основное конституционное назначение — защищать права, свободы, законные интересы личности как высшую ценность, обеспечиваемую всей системой государственной власти (ст. 2 Конституции РФ), составляющую смысл и содержание устанавливаемых ею законов и деятельности ее органов (ст. 18 Конституции РФ).

Нарушение уголовно-процессуального закона во всех случаях в той или иной степени затрагивает права кого-либо из участников уголовного процесса, а нарушение прав человека при производстве расследования всегда свидетельствует о нарушении духа или буквы закона. Отсюда следует, что соблюдение законности при проведении предварительного расследования — это не формальное соблюдение множества обременительных правовых предписаний, а прежде всего, гарантия прав и свобод лиц, участвующих в уголовном процессе или привлекаемых для выполнения в нём определённых обязанностей.

"Именно поэтому Закон о прокуратуре закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве предмета надзора за соблюдением законов в деятельности органов, осуществляющих предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность (ст. 29), и предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 26), как одноименной отрасли прокурорского надзора (гл. 2 Закона о прокуратуре).

Прокурор — основной субъект доказывания в уголовном процессе. Это объясняется тем, что именно он обеспечивает доказывание виновности обвиняемого перед судом, опираясь на доказательства, полученные в ходе предварительного расследования, осуществляя таким образом связь между ПР и судебным разбирательством. Недостатки, допущенные в ходе предварительного расследования, создают препятствия для уголовного преследования в суде, влекут возможность исключения судом недопустимых доказательств (ст. 235 УПК РФ) и, соответственно, приводят к ослаблению доказательственной базы обвинения, что в свою очередь может стать причиной отказа прокурора от обвинения и прекращения судом уголовного дела (ст. 246, 239 УПК РФ), вынесения оправдательного приговора, исключают саму возможность постановления судом приговора или вынесения иного решения без устранения препятствий его рассмотрения судом и, соответственно, возвращения уголовного дела прокурору (ст. 237 УПК РФ). Следовательно, не надлежащее проведение предварительного расследования препятствует осуществлению эффективного уголовного преследования в суде, а значит, заинтересованный в качестве предварительного расследования прокурор должен иметь достаточные рычаги влияния на него.

Практика дает серьезные основания утверждать, что ошибки в приговоре, выявляемые судами апелляционной кассационной и надзорной инстанций, хотя и допущены в судебном разбирательстве, часто производны от следственных, поэтому прокурор, который своевременно не выявил и не устранил допущенные следователем или дознавателем ошибки, направил уголовное дело в суд и поддержал обвинение, должен нести ответственность за необоснованное уголовное преследование.

Задача прокуратуры, обусловленная государственно-правовой действующих на территории Российской Федерации законов, — обеспечивать соблюдение законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия, соблюдение прав участвующих в них лиц, охрану их свобод и защиту законных интересов, — определяет характер и содержание полномочий, предоставленных прокурору для выполнения этой задачи.

Осуществляя надзорные полномочия, прокурор вносит свой вклад в реализацию назначения и принципов уголовного судопроизводства, способствует проведению эффективного уголовного преследования в целях привлечения лиц, совершивших преступления, к уголовной ответственности.

В соответствии со ст. 37 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу в настоящее время прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

3) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, в ходе дознания или предварительного следствия;

4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

5) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

5.1) истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ;

5.2) рассматривать ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве и постановление следователя о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве, выносить постановление об удовлетворении такого ходатайства либо об отказе в его удовлетворении, заключать досудебное соглашение о сотрудничестве, выносить постановление об изменении или о прекращении действия такого соглашения в порядке и по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, а также выносить представление об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному делу в отношении обвиняемого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве;

6) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

7) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

8) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного "решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;

8.1) при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока запрета определенных действий, срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, поступившему или направляемому в суд с обвинительным заключением или постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера, а также ходатайство о разрешении отмены постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования;

9) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

10) отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

11) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

12) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;

13) утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков;

16) осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ и Законом о прокуратуре.

По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела.

Он вправе:

— заключать с обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве и вносить в суд по окончании расследования представление о выполнении обвиняемым условий этого соглашения;

— рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина органами дознания и предварительного следствия;

— разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

— принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

— требовать от руководителей и других должностных лиц органов следствия и дознания представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

— проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— вызывать должностных лиц для объяснений по поводу нарушений законов.

Произведем сравнительный анализ.

При производстве дознания прокурор вправе:

— разрешить отвод, заявленный дознавателю участником уголовного процесса, а значит, при наличии установленных законом оснований (ст. 61 УПК РФ) отстранить дознавателя от продолжения расследования и передать дело другому дознавателю;

— отстранить дознавателя от дальнейшего расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

— изъять у органа дознания любое дело и передать его следователю, если это необходимо в интересах расследования;

— поручить органу дознания производство расследования по любому уголовному делу небольшой и средней тяжести (п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ);

— отменить любое незаконное или необоснованное постановление дознавателя;

— утвердить постановление дознавателя о прекращении уголовного дела, если такое утверждение предусмотрено законом;

— давать дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене, изменении меры пресечения и производстве следственного действия, которое допускается на основании судебного решения;

— давать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования и производстве следственных действий;

— прекратить уголовное дело, поступившее к нему по окончании дознания с обвинительным актом, по установленным законом основаниям;

— при утверждении обвинительного акта или обвинительного постановления исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 226, ч. 2. ст. 226.8 УПК РФ).

Аналогичные полномочия прокурор ранее мог осуществлять по всем без исключения уголовным делам, независимо от формы проведения предварительного расследования. Однако Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ значительно изменил статус прокурора в предварительном расследовании, проводимом в форме предварительного следствия.

В настоящее время по уголовным делам, находящимся в производстве у следователя (в составе любого следственного органа), прокурор, выявив нарушение следователем уголовно-процессуального закона, вправе лишь:

— требовать от следователя устранения допущенных нарушений;

— рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

— передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) с соблюдением правил о подследственности, а также передавать любое уголовное дело для расследования следователю Следственного комитета РФ, прежде изъяв его у другого органа предварительного расследования;

— возвратить следователю уголовное дело, поступившее прокурору по окончании расследования с обвинительным заключением со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения.

Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ прокурору возвращено право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, прекращении и приостановлении уголовного дела, которого он был лишен Законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Однако все другие полномочия в отношении следователя, которыми прокурор обладал ранее, переданы руководителю следственного органа (ст. 39 УПК РФ).