29. 29. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции рф, исполнением законов, законностью правовых актов: общая характеристика.

Правовую основу данного направление надзора составляют

• ФЗ о Прокуратуре

• Конституция РФ

• Приказы Генерального прокурора РФ, в частности, от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

• Приказ Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2018 года N 723 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе».

• общепризнанными принципами и нормами международного права, и международными договорами РФ, например: Минская Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (с изм. от 28 марта 1997 г.).

Прокурорский надзор за исполнением законов — одно из самых объемных направлений прокурорской деятельности. Учеными и практиками его принято называть «общим», поскольку он охватывает практически все сферы общественных отношений.

Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам правовых актов охватывает наибольшую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. Он оказывает существенное воздействие на общее состояние законности в стране, поскольку в нем заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры РФ. Своевременное выявление и пресечение нарушений законов позитивно влияет на укрепление законности, в том числе изменение криминогенной ситуации в стране. Прокурорский надзор за исполнением законов вполне обоснованно принято считать наиболее эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

В теории и практике прокурорского надзора его принято подразделять на надзор за исполнением законов в сфере экономики и в социальной сфере. Так же также данное направление надзорной деятельности прокуратуры подразделяют на виды в зависимости от отраслей законодательства, например, надзор за исполнением, трудового, природоохранного законодательства и т.п.

Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов РФ и соответствия законам правовых актов является основным направлением деятельности органов прокуратуры.

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предмет прокурорского включает в себя:

-соблюдение Конституции Российской Федерации;

-исполнение законов действующих на территории РФ поднадзорными субъектами;

-соответствие законам правовых актов, которые издаются поднадзорными субъектами.¹

Под соблюдением Конституции РФ следует понимать следование установленным запретам, воздержание от действий, нарушающих положения, установленные в основном законе страны. Следовательно, соблюдение закона есть ни что иное как пассивное поведение поднадзорных субъектов.

Наиболее объемный элемент надзора –это исполнение закона. Это активная деятельность поднадзорных субъектов, выраженная в реализации норм, закрепленных в законодательстве Российской Федерации. Исполнение закона выражается в виде действий или правовых актов, служащих формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Надзор за соответствием правовых актов законам является составной частью предмета вторым элементом данного направления надзорной деятельности прокуратуры. Он имеет особое значение и представляет собой отдельное направление прокурорского надзора в составе надзора за исполнением законов и законности правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением международных договоров РФ, ратифицированных в установленном законом порядке, которые являются согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России.

Органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением законов, но не подзаконных актов. Они призваны осуществлять надзор за законностью подзаконных правовых актов, но не за их исполнением.

Следовательно, как деятельность, так и правовые акты поднадзорных объектов и субъектов прокуратурой РФ оцениваются лишь с точки зрения соответствия закону.

Цели надзора - точное и единообразное исполнение законов всеми поднадзорными органами, должностными лицами и гражданами, а также соответствие закону правовых актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля и другими органами являющихся поднадзорными объектами в данном направлении прокурорского надзора.

Задачи:

• выявление и устранение выявленных нарушений закона, предупреждение преступлений и других нарушений закона;

• активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленных на обеспечение исполнения закона и подзаконных актов;

• проведение в жизнь принципа неотвратимости наказания и ответственности за совершение нарушений закона;

• выявление проблем действующего законодательства и внесение соответствующих предложений в представительные органы и органы обладающие правом законодательной инициативы;

• информирование общества о работе органов прокуратуры и состояния законности;

• совершенствование правовой культуры поднадзорных субъектов.

Объектом надзора за соблюдением Конституции РФ исполнением законов и соответствия законам правовых актов являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.

Субъекты надзора — совокупность поднадзорных органам прокуратуры должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.

Объекты и субъекты за законностью деятельности которых осуществляет надзор органы прокуратуры РФ в рамках указанного направления перечислены в ст. 21 Закона о прокуратуре к ним относятся: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Важное значение для обеспечения действенного надзора в данном направлении деятельности прокуратуры имеет точное определение пределов прокурорского надзора. Пределы есть границы правовых требований по исполнению определенного характеру законодательства объектами и субъектами прокурорского надзора в данном направлении прокурорской деятельности.

Пределы данного направления прокурорского надзора установлены по:

— предмету (прокуратура не осуществляет надзор за исполнением подзаконных актов, а только за исполнением законов);

— кругу объектов и субъектов надзора (по общему правилу прокурорский надзор не распространяется на деятельность по исполнению законов высшими должностными лицами государства, судами и гражданами);

— характеру прокурорского надзора и мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре установлены также пределы этого элемента предмета надзора с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры).

При осуществлении надзора в данном направлении прокурорской деятельности органы прокуратуры РФ: во-первых, не подменяют иные государственные органы, включая органы контроля, а проводят проверки на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования; во–вторых не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

Нормативка: ФЗ «О прокуратуре» Приказ Генпрокурора «об организации надзора за исполнением законов во всех сферах)))) «Противодействий легализации мани» и др.

Это одно из направлений деятельности прокуратуры РФ. Является одним из самых объемных направлений деятельности, так как охватывает практически все сферы общественных отношений. Принято подразделять на подвиды в зависимости от отраслей законодательства.

Предмет – соблюдение Конституции, исполнение законов федеральными министерствами, госкомитетами, службами и иными ФОИВ, представительными и исполнительными органами субъектов, ОМС, администрацией исправительных учреждений и иных должностных лиц и управленцев.

Соблюдение Конституции – следование запретам, воздержание от нарушающих действий (пассивное поведение)

Исполнение закона – реализация закрепленных норм (активное поведение)

Надзор за соответствием правовых актов закону является главной составляющей этого надзора. Также прокуратура надзирает за ратифицированными международными договорами.

Не осуществляется надзор за исполнением подзаконных актов.

Цель надзора - точное и единообразное исполнение законов всеми поднадзорными субъектами, а также соответствие закону издаваемых правовых актов этих же субъектов.

Задачи надзора:

-выявление и устранение нарушений, предупреждение от нарушений в дальнейшем

-совершенствование органов, направленных на обеспечение исполнения закона.

-приведение принципа неотвратимости наказания за совершение нарушений

-выявление проблем законодательства, внесение предложений по его совершенствованию

-информирование общества о своей работе

-совершенствование правовой культуры

Объект – совокупность поднадзорных органов и организаций, учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет. (не входят суд, церковь, Совет Безопасности, Высшие ОГВ)

Субъект – совокупность поднадзорных должностных и иных лиц, чья деятельность входит в предмет (не водят высшие должностные лица)

Пределы – границы правовых требований исполнения определенного законодательства объектами и субъектами надзора

По предмету (осуществляет надзор за исполнением законов, но не подзаконных актов)

По кругу объектов и субъектов (не распространяется на высшие лица, суды и граждан)

По характеру надзора (не подменять иные органы контроля, проводить проверки только на основании сведений о фактах нарушения закона; не вмешиваться в ОХД субъектов)

Правовую основу данного направление надзора составляют

• ФЗ о Прокуратуре

• Конституция РФ

• Приказы Генерального прокурора РФ, в частности, от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

• Приказ Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2018 года N 723 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе».

• общепризнанными принципами и нормами международного права, и международными договорами РФ, например: Минская Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (с изм. от 28 марта 1997 г.).

Прокурорский надзор за исполнением законов — одно из самых объемных направлений прокурорской деятельности. Учеными и практиками его принято называть «общим», поскольку он охватывает практически все сферы общественных отношений.

Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам правовых актов охватывает наибольшую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. Он оказывает существенное воздействие на общее состояние законности в стране, поскольку в нем заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры РФ. Своевременное выявление и пресечение нарушений законов позитивно влияет на укрепление законности, в том числе изменение криминогенной ситуации в стране. Прокурорский надзор за исполнением законов вполне обоснованно принято считать наиболее эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

В теории и практике прокурорского надзора его принято подразделять на надзор за исполнением законов в сфере экономики и в социальной сфере. Так же также данное направление надзорной деятельности прокуратуры подразделяют на виды в зависимости от отраслей законодательства, например, надзор за исполнением, трудового, природоохранного законодательства и т.п.

Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов РФ и соответствия законам правовых актов является основным направлением деятельности органов прокуратуры.

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предмет прокурорского включает в себя:

-соблюдение Конституции Российской Федерации;

-исполнение законов действующих на территории РФ поднадзорными субъектами;

-соответствие законам правовых актов, которые издаются поднадзорными субъектами.²

Под соблюдением Конституции РФ следует понимать следование установленным запретам, воздержание от действий, нарушающих положения, установленные в основном законе страны. Следовательно, соблюдение закона есть ни что иное как пассивное поведение поднадзорных субъектов.

Наиболее объемный элемент надзора –это исполнение закона. Это активная деятельность поднадзорных субъектов, выраженная в реализации норм, закрепленных в законодательстве Российской Федерации. Исполнение закона выражается в виде действий или правовых актов, служащих формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Надзор за соответствием правовых актов законам является составной частью предмета вторым элементом данного направления надзорной деятельности прокуратуры. Он имеет особое значение и представляет собой отдельное направление прокурорского надзора в составе надзора за исполнением законов и законности правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением международных договоров РФ, ратифицированных в установленном законом порядке, которые являются согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России.

Органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением законов, но не подзаконных актов. Они призваны осуществлять надзор за законностью подзаконных правовых актов, но не за их исполнением.

Следовательно, как деятельность, так и правовые акты поднадзорных объектов и субъектов прокуратурой РФ оцениваются лишь с точки зрения соответствия закону.

Цели надзора - точное и единообразное исполнение законов всеми поднадзорными органами, должностными лицами и гражданами, а также соответствие закону правовых актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля и другими органами являющихся поднадзорными объектами в данном направлении прокурорского надзора.

Задачи:

• выявление и устранение выявленных нарушений закона, предупреждение преступлений и других нарушений закона;

• активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленных на обеспечение исполнения закона и подзаконных актов;

• проведение в жизнь принципа неотвратимости наказания и ответственности за совершение нарушений закона;

• выявление проблем действующего законодательства и внесение соответствующих предложений в представительные органы и органы обладающие правом законодательной инициативы;

• информирование общества о работе органов прокуратуры и состояния законности;

• совершенствование правовой культуры поднадзорных субъектов.

Объектом надзора за соблюдением Конституции РФ исполнением законов и соответствия законам правовых актов являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.

Субъекты надзора — совокупность поднадзорных органам прокуратуры должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.

Объекты и субъекты за законностью деятельности которых осуществляет надзор органы прокуратуры РФ в рамках указанного направления перечислены в ст. 21 Закона о прокуратуре к ним относятся: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Важное значение для обеспечения действенного надзора в данном направлении деятельности прокуратуры имеет точное определение пределов прокурорского надзора. Пределы есть границы правовых требований по исполнению определенного характеру законодательства объектами и субъектами прокурорского надзора в данном направлении прокурорской деятельности.

Пределы данного направления прокурорского надзора установлены по:

— предмету (прокуратура не осуществляет надзор за исполнением подзаконных актов, а только за исполнением законов);

— кругу объектов и субъектов надзора (по общему правилу прокурорский надзор не распространяется на деятельность по исполнению законов высшими должностными лицами государства, судами и гражданами);

— характеру прокурорского надзора и мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре установлены также пределы этого элемента предмета надзора с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры).

При осуществлении надзора в данном направлении прокурорской деятельности органы прокуратуры РФ: во-первых, не подменяют иные государственные органы, включая органы контроля, а проводят проверки на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования; во–вторых не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

91. Структура прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, законностью правовых актов: общая характеристика. 92. Приоритетные направления деятельности прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, законностью правовых актов: общая характеристика.

В круг интересов прокуроров в рамках надзорной деятельности попадает, по подсчетам некоторых специалистов, более 120 сфер общественных отношений. Безусловно, было бы преувеличением говорить, что все они предопределяют сущность повседневных задач, решаемых органами прокуратуры, однако сам факт их наличия, даже если речь идет об отдельно взятых жалобах и обращениях по конкретному поводу, разрешаемых в органах прокуратуры посредством проведения проверок, неоспорим.

Здравоохранение (надзор за деят. Росздравнадзора – выдача лицензий на фарм и мед деят, контроль за предписаниями, оказание стационарной помощи, скорой помощи, амбулоторного лечения, предоставление услуг на платной основе – соотнош плат и беспл, имущество бюджетное не должно использ в коммерч целях, деятельность аптек – лицензии, выдача бесплат. Лекарств).

О Несовершеннолетних (безопасные условия обучения, профилактика безнадзорности, о соц гарантиях, жилищная сфера – предост выпускникам приюа дома, имущественная – защита прав ребенка в сфере наследования, социальные – вплата пособий, уголовно-проц – соблюдение прав при привлечении к уо).

Об образовании (условия питания, санитарно-эпидимиологические нормы, пожарные нормы).

О защите прав потребителей (ценообразование, качество товара/работ/услуг, предоставление услуг ЖКХ – вода, тепло, чистка территории).

О противодействии коррупции

О противодействии терроризму

Природоохранное законодательство

С учетом изложенного актуальным представляется вычленение тех приоритетных направлений надзора за исполнением законов. Такие направления находят свое закрепление в отраслевом приказе Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195, других организационно-распорядительных документах Генпрокурора РФ, носящих подотраслевой характер, а также в отдельных случаях вытекают из роли органов прокуратуры, нормативно определенной в некоторых законодательных актах.

В п. 1 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокурорам прямо предписывается основными направлениями надзорной деятельности считать надзор:

— за законностью правовых актов;

— исполнением законов в сфере экономики;

— исполнением законов в сфере экологической безопасности.

Соответствие закону правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами и лицами, является частью законодательно определенного в ст. 21 Закона о прокуратуре предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора.

Говоря о направлениях экономического блока, следует отметить, что п. 8 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 ориентирует прокуроров на осуществление надзора за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. Здесь нужно подчеркнуть, что некоторые из названных направлений получили закрепление в соответствующих организационно-распорядительных документах Генпрокурора РФ.

Так, приказом Генпрокурора РФ от 09.06.2009 № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» в целях активизации и совершенствования практики прокурорского надзора в названной сфере прокурорам в числе иных вопросов предписывается:

— считать приоритетными направлениями надзор за законностью правовых актов; за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков); за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков;

— усилить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере налогообложения, обратив внимание на случаи превышения ими предоставленных полномочий. При проверке таких актов в случае необходимости принимать меры к организации антикоррупционной экспертизы; регулярно проверять на коррупциогенность практику правоприменения;

— обеспечить системный надзор за исполнением законов налоговыми органами, акцентировав внимание на осуществлении ими полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственной регистрации юридических и иных лиц, применению мер ответственности за допущенные правонарушения, а также на исполнении ими обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел в соответствии со ст. 32 НК РФ.

В свою очередь приказом Генпрокурора РФ от 15.07.2011 № 211 с учетом создания Таможенного союза и в целях обеспечения правопорядка в таможенных органах транспортным прокурорам вменено в обязанность:

— обеспечить повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в таможенной сфере;

— осуществлять надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, а также по делам об иных административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами;

— организовать надзор за законностью наложения ареста на имущество, применяемого таможенными органами в качестве способа обеспечения исполнения решений о взыскании таможенных пошлин, налогов за счет имущества плательщика;

— сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов, регламентирующих применение таможенных процедур, осуществление таможенного и валютного контроля, контроля таможенной стоимости, порядок уплаты и взыскания таможенных пошлин, налогов и иных обязательных платежей, производство по делам об административных таможенных правонарушениях и взыскании штрафов;

— обеспечить эффективный надзор за исполнением законов о сохранности федеральной собственности, закрепленной за таможенными органами;

— проверять законность правовых актов, издаваемых таможенными органами.

Безусловно, и вопросы обеспечения законности на транспорте (железнодорожном, воздушном, водном (речном и морском), широко представленные в названном организационно-распорядительном документе, также относятся к числу приоритетных направлений в деятельности прежде всего специализированных транспортных прокуратур регионального и районного звеньев.

Возвращаясь к приказу Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195, следует отметить, что он предписывает прокурорам особое внимание уделять вопросам законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции. Данная группа направлений также нашла свое отражение в ряде организационно-распорядительных документов, к числу которых следует отнести приказы Генпрокурора РФ:

а) от 08.02.2017 № 87 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию экстремистской деятельности и терроризма», которым прокуроры наряду с другими мероприятиями обязываются:

— на основе анализа состояния законности систематически проводить проверки исполнения органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля и надзора, а также их территориальными органами, обособленными подразделениями и должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию экстремистской деятельности и терроризма, добиваясь реализации ими в полном объеме функций по выявлению, пресечению и устранению.

В свою очередь, в указании Генпрокурора РФ от 04.08.2021 № 432/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лесопользования» прокурорам в том числе предписано:

— считать данное направление одним из приоритетных;

— обеспечить эффективное взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами;

— усилить надзор за исполнением органами государственной власти и органами местного самоуправления законов при распоряжении лесными участками, организации работы по защите имущественных прав публично-правовых образований на них;

— особое внимание уделять вопросам обоснованности заготовки древесины в защитных лесах и лесах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий;

— организовать постоянный мониторинг исполнения законов органами лесного хозяйства и специализированными организациями, участвующими в назначении и проведении санитарно-оздоровительных мероприятий.