![](/user_photo/_userpic.png)
книги2 / 156-1
.pdf![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD91x1.jpg)
Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона
Расходы бюджета Смоленской области составили на 2020 год 64824,1 млн руб., что значительно выше, чем за 2019 год и составляют 53476,1 млн руб. Это связано, непосредственно, из-за ковидных ограничений и проведения мероприятий по предотвращению распространения инфекции. В условиях принятия и исполнения областного бюджета долговая политика Смоленской области строилась на принципах своевременности исполнения долговых обязательств, минимизации стоимости расходов на обслуживание долговых обязательств.
Планируется в составе расходов формирование областного резервного фонда Администрации Смоленской области:
1) на 2022 год в размере 220 000 тыс. руб., что составляет 0,4 процента от общего объема расходов областного бюджета;
2)на 2023 год в размере 0 тыс. руб., что составляет 0 процента от общего объема расходов областного бюджета;
3)на 2024 год в размере 0 тыс. руб., что составляет 0 процента от общего объема расходов областного бюджета.
Всоответствии с Законом Смоленской области от 18.12.2020
№165-з был установлен предел областного государственного внутреннего долга по долговым обязательствам: на 01.01.2022 – 30,46 млрд руб., на 01.01.2023 – 28,7 млрд руб., на 01.01.2024 – 26,7 млрд руб., а предусмотрено направлять на обслуживание об-
ластного государственного долга: в 2021 г. – 737,4 млн. руб. (1,5% от объема расходов областного бюджета), в 2022 г. – 712,7 млрд руб. (1,5% расходов) [11].
Фактически объем госдолга на 01.01.2021 составил чуть более 80% к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета (на начало 2020 года было 88%, а в 2017 году – 113%), к 2024 г. планируется доведение долга до 80% к собственным доходам. В 2017 г. практика бюджетных кредитов регионам, которые выдавались под 0,1% годовых, была остановлена. То есть большинству регионов страны, включая Смоленскую область (на 2019 г. бюджетные кредиты Смоленской области составляли около 60% совокупного государственного долга региона), был объявлен дефолт. Было заключено соглашение о реструктуризации бюджетных кредитов.
В Распоряжении Администрации Смоленской области от 26.11.2020 № 2234-р/адм «Об утверждении основных направлений государственной долговой политики Смоленской области на
90
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD92x1.jpg)
Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт
2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» были подведены итоги реализации долговой политики, проводимой в регионе и дан прогноз долговой нагрузки (табл. 2.10).
Таблица 2.10
Прогноз государственного долга Смоленской области, млрд руб. [13]
Наименование |
На 01.01.2021 |
На 01.01.2022 |
На 01.01.2023 |
На 01.01.2024 |
|
показателя |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Объем государственного долга |
29,8 |
30,5 |
28,7 |
26,7 |
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
Объем долговых обязательств |
|
|
|
|
|
по государственным ценным бумагам |
14,5 |
16,0 |
15,0 |
13,8 |
|
и кредитам, полученным субъектом |
|||||
|
|
|
|
||
Российской Федерации т кредитных |
|
|
|
|
|
организаций |
|
|
|
|
|
Объем государственного долга в процентном |
более 84 |
более 73 |
более 64 |
более 55 |
|
доходов областного бюджета |
|||||
соотношении от налоговых и неналоговых |
|
|
|
|
|
|
не |
не |
не |
не |
|
|
|
|
|
|
|
Объем долговых обязательств |
|
|
|
|
|
по государственным ценным бумагам |
40 |
40 |
40 |
40 |
|
и кредитам, полученным субъектом |
|||||
более |
более |
более |
более |
||
Российской Федерации от кредитных |
|||||
организаций, в процентном соотношении |
не |
не |
не |
не |
|
от налоговых и неналоговых доходов |
|||||
|
|
|
|
||
областного бюджета |
|
|
|
|
Л.Л. Игонина предлагает следующие подходы по созданию механизма санации региональных и муниципальных финансов:
введение полного финансового контроля со стороны вышестоящих органов государственной власти и режима жесткой экономии субъекта-должника;
институализированная процедура урегулирования просроченной задолженности (кредиты, ценные бумаги, гарантии по обязательствам третьих лиц, кредиторская задолженность, обязатель-
91
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD93x1.jpg)
Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона
ства по договорам лизинга и по вступившим в законную силу судебным решениям) региональных и муниципальных органов власти по решению арбитражного суда вышестоящего уровня;
судебная защита региональных и муниципальных органов власти от требований кредиторов в совокупности с разработкой и утверждением плана реструктуризации задолженности без принудительной продажи активов должника для удовлетворения требований кредиторов при условии выполнения условий:
1)заявителем в суд может быть только орган региональной или муниципальной власти;
2)заявитель должен обладать правом осуществлять заимствования;
3)заявитель не способен полностью и в срок исполнять долговые обязательства;
4)подготовлен проект плана реструктуризации задолженности, согласованный с более чем с двумя третями кредиторов путем досудебных переговоров;
5)финансовые полномочия региональных и муниципальных органов власти не ограничиваются, включая возможность осуществлять заимствования [64].
92
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD94x1.jpg)
Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт
ГЛАВА 3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕОТНОШЕНИЯ
3.1.Бюджетный федерализм и бюджетное регулирование
Внастоящее время каждое десятое государство мира считает себя федеративным и номинально закрепляет соответствующее определение в высших законодательных актах, в частности в своих конституциях. Эти государства различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении. Федерации различаются структурно. Феноменально, например, устроена Россия с её «сложносоставными» субъектами (членами федерации). Большинство федераций самоорганизовывались как союзы (США, Канада, ФРГ, ОАЭ, Мексика и др.). В ряде случаев федерации сформированы под воздействием внешних сил (например, Индия в 1956 г., Нигерия в 1964 г. или федерация Босния и Герцеговина, созданная на военной базе в Дентине в 1995 г.). В этой связи следует отметить, что процессы формирования федераций не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо [16].
Проблемы бюджетного федерализма рассматриваются в тесной взаимосвязи с принципами федерализма и федеративной формы государственного устройства. В Конституции РФ (гл. 1) отражены принципы формирования федерального устройства государства: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ [1].
Понятия «федерализм» и «бюджетный федерализм» представляются весьма сложными и многоаспектными явлениями.
«Федерализм, считает И.А. Аветисян, не только своеобразная форма устройства государства, но и особый способ управления им. Он представляет собой такой способ управления государством, который предполагает органичное сочетание экономических, финансовых и других интересов всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечение единства и целостности страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включённых в их компетенцию. По идее федерализм является антиподом сепаратизма, приводящего к раздробленности государства, противовесом автономии регионов, их стремлению отойти от центра и стать абсолютно самостоятельными (суверенными). Нейтрализуя сепаратистские тенденции, федерализм закрепляет
93
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD95x1.jpg)
Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона
трёхзвенную систему управления государством, которая тесно увязывает экономические и финансовые интересы федерации, её субъектов и местных сообществ» [16].
В межбюджетных отношениях важную роль играет «бюджетный механизм как особый элемент государственного устройства» [40].
Понимание бюджетного федерализма в Российской Федерации опирается на исследования многих зарубежных авторов – американец Карл Шоуп определяет бюджетный федерализм как «фискальную пирамидальную координацию». Другие авторы уделяют особое внимание местному самоуправлению (Чарз Чибу, который особое место уделил местному муниципальному управлению с точки зрения бюджета), Ричард Альберт Мусврейв и Уоллес Оутс рассматривали межрегиональные отношения: бюджетные отношения между штатами, налогово-бюджетные отношения между субъектами федерации [14].
М.М. Сулейманов дает такое определение бюджетного федерализма: «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере» [73].
На взгляд И.А. Аветисяна, «сущность бюджетного федерализма как формы бюджетного устройства и бюджетной системы федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей трёх равноправных сторон – федеральных, региональных и местных органов власти и управления, правил их взаимодействия на стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), а также методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы страны.
По существу, бюджетный федерализм – форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в равной степени в едином бюджетном процессе, ориентированном и на учёт общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов федерации и муниципальных образований [16].
В. Лексин и А. Швецов определяют признаки бюджетного федерализма как «универсальные положения стандартной теории бюджетного федерализма» [50].
94
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD96x1.jpg)
Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт
Рис. 3.1. Признаки бюджетного федерализма
Бюджетный федерализм, с одной стороны, является той базой, на которой «покоятся» межбюджетные отношения, а с другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее чётко проявляются и реализуются через систему межбюджетных отношений. Поэтому бюджетный федерализм часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», «финансовая помощь» и т. д.
95
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD97x1.jpg)
Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона
Межбюджетные отношения – это система взаимодействия между органами власти по делению на непрерывной основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и доходных ресурсов, и межбюджетному регулированию в рамках гарантирования доступа граждан к получению бюджетных услуг в границах и качестве не менее нужного уровня [29].
Межбюджетные отношения – это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по поводу перераспределения между уровнями бюджетной системы доходных источников, расходных полномочий и объемов финансовой помощи для сбалансированности бюджетной системы по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, включая вопросы:
обоснованности существующих объемов передачи нижестоящим бюджетам средств в форме дотаций и субсидий;
адекватности применяемой методологии распределения межбюджетных трансфертов современным задачам развития территории;
оценки (разовой либо регулярной) реальной стоимости предоставления муниципальных услуг и потребности в развитии, поддержании либо сокращении муниципальной сети;
оптимальности распределения между финансовым органом и отраслевыми органами государственной власти полномочий по установлению методологии распределения межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями (централизация либо децентрализация полномочий);
целесообразности максимизации поступления в региональный бюджет субсидий разного целевого назначения из федерального бюджета либо концентрации ресурсов лишь на некоторых, приоритетных для региона проектах, субсидируемых с федерального уровня.
Межбюджетные отношения включают:
1. Реализацию межбюджетных отношений, которая связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования. Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный
96
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD98x1.jpg)
Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт
интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих
ввышестоящие бюджеты.
2.Особенности межбюджетных отношений диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма. Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:
сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений:
четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;
максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения срока) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;
сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов РФ с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов РФ;
применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов РФ, а внутри каждого из них – для всех муниципальных образований единой методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;
обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;
недопустимость принудительной централизации или изъятия
вбюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
97
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD99x1.jpg)
Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона
недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования;
взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;
ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.
3. Основными функциями межбюджетных отношений являются:
выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);
стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.
Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений [98].
Оценка текущего состояния организации в регионе межбюджетных трансфертов уместна, в том числе с учетом тенденций объединения муниципальных образований, а также произошедших за более чем десятилетие изменений социально-экономического положения некоторых муниципальных образований, а также формирования/формализации долгосрочных направлений социально-эконо- мического развития территорий.
Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется
98
![](/html/65386/283/html_ET2rKtop9a.JDAL/htmlconvd-zuWHiD100x1.jpg)
Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт
субъектам Федерации при условии подписания соглашения об исполнении его бюджета через Федеральное казначейство.
Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:
предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;
предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.
Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т. е. гарантированного государством объема услуг.
Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:
расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
расходов по федеральным целевым программам;
капитальных расходов.
Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.
Минфин РФ и Счетная палата РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.
Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования – получателя этой помощи.
Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.
99